二戰(zhàn)后西方福利國家制度確立的戰(zhàn)略背景與外部因素——以英國為例

余立涵

第二次世界大戰(zhàn)后，以英國為首的一大批發(fā)達資本主義國家相繼選擇了一條有別于傳統(tǒng)自由資本主義的發(fā)展道路——福利國家道路。對此轉變的原因，學術界的討論方興未艾。討論的路徑主要涵蓋以下幾個方向：從資本主義發(fā)展階段的角度闡明福利國家的確立是壟斷資本主義應對生產性過剩的必要手段；從政治哲學角度論證福利國家制度的建立是社會對 “有限政府”的反思以及對古典價值的回歸在政策層面的體現(xiàn)；或是基于對社會救濟歷史的考察，通過歸納和總結，得出福利國家制度的確立是西方福利思想實踐和長期發(fā)展的必然產物的結論。

以上三種研究路徑都能較好地解釋福利國家產生的原因及其產生的必要條件，但是，無論是哪一種路徑都或多或少地欠缺對外部環(huán)境的把握。為什么福利國家的普遍興起是在二戰(zhàn)后？或者更進一步，為什么在冷戰(zhàn)格局之下福利國家制度才被廣泛實行？隨著西方世界在冷戰(zhàn)中優(yōu)勢逐漸擴大并最終贏得冷戰(zhàn)的勝利，以英國為代表的社會福利制度一直在產生一些新的變化。

二、福利國家的產生

關于福利國家的理論淵源深厚，其演進脈絡復雜曲折，內容涵蓋左、中、右等各大理論流派。但是概括起來，較為深刻地影響福利國家產生與發(fā)展的主要理論為自由主義、社會民主主義和馬克思主義。

社會民主主義是一種在19世紀晚期和20世紀初期開始浮現(xiàn)的政治意識形態(tài)，是從馬克思主義的支持者里分離出來的眾多分支之一。 “十月革命”后社會民主主義成了非革命路線的社會主義者專有的稱謂。社會民主主義可以看做是二戰(zhàn)后西方各國建立福利國家制度最主要最直接的理論來源。就歐洲而言，包括英國工黨①盡管根據工黨1918年黨章“公有制第四條”來看英國工黨應該屬于社會主義政黨，但在實踐中，普遍將工黨看作社會民主黨的代表。在內的中左翼政黨都是以社會民主主義作為其指導思想的。其關于福利國家的觀點起源于包括馬克思主義在內的形形色色的社會主義理論。但與經典的馬克思主義不同之處在于：社會民主主義完整地保留了英國的社會主義傳統(tǒng)：主流思想的非馬克思主義性；具有漸進的改良主義以及保守氣質。②張志洲：《英國工黨社會主義意識形態(tài)變遷研究》，北京：社會科學文獻出版社，第91－96頁。這種英式的社會主義強調在資本主義條件下實現(xiàn)福利國家（主要是針對工人）。社會民主主義者的這一結論主要基于三大基本觀點：首先，資本主義的持續(xù)發(fā)展并沒有使所有工人階級的相對地位惡化，至少城市工人階級的生存條件在持續(xù)改善，因此，資本主義具有改革的能力。特別是在凱恩斯主義進入實踐層面以來，干預主義為這種 “社會性”的改革提供了可行的政策工具，從而消除了自由資本主義的諸多弊端。其次，資本主義社會階級結構的演進并沒有如馬克思預測地那樣出現(xiàn)嚴重的兩極分化，相反，中產階級的興起使得原本極為對立的階級矛盾出現(xiàn)緩和的跡象，與此同時，國家干預主義的擴展使得工人的地位有所提高，泰勒制和公共就業(yè)部門的擴展使得階級結構更加多樣化。最后，一個由資本主導的社會有能力做到沒有危機的發(fā)展，因為它能夠不斷地創(chuàng)造日益多樣化的階級結構來實現(xiàn)社會持續(xù)進步。

基于以上的三條信念，社會民主主義者認為重要的是要贏得大量的議會民主和改變經濟力量（產業(yè)所有者）同政治力量（所選舉的政府）之間的平衡。③楊玉生：福利國家的馬克思主義批判，《海派經濟學》，2003年第二期。英國于1911年通過了 《阿斯奎斯法案》，限制了議會上院的特權，二十年代后的一系列大罷工④包括1921年3月31日的英國煤礦工人大罷工、1926年5月3日的工人總罷工等。逼迫英政府更多地考慮底層公民的訴求。美國也在同一時期開展了 “反托拉斯”運動，打擊業(yè)已做大的經濟寡頭在政治上的野心。這些事件和舉措推動了公民權的擴展。進一步為社會民主主義福利國家的發(fā)展奠定了階級基礎，也為維系這種平衡提供了可能。

二戰(zhàn)前后，強有力的工會運動成為社民主義政黨得以上臺的關鍵，社會民主主義在英美的勝利，⑤美國民主黨自羅斯福新政以來，開始了一個傾向較為模糊的政黨向國際左翼政黨的轉變。他雖然自稱“自由主義”，推行的卻大多是廣義上的社會主義政策，民主黨的“自由主義”與正統(tǒng)的新自由主義都相差甚遠，也不被國際上的主流自由主義所接受，其實是開放基礎上社會民主主義在美國社會一種不同形式的實踐。帶來了新的政治秩序，在這種政治秩序下，經濟權力置于政治權力的嚴格控制之下。由于受到工會以及資本擴散獲益者的支持，國家取代資本重新成為社會最主要的領導者。那種尊崇資本邏輯的、對誰也不負責任的市場引導逐漸讓位于一個可計算的政治領導者的計劃和行政方案。而這種政治秩序在英國的政策表現(xiàn)就是福利國家制度的確立。1942年 《貝弗里奇報告》問世，該報告認為：（1）應該保障人人有免于貧困、疾病、愚昧、污染和失業(yè)的自由權利；（2）所有家庭應按照統(tǒng)一標準上繳捐款和領取津貼而不受收入的限制；（3）社會保障有三種辦法：社會保險、社會救濟和自愿保險。⑥威廉姆·貝弗里奇：貝弗里奇報告－社會保險及相關服務，北京：中國勞動社會保障出版社，第3頁。1945年，英國工黨逐步推行貝弗里奇計劃，先后頒布了 《家庭補助金法》、 《保險法》、 《工傷福利法》、 《醫(yī)療保險法》 等。1948年艾德禮宣布英國已經建成福利國家。

三、福利國家的實質

福利國家作為一項國家政策，其本質是財富在全體國民中的均等化轉移。那么，誰受益？誰支付代價？就是不容回避的問題。因此可以看做是國家內部階級博弈的結果，而博弈主要是在體制內進行。二戰(zhàn)后主要資本主義國家工人政黨的崛起在福利國家政策的實施過程中具有關鍵作用。因此要分析福利國家制度的最終確立，必須對福利國家制度確立過程中最大的受益者—工人階級進行剖析。

19世紀中后期，馬克思主義的快速傳播使得國際范圍內工人階級開始迅速由自在階級向自為階級轉變，一大批工人政黨應運而生。第一次世界大戰(zhàn)前夕和一戰(zhàn)期間，壟斷資本的統(tǒng)治、經濟危機和戰(zhàn)爭快速加劇了歐美工人階級的貧困化，極大地激發(fā)了工人階級的斗爭熱情，并引發(fā)了資本主義國家內部的政治危機。1917年十月革命的勝利，世界上第一個社會主義國家誕生，歐亞一些國家無產階級革命也有所進展。這種 “革命風暴”使得英美資產階級統(tǒng)治者感到巨大的治理壓力。歐美主要國家的大罷工此起彼伏、范圍越來越大、組織化程度越來越高，其 “要工作、要食品”的口號響徹世界。在這種背景下，法西斯政黨的上臺更加加劇了英美資產階級統(tǒng)治階級的不安，他們意識到，僅憑殘酷的鎮(zhèn)壓政策已經難以鞏固其統(tǒng)治，必須在保持高壓的同時，推行大規(guī)模的福利政策來保證工人的基本生存，使其不至于為了生計挺而走險。此時福利保障政策符合當時統(tǒng)治階級的長遠利益，因而被統(tǒng)治者看作是一種消除革命的 “投資”和 “解毒藥”。⑦Fraser，D.（2009）.The Evolution of the British Welfare State，Palgrave Macmillan.p.169.

所以，正如馬克思所言：“一般來說，社會變革永遠不會以強者的軟弱為前提；它們應當是由弱者的強大引起的?！雹囫R克思恩格斯選集.第四卷.北京：人民出版社1972年版，第284頁。福利國家制度確立的根本原因在于：英國工人階級相對力量的壯大，逼迫統(tǒng)治階級改變統(tǒng)治方式。這種壯大的具體表現(xiàn)是階級自覺性的強化和組織性的提高。⑨與美國及歐洲其他國家的行業(yè)工會不同，英國的工會以車間工會為主，組織性更強，發(fā)動罷工的即時性更強。而這種壯大的原因既有其所在國資本主義發(fā)展的必然結果，也有國際共產主義運動推動的外部原因。而社會主義陣營對英美福利制度進程的影響主要是通過其內部的工人階級產生作用。

四、兩種邏輯：領土邏輯與資本邏輯

翻開歷史，我們發(fā)現(xiàn)帝國主義的發(fā)展與社會福利制度的實踐之間存在著時間上的契合點。正是剛剛步入帝國主義階段的俾斯麥德國首先開始了覆蓋全社會的福利制度的嘗試：1883年 《疾病保險法》、1884年 《工傷保險法》以及1889年 《老年殘障保險法》相繼出臺。第二次世界大戰(zhàn)后，仍然處于帝國主義階段的英美等國，也不同程度地推行了福利國家制度。所以，理解帝國主義國家的行為邏輯將有助于我們分析福利國家這種國家層面的戰(zhàn)略何以被選擇。

大衛(wèi)·哈維（David Harvey）將帝國主義定義為 “國家與帝國的政治”和 “資本積累在時空的分子化過程”這兩種要素矛盾的融合。⑩大衛(wèi)·哈維：《新帝國主義》，北京：社會科學文獻出版社2009年版，第25－26頁。即帝國作為一種特殊的政治方案，其行為體的權力建立在一定的領土上，能夠動員其人力資本和自然資源來實現(xiàn)政治、經濟和軍事目標的同時，作為一種在時空中擴散的政治經濟進程，還能夠將支配和使用資本占據其首要地位。由此可以看出，對于帝國主義而言，其權力選擇的取向受到兩種不同邏輯的左右。根據列寧的帝國主義理論，二者之間是一種相對簡單的和諧：政治—經濟進程受到國家和帝國戰(zhàn)略的支配，國家和帝國經常脫離資本主義動機而運轉。然而在實踐中，這兩種邏輯經常會相互競爭，有時候甚至會完全對立。

喬萬里·阿瑞吉（G.Arrighi）最早提出權力的領土邏輯和權力的資本邏輯這一對概念，并系統(tǒng)地闡釋了二者的差異。?喬萬里·阿銳基：《漫長的20世紀：金錢、權力與我們社會的起源》，南京：江蘇人民出版社2001年版，第 33－34頁。首先，資本邏輯的起點和最終歸宿都是增殖。擁有貨幣資本的資本家總是希望能夠將貨幣資本投到那些可以產生利潤的地方，并謀求積累更多資本，而政治的邏輯起點是權力的擴大，政治家總是在尋求維持或增加本國相對于其他國家的權力。其次，資本家追求個人利益，除了資本的所有人，他們無需向任何人負責；政治家追求的是集體利益，他們需要對全體國民，或者某一精英團體負責。再次，資本家的活動不受時空限制，而政治家只能在一定的地域范圍內，一定的任期內活動。此外，資本家的公司可以任意地解散、合并或歇業(yè)，而國家是長期存在的實體，除了地理征服這一異常情況外，他總是被固定在邊界之內。

五、福利國家制度安排是兩種邏輯統(tǒng)一的結果

當一個國家產生社會和政治變革的時候，通常都很難確定是哪一種邏輯發(fā)揮的作用更大一些。但是，在任何特定的歷史—地理階段，這兩種邏輯必然有一種占據主導地位。盡管資本主義帝國區(qū)別于其他帝國之處就是在于其資本邏輯處于支配地位。而具體到二戰(zhàn)之后的英國和美國，沿用這一結論未免輕率。慘烈度空前的戰(zhàn)爭使得國家對社會的控制力得到空前的強化，與此同時，在諸多國家面臨存亡之時，領土邏輯也被加強了。但在另一方面，資本的力量并沒有出現(xiàn)絕對意義上的衰落。因此，在這里我們依然難以得出肯定的結論，在二戰(zhàn)后的這一段時期，英美兩國的決策過程中究竟是哪一種邏輯占了上風，值得探討。

福利國家作為一種國家層面的制度形式，意味著國家對社會的重建。這其中就必然包含著國家與社會之間的互動中逐步形成的一種新的關系。因為就國家的性質而言，無論是邏輯層面還是歷史實踐，國家與福利的結合并不是必然的。這說明一定出現(xiàn)了某一新的變量，使得原本對立的兩種邏輯在這一問題上得到了統(tǒng)一。本文認為，這一新的變量是以前蘇聯(lián)為首的社會主義陣營的建立。

根據資本邏輯，資本追求自由流動，流向能給它帶來更高回報率，而勞動價值論認為，資本需要不斷地尋找更多可供剝削的活勞動。根據馬克思的產業(yè)后備軍理論，產業(yè)后備軍在停滯和中等繁榮時期加壓于現(xiàn)役勞動大軍，在生產過剩和亢奮時期又抑制現(xiàn)役勞動力的要求，所以，相對過剩人口是勞動供求規(guī)律借以運動的背景。它使這個規(guī)律演變成資本在兩個方面的作用。它的積累一方面擴大對勞動的需求，另一方面通過 “游離”工人來擴大工人的供給，與此同時，失業(yè)工人的壓力又迫使就業(yè)工人付出更多的勞動。勞動供給規(guī)律在這個基礎上的運動成全了資本的專制。?馬克思：《資本論》第一卷，北京：人民出版社2004年版，第736－737頁。然而，第二次世界大戰(zhàn)造成勞動力的大量減少，無形間減少了產業(yè)后備軍的數(shù)量，使其在不改變資本有機構成的情形下，本國勞動力相對于資本的稀缺度大幅提升。微觀層面的表現(xiàn)就是各國工會開始強勢地要求資方提高工資、縮短勞動時間、改善勞動環(huán)境等。宏觀層面的體現(xiàn)就是工人政黨的強勢，以議會斗爭的方式推動公權力向工人階級傾斜。資產階級在這種情形下的通常做法是從國際市場引進勞動力（以美國為代表），從而降低本國勞動力的稀缺度或是直接以資本輸出的形式將廠房移至勞動力資源較豐富的地區(qū)（以英國為代表）。但是，前蘇聯(lián)的崛起和社會主義陣營的形成，以及斯大林 “兩個平行市場”?王繩祖：《國際關系史》世界知識出版社1996年版，第212－214頁。的實踐使得勞動力資源豐富的東歐、東亞地區(qū)難以被資本主義的生產方式所滲透，造成了市場阻隔，從而無法成為資本主義世界市場的勞動供給，進一步造成了整個資本主義世界勞動力的相對短缺，工人階級地位的提升也就在理論上成為可能。

與美國相比，英國還存在另一大問題，即殖民地問題。二戰(zhàn)后，民族解放運動蓬勃發(fā)展，對原有殖民體系產生的重大沖擊，加上前蘇聯(lián)甚至美國都成為這背后的推手，殖民地的壓縮以及對殖民地維穩(wěn)成本的提升也加劇了英國當局對本國工人政黨相對權力的衰落。

社會主義陣營對世界市場的阻隔作用不僅體現(xiàn)在勞動力上，還體現(xiàn)在消費品上。隨著前蘇聯(lián)控制的勢力范圍的擴展，英美等國失去了大量海外的傾銷市場，產生了嚴重的外需不足情況。而與此同時，如何培育本國的市場成為英美等國都面臨的一個問題。一個普遍貧困的社會難以產生足夠的購買力來維系資本主義積累的需求。此外，福利國家制還可以為資本家們提供以往制度所不能提供的一系列福利：擁有一群思想上沒有敵意的勞動力，而且不必為他們提供工資以外的健康保險和養(yǎng)老金，一套高效的交通體系、教育設施，以及低價供應的重要物資，諸如煤、電等。?薩松：新自由主義消滅福利國家，《文化縱橫》，2012年第二期。因此，旨在使大多數(shù)人脫貧的福利國家制度在此時也成為資本邏輯唯一可行的選擇。

就領土邏輯而言，此時西方大國政治家們考慮的最主要的問題是國際上的相對權力和國內政權的安全。對于前者，英國政治家們時刻面臨前蘇聯(lián)的挑戰(zhàn)，此時的前蘇聯(lián)作為第一個社會主義國家，在二戰(zhàn)中取得了輝煌的戰(zhàn)績，成為東歐國家甚至一些邊緣資本主義國家效仿的對象，尤其是其社會主義的意識形態(tài)和便于戰(zhàn)后恢復的計劃經濟體制對上述國家產生了一定的吸引力。此外，前蘇聯(lián)解放者的形象不止在于東歐國家之間，更在其堅決的反殖民政策中擴展到了世界的各個角落。為了更有效地與前蘇聯(lián)進行競爭，西方國家需要一種更有效的方式整合社會資源。以凱恩斯主義為政策手段的福利國家政策無疑能使得國家控制更多的社會資源，并將這些資源投入到與前蘇聯(lián)的競爭之中。

對于后者，西方政治家們認為其存在政治制度的合法性問題。如何豐富貧瘠的程序合法性成了政治家們思考的核心問題。很顯然，以福利國家制度為載體的道德合法性成為了繼程序合法性之后的又一重要的合法性來源。而此時，福利國家制度也成為領土邏輯的必然結論。

由此可以看出，以英美為首的西方國家在戰(zhàn)后不約而同地選擇了福利國家制度是其資本邏輯與領土邏輯統(tǒng)一的結果。而使得這兩種邏輯得到統(tǒng)一的重要因素是一個處于敵對狀態(tài)的完整的社會主義陣營的存在。而一旦這一變量再次改變，西方的福利國家制度又將出現(xiàn)怎樣的變化呢？

六、戰(zhàn)略選擇：福利國家時期的終結？

隨著冷戰(zhàn)的演進，“一個處于敵對狀態(tài)的完整的社會主義陣營”這一外在條件在國際關系的發(fā)展中逐步瓦解：1969年中蘇正式交惡，社會主義陣營分裂，8億中國人脫離以 “經互會”為核心的社會主義市場，游離于世界體系之外。1978年中國確立改革開放政策，次年與美國建交，10億人開始融入資本主義市場。1986年，戈爾巴喬夫發(fā)表 “新思維”演講，標志著前蘇聯(lián)放棄與西方資本主義陣營的敵對。1989年，柏林墻倒塌，冷戰(zhàn)結束，東歐社會主義國家開始融入資本主義市場。1991年，前蘇聯(lián)解體，前蘇聯(lián)國家開始融入資本主義世界。

與此同時，70年初期興起的新自由主義思潮在70年代中后期開始進入政策層面。其影響之大將超越我們這個時代的想象。大衛(wèi)·哈維甚至預言 “將來的史學家或許會把1978～1980這幾年視為世界史和經濟史的革命性轉折點?！?大衛(wèi)·哈維：《新自由主義簡史》，上海：上海譯文出版社2010年版，第1頁。世界范圍內，撒切爾夫人的改革最能體現(xiàn)新自由主義的主張。

撒切爾夫人改革的目標是拒絕以低生產率、低效率、高通貨膨脹率為代價維持充分就業(yè)，拒絕以資源的巨大浪費為代價維持福利國家，拒絕為保持充分就業(yè)而維持不經濟的經濟。?高德步、王玨：世界經濟史（第二版），北京：中國人民大學出版社2005年版，第435頁。撒切爾夫人的改革手段從私有化到開放市場、引入競爭?如1980年引進日本汽車公司在英國建廠等，借以使用工會外工人對本國工會施壓。等頗為多元化。但其最核心的目標只有一個：打擊工會。通過企業(yè)的私有化，分化了工人階級，一些車間工會被強行解散，國有企業(yè)對工人的義務也隨之解除。通過廢除保持充分就業(yè)政策，工人的失業(yè)率大幅度提升，產業(yè)后備軍再次對在位工人形成壓力，工人談判力降低。通過引入外企和外來勞動力，進一步降低了勞動力相對于資本的稀缺程度。1986年的 《社會保險法》更是直接將政府支付的退休金減少了一半，與此同時，引入個人退休金計劃，由個人支付；在醫(yī)療方面，最終的努力方向是逐步取消公費醫(yī)療，實行私人醫(yī)療保險。?鄭春榮：《英國社會保障制度》，上海：上海人民出版社2012年版，第53－54頁。

一個處于敵對狀態(tài)的完整的社會主義陣營的逐漸解體與新自由主義興起之間有必然的聯(lián)系嗎？筆者雖有一定的史料、數(shù)據支持，但尚未找到這其中的具體作用機制，況且英國的福利國家制度改革還在繼續(xù)，在此不宜妄下結論，但畢竟可以作為一個新的路徑與視角，為審視這一戰(zhàn)略歷程開辟新的通道。

七、結論

本文認為，二戰(zhàn)后以英美為代表的資本主義國家確立福利國家戰(zhàn)略構想和制度安排由內外雙重原因決定。其中，內因是最根本的原因（以經濟因素為基礎的一系列經濟、政治、文化因素），?為保障社會資本，主要是壟斷資本積累的共同需要，資本主義國家必須根據資本的共同利益來統(tǒng)一解決社會資本再生產的一系列社會性問題。為保證社會資本擴大再生產和利潤增長的需要。最終決定了福利國家制度在西方發(fā)達國家被廣泛確立這一趨勢；外因是影響這一趨勢進程的重要因素，具體來說是 “一個處于敵對狀態(tài)的完整的社會主義陣營”加速了這一進程。而外因則通過領土邏輯和資本邏輯影響各國工人階級在其國內的相對地位而起作用。因此，以前蘇聯(lián)為首的社會主義陣營的建立和長期存在，加速推進了以英國為代表的西方資本主義在二戰(zhàn)后確立福利國家制度的戰(zhàn)略選擇。

（該文的研究與寫作得到了北京外國語大學國關學院李永成副教授的支持和指導，特此鳴謝。）