大數(shù)據(jù)時(shí)代突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的社會(huì)治理創(chuàng)新研究

張永理徐浩

大數(shù)據(jù)時(shí)代突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的社會(huì)治理創(chuàng)新研究

張永理*徐浩**

大數(shù)據(jù)時(shí)代，對(duì)數(shù)據(jù)的智慧運(yùn)用、對(duì)社會(huì)事實(shí)的量化分析勢(shì)必會(huì)帶來(lái)政府社會(huì)治理方式的變革。本文簡(jiǎn)明闡述大數(shù)據(jù)對(duì)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中預(yù)測(cè)、決策、社會(huì)動(dòng)員以及信息溝通等環(huán)節(jié)社會(huì)治理創(chuàng)新的推動(dòng)作用，并提出進(jìn)一步推進(jìn)的實(shí)現(xiàn)路徑建議：科學(xué)決策、源頭治理、協(xié)同治理、開(kāi)放數(shù)據(jù)、技術(shù)發(fā)展與制度建設(shè)并進(jìn)。

大數(shù)據(jù) 突發(fā)事件應(yīng)對(duì) 社會(huì)治理創(chuàng)新

正如維克托·邁爾-舍恩伯格（Vi k t or M a y e r-Schonberger）教授在《大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革》中所描述的，大數(shù)據(jù)開(kāi)啟了一次重大的時(shí)代轉(zhuǎn)型。[1]（英）邁爾-舍恩伯格，庫(kù)克耶.大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革[M].盛楊燕等譯，杭州：浙江人民出版社，2013:9.黨的十八大報(bào)告明確提出“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”。當(dāng)前，我國(guó)正著力試點(diǎn)建設(shè)智慧城市，住建部2013年度公布了103個(gè)國(guó)家智慧城市試點(diǎn)。[2]住建部公布2013年度103個(gè)國(guó)家智慧城市試點(diǎn)名單[N/EB].新華網(wǎng),2013-8-5,http://news. xinhuanet.com/politics/2013-08/05/c_116819676.htm.智慧城市依據(jù)的是大數(shù)據(jù)思維，從海量數(shù)據(jù)中獲取智慧，創(chuàng)新社會(huì)治理方式。從企業(yè)對(duì)大數(shù)據(jù)未來(lái)的暢想和規(guī)劃，到各國(guó)政府制定“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，一場(chǎng)以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智能時(shí)代已然而至。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)作為政府非常態(tài)下的社會(huì)治理領(lǐng)域，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要構(gòu)成部分。大數(shù)據(jù)為政府突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的社會(huì)治理創(chuàng)新提供了契機(jī)，通過(guò)對(duì)社會(huì)事實(shí)、事態(tài)演變的量化分析，發(fā)現(xiàn)規(guī)律，有效應(yīng)對(duì)。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代的特征及其對(duì)社會(huì)治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)是什么？麥肯錫全球研究所報(bào)告《大數(shù)據(jù)：創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)力的下一個(gè)前沿》中對(duì)“大數(shù)據(jù)”定義具有一定的代表性，認(rèn)為“大數(shù)據(jù)是指大小超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)軟件工具的抓取、存儲(chǔ)、管理和分析能力的數(shù)據(jù)群”。[3]郭曉科.大數(shù)據(jù)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2013:5.多數(shù)文獻(xiàn)將大數(shù)據(jù)概括成四個(gè)V，即Volume（大量化）、Variety（多樣化）、Velocity（快速化）和Value（價(jià)值）。數(shù)據(jù)的規(guī)模巨大、形態(tài)多樣、快速增長(zhǎng)都使得傳統(tǒng)處理工具難以駕馭大數(shù)據(jù)?？傊?，大數(shù)據(jù)區(qū)別于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的特征有以下兩點(diǎn)。

第一，規(guī)模巨大。首先，數(shù)據(jù)量驚人，已達(dá)到ZB（計(jì)算機(jī)存儲(chǔ)單位，1ZB=1024EB）級(jí)。根據(jù)賽門(mén)鐵克公司的報(bào)告，全球企業(yè)的信息存儲(chǔ)總量已經(jīng)達(dá)2.2ZB。[4]鄔賀銓.大數(shù)據(jù)時(shí)代的機(jī)遇和挑戰(zhàn)[J].求是,2013,(4).此外，數(shù)據(jù)呈現(xiàn)爆炸性增長(zhǎng)，電腦、移動(dòng)互聯(lián)、社交網(wǎng)絡(luò)等終端設(shè)備不受時(shí)空影響不斷產(chǎn)生新的數(shù)據(jù)。

第二，復(fù)雜性。由于互聯(lián)網(wǎng)多媒體的廣泛運(yùn)用，諸如圖片、音頻和視頻等非結(jié)構(gòu)化、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)急速增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)的多源、異構(gòu)、分散、語(yǔ)義模糊、非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化，加劇了數(shù)據(jù)處理的難度。

大數(shù)據(jù)時(shí)代的內(nèi)涵特征是什么？是對(duì)大數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含價(jià)值的挖掘和重視。大數(shù)據(jù)將成為一種新型生產(chǎn)資料，美國(guó)政府則將大數(shù)據(jù)稱作“未來(lái)的新石油”。數(shù)據(jù)的激增，意味著人類(lèi)的記錄范圍、測(cè)量范圍和分析范圍在不斷擴(kuò)大，知識(shí)的邊界在不斷延伸，[5]涂子沛.大數(shù)據(jù)： 正在到來(lái)的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)與我們的生活[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012:57.也意味著從中能夠得到的價(jià)值越大。布倫喬爾森（ErikBrynjolfsson）教授將大數(shù)據(jù)比喻成現(xiàn)代版的“顯微鏡”，認(rèn)為大數(shù)據(jù)將成為下一個(gè)觀察人類(lèi)自身社會(huì)行為的“顯微鏡”。[6]涂子沛.大數(shù)據(jù)： 正在到來(lái)的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)與我們的生活[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012:58.

以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)為例，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急署（FEMA）建立的一個(gè)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)同私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合作，通過(guò)對(duì)社交媒體推特（Twitter）上關(guān)于颶風(fēng)桑迪照片的觀察以及對(duì)疏散速度和可獲得的資源（包括飲用水、食物和避難所）的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合分析，繪制出災(zāi)區(qū)資源需求程度的分布圖，確定出最需要物資的地點(diǎn)。[7]A New Trend in Public Safety? Using Big Data for Emergencies, http://www.envisagenow.com/ a-new-trend-in-public-safety-using-big-data-for-emergencies/.這一重要的信息為救援部門(mén)進(jìn)行物資配置提供了決策依據(jù)，美國(guó)政府也因此提高了救援的效率和準(zhǔn)確度?？梢?jiàn)，區(qū)別于傳統(tǒng)信息獲取的方式，大數(shù)據(jù)思維旨在從宏觀趨勢(shì)中挖掘有價(jià)值的信息，獲得“深刻的洞見(jiàn)”。

大數(shù)據(jù)正在改變我們生活、工作和思維的方式，但是在以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智能化趨勢(shì)中，同樣蘊(yùn)藏著對(duì)個(gè)人、企業(yè)、政府甚至整個(gè)社會(huì)的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。

第一，大數(shù)據(jù)增加了有效使用數(shù)據(jù)的難度。相對(duì)于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)在容量體積和復(fù)雜程度上發(fā)生了巨大的變化，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、挖掘和分析手段已經(jīng)不能滿足需要。首先，數(shù)據(jù)規(guī)模巨大，對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)提高了要求。其次，非結(jié)構(gòu)化和半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的增長(zhǎng)，需要更為有效，能夠處理“異質(zhì)”、“異構(gòu)”數(shù)據(jù)的工具。大數(shù)據(jù)中的價(jià)值無(wú)法挖掘就沒(méi)有意義。大數(shù)據(jù)增加了技術(shù)上有效獲得信息的難度，也勢(shì)必會(huì)推進(jìn)新一輪技術(shù)的革新。

第二，過(guò)度依賴數(shù)據(jù)和決策風(fēng)險(xiǎn)。大數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃季S方式，從決策依賴于個(gè)人經(jīng)驗(yàn)到數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)式?jīng)Q策（Data—DrivenDecisionMaking）。但是，從數(shù)據(jù)中萃取信息支持決策，是否總是有效？答案是否定的。首先，數(shù)據(jù)的價(jià)值取決于數(shù)據(jù)質(zhì)量，但是數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保證。數(shù)據(jù)的不完整、虛假數(shù)據(jù)、個(gè)體化傾向都會(huì)影響數(shù)據(jù)的質(zhì)量，“錯(cuò)誤的前提導(dǎo)致錯(cuò)誤的結(jié)論”，誤用質(zhì)量差的數(shù)據(jù)會(huì)引起最終的決策失誤。其次，過(guò)度依賴數(shù)據(jù)和“技術(shù)理性”的膨脹會(huì)引發(fā)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),“數(shù)據(jù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有我們所想的那么可靠”。[1][英] 邁爾-舍恩伯格，庫(kù)克耶.大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作與思維的大變革[M].盛楊燕等譯，杭州：浙江人民出版社，2013:208.數(shù)據(jù)的樣本是人為選擇的，就會(huì)存在人為控制數(shù)據(jù)搜集和分析過(guò)程的策略性行為，形成自我論證的傾向。數(shù)據(jù)的誤用比沒(méi)有數(shù)據(jù)更具有風(fēng)險(xiǎn)。

第三，“數(shù)字鴻溝”的加劇。由于對(duì)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、挖掘、分析技術(shù)的高度要求，大數(shù)據(jù)成果往往會(huì)流向擁有這些技術(shù)的大型企業(yè)和政府。大數(shù)據(jù)中的價(jià)值信息是新型的資源，資源分享需要激勵(lì)。在沒(méi)有法律規(guī)制的情況下，就會(huì)容易形成“數(shù)據(jù)壟斷”。數(shù)據(jù)壟斷造成數(shù)據(jù)成果的不均衡分布，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的“去中心化”會(huì)再一次演變成權(quán)力集中于政府和大型企業(yè)。這會(huì)引發(fā)一個(gè)問(wèn)題：大數(shù)據(jù)是否能讓社會(huì)大眾從中獲利？我們有理由懷疑政府會(huì)利用大數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)、公民進(jìn)行監(jiān)控，而不是提高自身的服務(wù)；我們也不排除企業(yè)會(huì)利用大數(shù)據(jù)販賣(mài)產(chǎn)品和服務(wù)，而不是給予消費(fèi)者優(yōu)惠。如果沒(méi)有法律的有效規(guī)范，大數(shù)據(jù)的壟斷會(huì)進(jìn)一步加劇“數(shù)字鴻溝”，公民將會(huì)再一次處于權(quán)力的外圍。

第四，隱私安全和“數(shù)據(jù)監(jiān)控”。大數(shù)據(jù)加劇了人們對(duì)隱私安全問(wèn)題的擔(dān)心和爭(zhēng)論。當(dāng)我們進(jìn)行網(wǎng)頁(yè)搜索，瀏覽記錄就會(huì)留下痕跡，而網(wǎng)絡(luò)公司可以通過(guò)對(duì)痕跡分析獲得訪問(wèn)者的個(gè)人習(xí)慣、興趣、所在地等信息。運(yùn)用數(shù)據(jù)庫(kù)和個(gè)人身份識(shí)別技術(shù)，就可以再現(xiàn)一個(gè)人生活的軌跡和全景，隱私學(xué)學(xué)者認(rèn)為，這種信息加總和數(shù)據(jù)整合形成了一種“數(shù)據(jù)監(jiān)控”（Dataveillance）。[2]郭曉科.大數(shù)據(jù)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2013:161.我們有必要懷疑，數(shù)據(jù)將成為一種資源，政府與企業(yè)是否有分享數(shù)據(jù)的動(dòng)力。網(wǎng)絡(luò)中公民的行為會(huì)輕而易取地被政府與企業(yè)獲得，如何使用這些大數(shù)據(jù)就具有不確定性，而監(jiān)控則成為首要的選擇。

二、大數(shù)據(jù)推動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的社會(huì)治理創(chuàng)新

丹尼爾·埃斯蒂（DanielC.Esty）認(rèn)為：大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府將更有效率、更加開(kāi)放、更加負(fù)責(zé)，政府決策將是“基于實(shí)證的事實(shí)”，而不是“意識(shí)形態(tài)”。[3]涂子沛.大數(shù)據(jù)： 正在到來(lái)的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)與我們的生活[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012:61.大數(shù)據(jù)在政府決策中的運(yùn)用和重視，將使政府決策從經(jīng)驗(yàn)決策向科學(xué)決策轉(zhuǎn)變，從電子政府向智慧政府轉(zhuǎn)變。

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)是政府非常態(tài)下的社會(huì)治理。相對(duì)于常態(tài)下的社會(huì)治理領(lǐng)域，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的環(huán)境、目標(biāo)、方式存在很大的差異：環(huán)境上的信息缺乏、時(shí)限的高度要求；目標(biāo)上的控制和預(yù)防導(dǎo)向；方式上的靈活和及時(shí)。非常態(tài)下的社會(huì)治理領(lǐng)域，需要尋求方式上的創(chuàng)新和有效。大數(shù)據(jù)，尋求深層次價(jià)值信息，推動(dòng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中預(yù)測(cè)、決策、社會(huì)動(dòng)員、信息溝通等方式的創(chuàng)新。

（一）突發(fā)事件的預(yù)測(cè)

大數(shù)據(jù)的核心作用在于預(yù)測(cè)。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)已從強(qiáng)調(diào)事中處置應(yīng)對(duì)向事前預(yù)防準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變。政府通過(guò)對(duì)社交媒體中的大數(shù)據(jù)分析，可以進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控。網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)上產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)，記錄著他們的思想、行為乃至情感，這是信息時(shí)代現(xiàn)實(shí)社會(huì)與網(wǎng)絡(luò)空間深度融合的產(chǎn)物，蘊(yùn)含著豐富的內(nèi)涵和很多規(guī)律性信息。[4]鄔賀銓.大數(shù)據(jù)時(shí)代的機(jī)遇和挑戰(zhàn)[J].求是,2013,(4).相對(duì)于現(xiàn)實(shí)社會(huì)，互聯(lián)網(wǎng)中公民的觀點(diǎn)傾向、關(guān)注焦點(diǎn)、交往活動(dòng)更容易進(jìn)行捕捉和分析。通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控，政府可以進(jìn)行社會(huì)情感分析、網(wǎng)絡(luò)議題感知等措施,作為對(duì)突發(fā)事件預(yù)防和預(yù)警的重要手段。此外，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，谷歌公司通過(guò)對(duì)人們?cè)诰W(wǎng)上的搜索記錄對(duì)冬季流感進(jìn)行預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)結(jié)果與官方數(shù)據(jù)高度吻合。區(qū)別于突發(fā)事件預(yù)測(cè)的傳統(tǒng)方式，通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)分析能夠即時(shí)、動(dòng)態(tài)認(rèn)知事件的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在社會(huì)輿情跟蹤和研判、社會(huì)情感分析、網(wǎng)絡(luò)議題感知、自然災(zāi)害類(lèi)事件仿真和災(zāi)害模擬、流行疾病傳播的預(yù)測(cè)等領(lǐng)域迎來(lái)新的機(jī)遇。

（二）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的決策信息支持

突發(fā)事件可界定為一種不確定條件下對(duì)事態(tài)進(jìn)行準(zhǔn)確研判并采取有效應(yīng)對(duì)措施的決策情景。[5]鐘開(kāi)斌.信息與應(yīng)急決策：一個(gè)解釋框架[J].中國(guó)行政管理,2013,(8).由于突發(fā)事件具有高度的不確定性，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)面臨決策信息的極度缺乏。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中信息高度分散于不同主體、不同部門(mén)、不同層級(jí)中，影響了信息的完整性和及時(shí)傳播?，F(xiàn)階段，現(xiàn)實(shí)社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)空間不斷融合，突發(fā)事件的發(fā)展能夠在網(wǎng)絡(luò)中實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)實(shí)社會(huì)“同步”。以4·20蘆山強(qiáng)烈地震為例，地震發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)中很快就形成了地震相關(guān)的災(zāi)情信息。網(wǎng)民通過(guò)帖子、微博、微信等平臺(tái)發(fā)布和傳播災(zāi)情信息，形成“全方位”報(bào)道。在災(zāi)情感知、救助請(qǐng)求等方面甚至比地震局和政府部門(mén)公布信息更為快速和準(zhǔn)確。[1]曾大軍，曹志東.突發(fā)事件態(tài)勢(shì)感知與決策支持的大數(shù)據(jù)解決方案[J].中國(guó)應(yīng)急管理,2013,(11).

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中可利用的大數(shù)據(jù)除了網(wǎng)絡(luò)中社交媒體的傳感數(shù)據(jù)，還包括政府部門(mén)數(shù)據(jù)庫(kù)中自然災(zāi)害類(lèi)事件的歷史數(shù)據(jù)、氣象等部門(mén)對(duì)自然因素變化的實(shí)時(shí)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、應(yīng)急部門(mén)中信息員和電子監(jiān)控設(shè)備的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等。這些大數(shù)據(jù)為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)各階段提供了關(guān)鍵的信息支持，如表1所示。

表1：大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的決策信息支持

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中決策信息的即時(shí)性和完整性需要得到保證，從而能夠采取及時(shí)、有效的處置措施，降低突發(fā)事件造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。以往的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，決策往往取決于決策者類(lèi)似事件處置的經(jīng)驗(yàn)，或者基于碎片化的信息，決策效果難以保證。通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間、數(shù)據(jù)庫(kù)中的大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，能夠在一定程度上縮短決策信息獲得的時(shí)限、提高決策信息的完整性和準(zhǔn)確性。

（三）社會(huì)各主體信息、資源和功能的有力動(dòng)員

突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中政府不是唯一的主體，需要在政府主導(dǎo)下進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，協(xié)調(diào)整合多元主體的信息、資源和功能，從管理向治理轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的運(yùn)用，充分發(fā)揮了公民、企業(yè)、社會(huì)組織的作用，形成整合優(yōu)勢(shì)。

首先，公民個(gè)體進(jìn)行信息的發(fā)布與傳播。蘆山地震中，公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行災(zāi)情信息的發(fā)布和傳播，充當(dāng)了基層信息員的角色，彌補(bǔ)了政府在極端環(huán)境中獲取數(shù)據(jù)的短板。公民不僅能夠傳播和分享數(shù)據(jù)，而且成為數(shù)據(jù)的重要?jiǎng)?chuàng)造者。其次，社交媒體等網(wǎng)絡(luò)企業(yè)通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)，搜集和匯總突發(fā)事件相關(guān)數(shù)據(jù)。在地震救援中，社交媒體等網(wǎng)絡(luò)企業(yè)建立了災(zāi)害信息平臺(tái)，匯總和傳遞重要信息，并且營(yíng)造出全民動(dòng)員情勢(shì)，形成集聚效應(yīng)。此外，社會(huì)組織在大數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用中起到了重大作用。上文例舉的關(guān)于美國(guó)應(yīng)急署和社會(huì)組織合作，利用災(zāi)區(qū)照片進(jìn)行分析獲得資源需求分布圖的案例，就充分發(fā)揮了社會(huì)組織在數(shù)據(jù)處理和分析上的優(yōu)勢(shì)。

（四）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的信息溝通

信息溝通對(duì)突發(fā)事件的態(tài)勢(shì)走向以及突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的態(tài)勢(shì)研判和決策有著至關(guān)重要的影響。許多突發(fā)事件態(tài)勢(shì)的惡化歸結(jié)于信息溝通的不暢或遲滯。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，常態(tài)下的信息溝通渠道常常面臨癱瘓、中斷等情況，極端環(huán)境中進(jìn)行相關(guān)主體之間有效、及時(shí)的信息溝通成為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的重要環(huán)節(jié)。

由于互聯(lián)網(wǎng)的普及以及其交互性強(qiáng)的特征，為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中相關(guān)主體的信息傳播和溝通提供了新的模式。首先，政府通過(guò)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控，搜集社情民意，提高政府服務(wù)能力和回應(yīng)性。傳統(tǒng)制度框架內(nèi)，政府搜集社會(huì)的意見(jiàn)和需求主要依賴于官僚體制的層級(jí)上報(bào)和社會(huì)調(diào)查，信息失真、時(shí)間冗長(zhǎng)，造成政府社會(huì)治理效率低下、決策遲滯。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，由于時(shí)間上的高度壓力，促使政府通過(guò)制度外的渠道進(jìn)行溝通和搜集信息。其次，區(qū)別于傳統(tǒng)議程設(shè)置的程序，互聯(lián)網(wǎng)中公民會(huì)對(duì)自身關(guān)心和關(guān)乎自身利益的事件通過(guò)轉(zhuǎn)發(fā)、評(píng)論等方式進(jìn)行傳播，進(jìn)行“自動(dòng)篩選”，形成“網(wǎng)絡(luò)議題”的設(shè)置?；ヂ?lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)使得公民不需要通過(guò)制度框架內(nèi)的代議渠道就可以形成意見(jiàn)的綜合和表達(dá)。“多中心化”的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)更有利于公民的意見(jiàn)表達(dá)、利益綜合，為政府社會(huì)治理創(chuàng)新提供了新的模式和趨勢(shì)，尤其在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，一個(gè)求救信息經(jīng)過(guò)網(wǎng)絡(luò)就能夠迅速傳播到政府手中。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)給予了公民與政府之間更為靈活、及時(shí)、準(zhǔn)確的信息溝通。

三、進(jìn)一步推進(jìn)的路徑建議

利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的社會(huì)治理創(chuàng)新，促使突發(fā)事件應(yīng)對(duì)從事后的被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向事前的主動(dòng)預(yù)防，逐步受到各國(guó)政府重視并不斷付諸實(shí)踐。但囿于觀念、制度、技術(shù)上的缺失及滯后，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等社會(huì)治理領(lǐng)域的應(yīng)用存在著障礙與困境。為了進(jìn)一步推進(jìn)大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的應(yīng)用，本文從五個(gè)方面提出建議。

（一）科學(xué)決策：基于數(shù)據(jù)的決策科學(xué)化

管理即為決策，這一經(jīng)典論斷在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中尤為明顯。危機(jī)決策者抑或是現(xiàn)場(chǎng)指揮官，做出的任一決策會(huì)決定或影響事件態(tài)勢(shì)的走向。影響危機(jī)決策的因素很多，但信息是危機(jī)決策的核心要素。主觀式?jīng)Q策依靠決策者類(lèi)似處置的經(jīng)驗(yàn)，存在理性因素，但具有不確定性。危機(jī)決策的科學(xué)有效依賴于對(duì)事實(shí)的分析，并非主觀判斷。大數(shù)據(jù)在危機(jī)決策中的作用在于洞察聯(lián)系、挖掘信息、把握事態(tài)，從而為突發(fā)事件應(yīng)對(duì)提供盡可能多的備選方案。正如表1中所闡述，大數(shù)據(jù)能夠在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)各階段提供關(guān)鍵信息支持，彌補(bǔ)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的信息缺失，并在信息的準(zhǔn)確性、獲得的及時(shí)性有很大的提升。

發(fā)揮大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的決策信息支持，需要使其彌合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的特征。大數(shù)據(jù)尋求將總體數(shù)據(jù)作為樣本，而突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中獲得的數(shù)據(jù)多數(shù)呈現(xiàn)碎片化；危機(jī)決策存在時(shí)限的高度要求，而數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確需要時(shí)間的檢驗(yàn)。所以，對(duì)于大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的決策信息支持需要重視，并進(jìn)行突發(fā)事件中大數(shù)據(jù)綜合利用體系的建設(shè)，納入到政府應(yīng)急框架體系中，但也需意識(shí)到其風(fēng)險(xiǎn)，“在該停的時(shí)候停下來(lái)”，不能過(guò)度依賴數(shù)據(jù)。

（二）源頭治理：突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的“關(guān)口前移”

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)治理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)治理機(jī)制”。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的源頭治理，旨在重視突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的預(yù)防和準(zhǔn)備，做到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的“關(guān)口前移”。

第一，充分利用大數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)態(tài)勢(shì)的感知和預(yù)測(cè)功能，對(duì)社會(huì)安全類(lèi)突發(fā)事件做好預(yù)防。社會(huì)安全類(lèi)突發(fā)事件存在態(tài)勢(shì)演化的過(guò)程，具有特定的利益訴求。由于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的不斷融合，網(wǎng)絡(luò)成為公民信息傳播和溝通的主要渠道。政府通過(guò)對(duì)社交媒體、搜索引擎中的社會(huì)傳感數(shù)據(jù)的分析，網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控、社會(huì)態(tài)勢(shì)感知，進(jìn)行前瞻性的輿情引導(dǎo)和有針對(duì)性地滿足社會(huì)需求。第二，利用大數(shù)據(jù)對(duì)自然災(zāi)害類(lèi)突發(fā)事件進(jìn)行即時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，做好預(yù)警和準(zhǔn)備工作。氣象、水利等部門(mén)通過(guò)電子監(jiān)測(cè)設(shè)施（包括衛(wèi)星與航空遙感監(jiān)測(cè)；地面臺(tái)網(wǎng)監(jiān)測(cè)；深部或地下孔點(diǎn)監(jiān)測(cè)；水面和水下監(jiān)測(cè)）和群眾哨卡監(jiān)測(cè)，對(duì)自然因素變化進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，并通過(guò)與歷史數(shù)據(jù)對(duì)照分析，發(fā)現(xiàn)異常，及時(shí)做好預(yù)警和準(zhǔn)備工作。

（三）協(xié)同治理：政府主導(dǎo)，多元主體協(xié)調(diào)整合、合作治理

在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，社會(huì)力量所擁有的各項(xiàng)資源與服務(wù)能夠?yàn)橛行У奈C(jī)應(yīng)對(duì)提供支撐，彌補(bǔ)傳統(tǒng)以政府為單一主體的應(yīng)急管理格局存在的局限。[1]薛瀾，陶鵬.從自發(fā)無(wú)序到協(xié)調(diào)規(guī)制：應(yīng)急管理體系中的社會(huì)動(dòng)員問(wèn)題[J].行政管理改革,2013,(6).協(xié)調(diào)社會(huì)多元主體力量，需要依據(jù)不同主體信息—資源—功能特征，結(jié)合政府應(yīng)急管理體系基本架構(gòu)，有效配置，形成整合優(yōu)勢(shì)。大數(shù)據(jù)利用體系鏈條中，公民、社會(huì)組織、企業(yè)等主體承擔(dān)著不同的角色和功能。政府需要積極納入社會(huì)力量，協(xié)調(diào)整合，構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的大數(shù)據(jù)綜合利用體系。

首先，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的發(fā)展以及社交媒體的廣泛使用，社會(huì)群眾不僅能傳播和分享數(shù)據(jù)，而且成為數(shù)據(jù)的重要?jiǎng)?chuàng)造者。自然災(zāi)害類(lèi)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，群眾充當(dāng)了基層信息員的角色，向外發(fā)布大量災(zāi)情信息。政府應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)群眾在有可能條件下對(duì)突發(fā)事件的相關(guān)信息進(jìn)行向外發(fā)布。其次，由于數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)分析處理需要專業(yè)的設(shè)備、技術(shù)與人才，企業(yè)與社會(huì)組織存在優(yōu)勢(shì)，能夠彌補(bǔ)政府在這一方面的缺陷。政府可以通過(guò)合作、委托、購(gòu)買(mǎi)的方式進(jìn)行利用。例如，新加坡政府通過(guò)資助的方式成立了德勤數(shù)據(jù)分析研究所（DAI），以引領(lǐng)政府和企業(yè)對(duì)大數(shù)據(jù)的研究和應(yīng)用。

（四）開(kāi)放數(shù)據(jù)：信息共享

信息對(duì)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的作用不言而喻，是危機(jī)決策的基礎(chǔ)。信息溝通的不暢、遲滯，會(huì)直接影響突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的最終效果，由于信息溝通的不暢或遲滯導(dǎo)致危機(jī)事態(tài)惡化的案例不在少數(shù)。信息傳播不暢、遲滯最重要的原因，是信息分散于不同主體、不同部門(mén)、不同層級(jí)中，難以形成共享。目前的政府應(yīng)急信息管理體制基本是復(fù)制于行政管理體制，逐級(jí)管理、對(duì)上負(fù)責(zé)、共享性低。[2]薛瀾，劉冰.應(yīng)急管理體系新挑戰(zhàn)及其頂層設(shè)計(jì)[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2013,(4).

大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)高度分散和碎片化，數(shù)據(jù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬于不同的政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，分散化的數(shù)據(jù)加劇了極端環(huán)境中及時(shí)、暢通獲取數(shù)據(jù)的難度。利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的關(guān)鍵之一，在于促進(jìn)數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享。政府應(yīng)該制定政策促進(jìn)數(shù)據(jù)共享，創(chuàng)造數(shù)據(jù)共享的激勵(lì)因素。另外，需要構(gòu)建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)透明開(kāi)放和共享。

（五）技術(shù)發(fā)展與制度建設(shè)并進(jìn)

政府在大數(shù)據(jù)研究中需要起到主導(dǎo)和促進(jìn)作用，包括通過(guò)直接發(fā)起、稅收支持、資金資助等方式推動(dòng)全社會(huì)的技術(shù)革新。應(yīng)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，需要構(gòu)建一套長(zhǎng)期運(yùn)行、制度化的利用分析框架，包括數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)分析以及數(shù)據(jù)利用平臺(tái)。深度網(wǎng)絡(luò)爬取技術(shù)、自動(dòng)化與瞬時(shí)分析、可視化技術(shù)、建模預(yù)測(cè)等是其中核心技術(shù)。此外，政府還需要進(jìn)行大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)為例，需要建設(shè)大量的電子監(jiān)控設(shè)備和不同類(lèi)型事件大型數(shù)據(jù)庫(kù)。我國(guó)已經(jīng)建設(shè)了自然災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)和公共衛(wèi)生科學(xué)數(shù)據(jù)中心，《“十二五”國(guó)家自主創(chuàng)新能力建設(shè)規(guī)劃》中規(guī)定要逐步建立社會(huì)安全基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。

相較于大數(shù)據(jù)運(yùn)用的技術(shù)革新，制度建設(shè)同樣重要。大數(shù)據(jù)利用中的諸多問(wèn)題，并不是源于技術(shù)上的落后，而是制度上缺乏具體明確的規(guī)定。大數(shù)據(jù)綜合利用體系的構(gòu)建，非政府力量介入突發(fā)事件應(yīng)對(duì)等都需要制度法律上的規(guī)定加以明確。

*張永理，中國(guó)政法大學(xué)副教授，中國(guó)政法大學(xué)危機(jī)管理研究中心副主任。

**徐浩，中國(guó)政法大學(xué)研究生。