流行病應(yīng)急響應(yīng)的國際合作——聯(lián)合國領(lǐng)導(dǎo)下的禽流感防疫機(jī)制透析

汪 煒

一、引文

1997年，由H5N1禽流感病毒引起的人類發(fā)病和死亡病例首次在中國香港被報(bào)道，然而隨著東南亞金融危機(jī)和SARS的相繼到來，禽流感疫情的防治工作并未引起廣泛重視。2005年H5N1這種高致病性病毒從東南亞開始傳到非洲大陸、中亞、中北美洲、歐洲及地中海東部地區(qū)，多國以大規(guī)模屠宰禽鳥類動物來控制疫情。2009年禽流感疫情達(dá)到高峰，聯(lián)合國開始部署協(xié)調(diào)行動，2010年下半年，疫情的大規(guī)模擴(kuò)散現(xiàn)象得到有效控制。2013年入春以來，甲型H7N9流感疫情再次襲擊中國大陸，目前形勢雖然可控，但是前景并不明朗。

目前學(xué)術(shù)界中對于禽流感防疫問題的探討集中在病毒的流行病學(xué)診斷、疫苗的研制和試驗(yàn)等自然科學(xué)相關(guān)專業(yè)內(nèi)，對于防疫體制問題國內(nèi)外則鮮有研究。對于公共衛(wèi)生安全體制議題，除WHO每年的年度報(bào)告之外，國內(nèi)學(xué)者主要從政治學(xué)、行政管理學(xué)、危機(jī)管理學(xué)、預(yù)防醫(yī)學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科角度對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理進(jìn)行分析，這主要是基于2003年非典疫情暴露出來的政府應(yīng)急機(jī)制存在的主要漏洞所提出來的，學(xué)者們認(rèn)為非典疫情之后國內(nèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急能力得到提升，但仍然存在傳染病救治和基層衛(wèi)生防病體系不強(qiáng)、非政府組織在防控工作中作用發(fā)揮不夠等不足，因此要完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，創(chuàng)新突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作機(jī)制建設(shè)，堅(jiān)持突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政府信息公開和風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制等；還有學(xué)者從系統(tǒng)論和仿生學(xué)的原理出發(fā)探討建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急體系和運(yùn)行機(jī)制，認(rèn)為應(yīng)急體系包括預(yù)警系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)、處理系統(tǒng)、后勤保障系統(tǒng)、技術(shù)支持系統(tǒng)和監(jiān)察督導(dǎo)系統(tǒng)等，存在的問題是與突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置有關(guān)的法律待完善、信息監(jiān)測和控制反應(yīng)遲緩等。①參見丁天贊 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)體系和運(yùn)行機(jī)制的研究》，山東大學(xué)碩士論文，2005年9月；張義《突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府應(yīng)急管理研究》，吉林大學(xué)博士論文，2011年12月；孫統(tǒng)達(dá)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件引起的反思及對策研究》，浙江大學(xué)博士論文，2004年5月；胡國清《我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對能力評價(jià)體系研究》，中南大學(xué)博士論文，2006年5月；晉繼勇《全球公共衛(wèi)生治理中的國際機(jī)制分析》，復(fù)旦大學(xué)博士論文，2009年4月。以上研究有自己獨(dú)特的分析視角和解釋框架，但大都以一個(gè)地區(qū)為例，不能從更宏觀的角度進(jìn)行分析，因此存在一定的局限性。國外學(xué)者的研究主要針對防疫機(jī)制的各個(gè)組成部分，比如分析禽流感的種類、疫情大流行威脅的傳播方式和可能的對策機(jī)制、區(qū)域化衛(wèi)生安全機(jī)制的構(gòu)建、以及禽流感的全球擴(kuò)散前景等方面。②See Kennedy F Shortridge，” Influenza pandemic preparedness：Gauging from EU plans“，The Lancet，Vol.367，April 29，2006，p.1374.See David A.Bradt and Christina M.Drummond，“Avian influenza pandemic threat and health systems response”，Emergency Medicine Australasia，Vol.18，2006，p.430－p.443.See Adrian Ong，Mary Kindhauser，Ian Smith，Margaret Chan，” A Global Perspective on Avian Influenza”，Annals Academy of Medicine，June 2008，Vol.37，No.6，p.477－481.See O.K.Kuznetsov，L.A.Stepanova，”Avian influenza：the analysis of the stages and mechanisms of possible virus transformation into pandemic agent”，Russian Biomed.J.，2006.p.1.這樣的研究比較全面但仍不深入，對防疫機(jī)制構(gòu)成要素的認(rèn)識存在著較大的差異，缺乏總結(jié)性。本文則具體考察聯(lián)合國領(lǐng)導(dǎo)下的禽流感防疫機(jī)制，分析其有效性與局限性，以期為以后可能發(fā)生的大規(guī)模跨國疫情治理提供可以借鑒的樣本。

二、聯(lián)合國領(lǐng)導(dǎo)下的禽流感防疫機(jī)制

2005年，由聯(lián)合國、伙伴機(jī)構(gòu)和相關(guān)國家政府聯(lián)合發(fā)起了一場協(xié)調(diào)一致的全球行動，制定了適用于聯(lián)合國及伙伴機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一防疫戰(zhàn)略及具體措施，并載入了聯(lián)合國系統(tǒng)鳥類和人類流感協(xié)調(diào)行動計(jì)劃，禽流感防疫機(jī)制自此開始逐步形成。

（一）核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)：世界衛(wèi)生組織

世界衛(wèi)生組織（WHO）是聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)衛(wèi)生問題的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其擁有六項(xiàng)核心職能：1.就對衛(wèi)生至關(guān)重要的事項(xiàng)提供領(lǐng)導(dǎo)并在需要聯(lián)合行動時(shí)參與并形成伙伴關(guān)系；2.制定衛(wèi)生研究議程并開發(fā)、轉(zhuǎn)化和傳播有價(jià)值的知識；3.制定衛(wèi)生規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)并促進(jìn)和監(jiān)督其實(shí)施；4.闡明道義立場和以科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)的政策方案；5.提供技術(shù)支持，促進(jìn)變革并發(fā)展可持續(xù)的機(jī)構(gòu)能力；6、監(jiān)測衛(wèi)生情況并評估衛(wèi)生趨勢。③WHO：《2006—2015年第十一個(gè)工作總規(guī)劃全球衛(wèi)生議程執(zhí)行概要：參與衛(wèi)生工作》[Z]，日內(nèi)瓦，2006年版，第2頁。WHO的區(qū)域化結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)在：日內(nèi)瓦總部側(cè)重于全球關(guān)注的衛(wèi)生問題，各區(qū)域辦事處側(cè)重于技術(shù)支持和國家能力建設(shè)。WHO在各國的分支使其與衛(wèi)生部門和政府內(nèi)外機(jī)構(gòu)保持了密切的伙伴關(guān)系，使之能夠隨時(shí)在國家、區(qū)域和全球各層面收集衛(wèi)生信息并監(jiān)測衛(wèi)生發(fā)展趨勢。

WHO不斷地提供全球最新的疫情報(bào)道，然后通過媒體向全球公布。通過總結(jié)以往疫情防控的經(jīng)驗(yàn)，WHO提議禽流感大流行預(yù)警戰(zhàn)略行動計(jì)劃分6個(gè)階段：流行病情報(bào)：系統(tǒng)地發(fā)現(xiàn)事件→核實(shí)事件→信息管理和傳播→實(shí)時(shí)預(yù)警→協(xié)調(diào)應(yīng)對快速暴發(fā)的疫情→系統(tǒng)開展后勤工作。④WHO：Alert＆ Response Operations：http：／／www.who.int／csr／alertresponse／en／index.html，2010－5－4。2005年疫情剛暴發(fā)，WHO的機(jī)構(gòu)之一——傳染病監(jiān)測和應(yīng)對司就發(fā)布 《應(yīng)對禽流感大流行的威脅：建議的戰(zhàn)略行動》，指出防疫機(jī)制啟動后，將從5個(gè)方面進(jìn)行干預(yù)，并且每一方面都有相應(yīng)的戰(zhàn)略行動：1.減少人類感染機(jī)會：支持糧農(nóng)組織／國際獸疫局的疫情控制戰(zhàn)略、加強(qiáng)對禽類動物流通渠道的控制、加強(qiáng)對農(nóng)村居民感染疫病的危險(xiǎn)通報(bào)、改進(jìn)從環(huán)境中發(fā)現(xiàn)禽流感病毒的做法；2.加強(qiáng)預(yù)警系統(tǒng)：改進(jìn)人類病例的檢測、將發(fā)現(xiàn)動物中新的疫情暴發(fā)與主動搜索人類病例相結(jié)合、支持病毒的流行病學(xué)調(diào)查、協(xié)調(diào)亞洲地區(qū)的醫(yī)學(xué)臨床研究、加強(qiáng)危險(xiǎn)度評估、在所有存在危險(xiǎn)的地區(qū)加強(qiáng)現(xiàn)有國家流感中心的建設(shè)、向存在危險(xiǎn)國家提供幫助以開展國際合作；3.從源頭控制或延遲傳播：包括建立抗病毒藥物的國際儲存系統(tǒng)和大規(guī)模供應(yīng)機(jī)制、開展抗病毒藥物敏感性監(jiān)測；4.減少人類發(fā)病、死亡和可能的社會潰?。簩?shí)時(shí)監(jiān)測不斷演變的禽流感大流行、開展非藥物干預(yù)、使用抗病毒藥物保護(hù)重點(diǎn)人群、增加疫苗供應(yīng)、確保民眾公平獲得疫苗、準(zhǔn)確及時(shí)地向公眾通報(bào)疫病流行情況及危險(xiǎn)程度；5.開展研究以指導(dǎo)應(yīng)對措施：評估正在出現(xiàn)的疫病流行病學(xué)特征、監(jiān)測衛(wèi)生干預(yù)的有效性、評價(jià)疫病所帶來的醫(yī)學(xué)及經(jīng)濟(jì)后果等。⑤WHO.應(yīng)對禽流感大流行的威脅：建議的戰(zhàn)略行動[Z].日內(nèi)瓦，2005年版，第7－17頁。

此外，WHO還先后發(fā)布了 《關(guān)于甲型H1N1流感和艾滋病毒感染的考慮》（文件指出目前臨床情況下沒有甲型H1N1與艾滋病毒／艾滋病之間的互動作用，但不排除未來發(fā)生的可能，提醒公眾保持警覺狀態(tài)）、 《在大流行階段第5至第6級期間的行動建議》（該文件就各國的疫情防控計(jì)劃與協(xié)調(diào)、情況監(jiān)測和評估、減少疾病傳播、持續(xù)提供衛(wèi)生保健以及溝通方面都給出了具體的信息）。在疫情傳播高峰期的2009年，WHO發(fā)布了 《大流行性流感的防范和應(yīng)對》，成為各國防范甲型H1N1的參考文件，該文件是2005年3月由WHO出版的 《WHO全球流感防備計(jì)劃：WHO在大流行之前和流行期間的作用和關(guān)于國家措施的建議》的更新版本，其中詳細(xì)規(guī)定了各階段面對不同疫情警戒狀況時(shí)的世衛(wèi)組織行動和國家行動，這對于2010年下半年疫情大流行的結(jié)束起著極為關(guān)鍵的作用。

從2007年開始，WHO和各成員國在日內(nèi)瓦連續(xù)召開多次主題為 “大流行性流感的防范：共享流感病毒信息以及獲得疫苗和其他利益”的政府間會議，相關(guān)國家闡明了本國的防疫情況并得到了WHO的建議。此外，聯(lián)合國在WHO的建議下，于2005年成立了 “聯(lián)合國系統(tǒng)流感協(xié)調(diào)機(jī)制”，其主要責(zé)任是應(yīng)成員國政府要求，為實(shí)施禽流感與流感項(xiàng)目提供協(xié)調(diào)一致和可持續(xù)的國際支持，尤其是以整合各聯(lián)合國機(jī)構(gòu)在應(yīng)對流感方面的力量為重點(diǎn)。同時(shí)WHO主持開通 “禽流感和大流行性流感威脅網(wǎng)”（Avian Influenza and the Pandemic Threat）和 “流感網(wǎng)”（Flu－Net），它們進(jìn)行遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)輸入、實(shí)時(shí)獲取和發(fā)布、并鼓勵(lì)各國無償提供和交換最新的流感流行毒株信息和疫情趨勢，該網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)覆蓋89個(gè)以上國家的118個(gè)國家流感中心和4個(gè)WHO合作中心（分別在澳大利亞、日本、英國和美國）。

（二）法律基礎(chǔ)：《國際衛(wèi)生條例（2005）》

在WHO的領(lǐng)導(dǎo)下，參與禽流感防疫機(jī)制的組織聯(lián)合了聯(lián)合國其他機(jī)構(gòu)和合作伙伴，包括國際紅十字會和紅新月會聯(lián)盟、國際貨幣基金組織、國際勞工組織、國際民航組織、國際移民組織、聯(lián)合國兒童基金會、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織、聯(lián)合國難民署、聯(lián)合國世界糧食計(jì)劃署、聯(lián)合國世界旅游組織、聯(lián)合國系統(tǒng)流感協(xié)調(diào)處、人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室（OCHA）、世界動物衛(wèi)生組織、世界銀行鳥類和人類大規(guī)模流感站點(diǎn)（Avian＆Human Influenzas），以及各國衛(wèi)生部門、民間團(tuán)體、 學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、 私立部門和媒體，在 《國際衛(wèi)生條例（2005）》（International Health Regulations，即IHR）的法律支持下采取行動。WHO在其報(bào)告中不止一次的聲明，“一個(gè)更安全的、可對全球衛(wèi)生安全威脅隨時(shí)做出共同反應(yīng)的世界需要全球合作者的共同努力——召集所有國家和所有相關(guān)領(lǐng)域的利益攸關(guān)者，聚集頂尖技術(shù)支持并且調(diào)動必要的資源來有效、及時(shí)地實(shí)施 《國際衛(wèi)生條例（2005）》?！雹轜HO：《2007年世界衛(wèi)生報(bào)告——構(gòu)建安全未來》[Z]，北京：人民衛(wèi)生出版社，2007年版，第xii頁。

《國際衛(wèi)生條例（2005）》是在1969年制訂的 《國際衛(wèi)生條例》基礎(chǔ)上修訂的，共分十編，六十六項(xiàng)條款，以及九項(xiàng)附件和兩個(gè)附錄，于2007年6月15日正式生效，它是一項(xiàng)包括WHO所有成員國在內(nèi)的對全球194個(gè)締約國具有約束力的國際法律協(xié)議，其基本宗旨是 “幫助國際社會預(yù)防和應(yīng)對有可能跨越國界，并威脅到世界各國人民的緊急公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)”，⑦WHO，《2007年世界衛(wèi)生報(bào)告——構(gòu)建安全未來》[Z]，北京：人民衛(wèi)生出版社，2007年版，第12頁。目的是針對公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)又避免對國際交通和貿(mào)易造成不必要干擾的適當(dāng)方式，預(yù)防、抵御和控制疾病的國際傳播，并提供公共衛(wèi)生應(yīng)對措施。

《國際衛(wèi)生條例（2005）》為各國報(bào)告境內(nèi)發(fā)現(xiàn)的重要公共衛(wèi)生威脅和突發(fā)事件，以及為遏制疫情跨國傳播提出特別防范措施建議提供了法律基礎(chǔ)。它將突發(fā)事件定義為 “可能在國際間播散或需要各國協(xié)同應(yīng)對的 ‘特殊事件’，各締約國通過評估發(fā)現(xiàn)某一事件符合可能構(gòu)成國際關(guān)注的公共衛(wèi)生突發(fā)事件的定義后必須向WHO通報(bào)，只要發(fā)現(xiàn)一例可能威脅全球公共衛(wèi)生安全的疾病病例就必須強(qiáng)制報(bào)告。”2007年4月，WHO召開了 “促進(jìn)發(fā)展中國家獲得H5N1疫苗和其他可能的大流行疫苗”會議，與會各國代表和疫苗生產(chǎn)廠家都同意建立H5N1疫苗儲備，并贊成病毒共享、疫苗儲備、獲得大流行疫苗和其他加強(qiáng)大流行病毒應(yīng)急準(zhǔn)備的措施均應(yīng)建立在 《國際衛(wèi)生條例（2005）》的基礎(chǔ)上。⑧世界銀行：《動物流感及大流行流感動力維持框架——第五次全球進(jìn)展報(bào)告摘要》，紐約，2010年7月，第56頁。

2009年H1N1流感大流行是自從新修訂的 《國際衛(wèi)生條例》生效以來發(fā)生的第一起引起國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件。 《國際衛(wèi)生條例（2005）》幫助各相關(guān)行為體在確立信任、建立信心上發(fā)揮了重要作用。

（三）全球疫情警報(bào)和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

1996年WHO第一次提出了全球疫情警報(bào)和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)有效機(jī)制（Global Outbreak Alert and Response Network，即GOARN），這是基于現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)、人力資源、傳染病快速識別、確診和快速應(yīng)對等技術(shù)資源建立起來的一個(gè)技術(shù)合作網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)提供一種可行的、相互協(xié)作的工作框架來獲取專業(yè)和技能，同時(shí)保證全球范圍內(nèi)對疾病暴發(fā)的預(yù)警和及時(shí)應(yīng)對。它建立了可匯集流行病信息以及證實(shí)疾病暴發(fā)是否存在的系統(tǒng)性機(jī)制，因而提高了風(fēng)險(xiǎn)評估、信息傳播和快速現(xiàn)場反應(yīng)。該網(wǎng)絡(luò)匯集了來自會員國科技機(jī)構(gòu)、醫(yī)學(xué)和監(jiān)測行動、區(qū)域技術(shù)網(wǎng)絡(luò)、實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)、聯(lián)合國各組織（如兒童基金會、難民專員辦事處）、紅十字會（紅十字國際委員會、紅十字會與紅新月會國際聯(lián)合會和國家協(xié)會）以及國際人道主義非政府組織（如無國界醫(yī)生、國際援救委員會）的技術(shù)和業(yè)務(wù)資源，這些合作機(jī)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)為傳染病的應(yīng)對處理提供了快速、全球性、多學(xué)科的技術(shù)支持。

GOARN的目標(biāo)是抵御疫情的國際傳播、確保適當(dāng)?shù)募夹g(shù)援助迅速到達(dá)受影響的國家從而有助于長期的流行病防備和能力建設(shè)。自2000年4月以來，GOARN通過制定國際疫情警報(bào)和反應(yīng)指導(dǎo)原則以及流行病學(xué)、實(shí)驗(yàn)室、臨床管理、研究、通訊、后勤支持、安全、疏散和聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)化工作的實(shí)施規(guī)則，為國際流行病應(yīng)對工作提供了確定的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）跨國公司角色分量凸顯

在流行病應(yīng)急響應(yīng)合作者的譜系中，跨國公司的比重逐漸上升，其角色發(fā)生了從單純贏利性質(zhì)的巨型企業(yè)到贏利和社會福利兼顧的商業(yè)組織的變化，這種變化意味著跨國公司社會責(zé)任的加強(qiáng)。在公共衛(wèi)生防疫的跨國治理上，跨國公司的社會責(zé)任屬于一種純自愿行為，這些行為由企業(yè)主動實(shí)施并由企業(yè)在其實(shí)施過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

生物制藥、疫苗方面的跨國公司與聯(lián)合國及其伙伴組織聯(lián)系緊密，法國賽諾菲－安萬特公司（Sanofi－Aventis）和英國葛蘭素史克公司（GlaxoSmithKline）尤為突出，它們對推動全球走出禽流感／甲流威脅做出了重要努力。2007年6月WHO與疫苗生產(chǎn)廠家合作，推動建立全球H5N1禽流感病毒疫苗儲存計(jì)劃，在這次合作中，葛蘭素史克公司表示將對全球H5N1疫苗儲存作出捐助，同時(shí)匈牙利的Omninvest、Baxter公司也表示愿意提供部分疫苗；⑨“WHO：WHO and manufacturers move ahead with plans for H5N1 influenza global vaccine stockpile.” http：／／www.who.int／mediacentre／news／statements／2007／s14／en／index.html，2010－5－8。2009年5月，賽諾菲－安萬特旗下疫苗部門賽諾菲－巴斯德（Sanofi－Pasteur）在美國賓夕法尼亞州宣布設(shè)立新的疫苗工廠，以解決季節(jié)性流感和大流行流感的威脅，此項(xiàng)目成為與WHO商討的實(shí)現(xiàn)在最短時(shí)間內(nèi)生產(chǎn)最大量疫苗劑量承諾的重要組成部分；⑩“WHO：WHO welcomes sanofi－aventis's donation of vaccine.” http：／／www.who.int／mediacentre／news／statements／2009／vaccine＿donation＿20090617／en／index.html，2010－5－4。2009年6月，WHO發(fā)表聲明歡迎賽諾菲－安萬特公司在西雅圖召開的太平洋衛(wèi)生峰會上宣布向WHO捐贈1億劑用于甲型H1N1流感病毒疫苗的決定；2009年11月，葛蘭素史克公司向世衛(wèi)組織捐贈5000萬劑大流行H1N1流感疫苗，這成為世衛(wèi)組織將向95個(gè)發(fā)展中國家提供覆蓋這些國家10%人口的疫苗計(jì)劃的一部分。?“WHO：Agreement for donation of pandemic H1N1 vaccine signed”http：／／www.who.int／mediacentre／news／statements／2009 ／pandemic＿vaccine＿agreement＿20091110 ／en ／index.html，2010－5－4。

三、禽流感防疫機(jī)制的有效性與局限性

（一）機(jī)制的有效性

國際機(jī)制的作用表現(xiàn)在服務(wù)作用、制約作用、規(guī)范作用、懲罰作用、示范作用和慣性作用這六個(gè)方面，?門洪華：國際機(jī)制的有效性與局限性，《美國研究》，2001年第4期，第13－16頁。據(jù)此禽流感防疫機(jī)制的有效性表現(xiàn)在：

1.WHO的全球通報(bào)機(jī)制強(qiáng)化了成員國對WHO的協(xié)作意識與治理責(zé)任。WHO的行動貫徹了與其他機(jī)構(gòu)和技術(shù)部門建立國際合作關(guān)系的理念，建立了傳染病信息收集、證實(shí)疫情暴發(fā)的工作機(jī)制，促進(jìn)了危險(xiǎn)評估、信息發(fā)布和現(xiàn)場快速應(yīng)對措施，并且充分利用機(jī)制作用發(fā)揮公共衛(wèi)生治理作用，通過制度創(chuàng)新提高治理能力。

2.《國際衛(wèi)生條例（2005）》的進(jìn)步之處在于其調(diào)整了過去在港口和機(jī)場采取措施阻斷病例輸入的策略，從而轉(zhuǎn)向更加積極主動的、在疫情暴發(fā)源頭采取防控措施的風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略，采取在疫情暴發(fā)源頭進(jìn)行防控的措施，其目的就是在疫病有機(jī)會形成一種國際威脅之前盡早發(fā)現(xiàn)擴(kuò)散傳染事件并從其根源上予以制止。條例為成員國提供了 “核心能力要求”規(guī)范，?核心能力包括立法、政策和籌資能力，協(xié)調(diào)能力和國家歸口單位的溝通能力，監(jiān)測能力，應(yīng)對能力，防范能力，風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)能力，人力資源能力，實(shí)驗(yàn)室能力，入境口岸能力。要求各國根據(jù)條例對疫病進(jìn)行發(fā)現(xiàn)、評估、證實(shí)和報(bào)告。該條例雖然沒有強(qiáng)制性，但是它在道義、倫理、防疫秩序和福利方面支持著受禽流感疫情威脅的相關(guān)利益共同體進(jìn)行對話。

3.GOARN屬于衛(wèi)生治理機(jī)制的一個(gè)重要的制度創(chuàng)新，在很大方面起著疫情監(jiān)測體系的作用，而正是這種監(jiān)測體系形成了保證各國衛(wèi)生安全的基礎(chǔ)。在1997年香港首次發(fā)現(xiàn)因H5N1禽流感病毒引起的人類發(fā)病和死亡病例之后，截至2007年6月，又有310例病例報(bào)告，其中189例為死亡病例。?WHO：《2007年世界衛(wèi)生報(bào)告——構(gòu)建安全未來》[Z]，北京：人民衛(wèi)生出版社，2007年版，第51頁。盡管病例數(shù)量不多，而且疫病的嚴(yán)重程度還無法判斷，但GOARN已經(jīng)預(yù)警禽流感疫病大流行已為期不遠(yuǎn)。2005年禽流感疫情暴發(fā)以后，GOARN被啟用以支持WHO向10個(gè)發(fā)生了人和（或）禽類感染H5N1病毒的國家派遣應(yīng)對小組；同時(shí)，該網(wǎng)絡(luò)派出了30多個(gè)評估小組調(diào)查其他國家的H5N1潛在感染情況。2008年3月和8月，糧農(nóng)組織分別在印度尼西亞和尼日利亞通過GOARN發(fā)現(xiàn)禽流感新毒株和禽流感病毒的新變種，從而發(fā)出全球預(yù)警，要求實(shí)行更高規(guī)格的監(jiān)測、禽類撲殺和人類疫苗接種措施。

4.跨國公司不僅推動各種經(jīng)濟(jì)制度的制定，促進(jìn)全球治理的制度化，而且在全球公共衛(wèi)生治理方面與聯(lián)合國及其伙伴機(jī)構(gòu)的合作彌補(bǔ)了相關(guān)利益共同體在技術(shù)上的不足和缺位，為跨國公司和國際組織在互動中形成機(jī)制提供了借鑒。

（二）機(jī)制的局限性

國際機(jī)制作為一套具有約束力的制度性安排，能夠增加對各國行為的預(yù)期，降低交易成本，從而使相互依賴關(guān)系處于可控狀態(tài)，為全球集體行動提供制度支撐。但是國際機(jī)制的局限性同樣明顯，主要表現(xiàn)在自身缺陷和外在制約兩個(gè)方面。禽流感防疫機(jī)制作為一種國際機(jī)制在全球公共衛(wèi)生政策中并不具有決策公共性和收益分配的公共性，因而導(dǎo)致全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品供應(yīng)不足，在全球衛(wèi)生公共治理中世界各國對傳統(tǒng)國家主權(quán)的固守、各國不同的利益優(yōu)先目標(biāo)等造成的集體行動的難題，禽流感防疫機(jī)制的功能失靈也在所難免，正如本文分析所言，當(dāng)2005年禽流感疫情廣泛傳播以后，防疫機(jī)制到2009年才開始部署防疫行動，延誤了防疫的時(shí)機(jī)。

1.WHO首先作為政府間國際組織，與一些非官方的、未能加入到該組織的國家或地區(qū)進(jìn)行合作時(shí)會面臨溝通渠道等政治上的障礙；其次，WHO始終面臨著其他國際組織同樣需要應(yīng)對的 “合法性問題”，即其資金收入來源于主權(quán)國家，但由于WHO沒有強(qiáng)制力，使得其在對主權(quán)國家進(jìn)行協(xié)調(diào)、管理與制約時(shí)存在合法性危機(jī)，這樣因?yàn)楹戏ㄐ晕C(jī)所導(dǎo)致的執(zhí)行問題同樣困擾著這個(gè)龐大的國際組織。

2.《國際衛(wèi)生條例（2005）》作為國際法的強(qiáng)制力不夠，尤其是在各行為體、各層次之間建立信任的問題上存在困難，其中包括是否相信一個(gè)國家能夠轉(zhuǎn)變觀念，從掩蓋疾病暴發(fā)信息到能夠公開透明地報(bào)告第一例病例或事件；是否相信WHO為了全世界的共同利益能夠依靠準(zhǔn)確的情報(bào)采取行動，同時(shí)會盡量減小對報(bào)告疫情國家的經(jīng)濟(jì)的影響。

3.跨國公司作為企業(yè)，贏利是其首要目標(biāo)，一旦它承擔(dān)的國際責(zé)任超過自身承受的限度，會打擊跨國公司參加國際合作的積極性。尤為重要的是體制的主體缺乏多元化，比如公民社會的發(fā)育不足、個(gè)人作為防疫主體的門檻太高等也在一定程度上制約著流行病應(yīng)急響應(yīng)國際合作體制的完善。

四、小結(jié)

本文認(rèn)為，在聯(lián)合國系統(tǒng)內(nèi)衛(wèi)生問題的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——WHO的核心領(lǐng)導(dǎo)下，在 《國際衛(wèi)生條例（2005）》的國際法支撐下，通過全球疫情警報(bào)和反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的協(xié)調(diào)處理，以及跨國公司的積極參與，聯(lián)合國領(lǐng)導(dǎo)下的防疫機(jī)制在禽流感防治工作中起著不可替代的作用。但是，防疫機(jī)制在行為主體、參與行為體和法律強(qiáng)制力方面仍然存在著一定的局限性。

筆者建議，積極促成全球非政府組織尤其是相關(guān)流行病學(xué)、公共服務(wù)型組織的發(fā)育與成長，并邀請它們參與決策從而形成公共決策的透明化和大眾化，對防止未來可能出現(xiàn)的流行病大規(guī)模擴(kuò)散會起著越來越重要的作用，有助于推動國際社會向高效、低成本和高福利的國際合作方式邁進(jìn)。