試論深化預(yù)備役部隊調(diào)整改革

濟南軍區(qū)司令部動員部部長 路秀儒

預(yù)備役部隊是國家武裝力量的重要組成部分，是常備軍戰(zhàn)時快速補充兵力的重要力量。我軍預(yù)備役部隊自上世紀八十年代組建以來，經(jīng)過30多年的不斷發(fā)展和多次調(diào)整改革，取得一定成效。但是，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和特色軍事變革、軍事斗爭準備不斷深入，預(yù)備役部隊領(lǐng)導(dǎo)體制不科學(xué)、編成結(jié)構(gòu)不合理、保障機制不順暢、法律法規(guī)不完善等問題日益突出，影響了部隊全面建設(shè)質(zhì)量。新形勢下，必須以深化國防和軍隊改革為契機，深化預(yù)備役部隊調(diào)整改革，從根本上解決影響和制約預(yù)備役部隊建設(shè)的深層次矛盾問題，不斷推動預(yù)備役部隊科學(xué)發(fā)展。

（一）理順領(lǐng)導(dǎo)體制，凝聚預(yù)備役部隊建設(shè)整體合力。我軍陸軍預(yù)備役部隊平時歸省軍區(qū)建制領(lǐng)導(dǎo)，戰(zhàn)時動員后歸指定的現(xiàn)役部隊指揮。這種體制平時便于依靠地方黨委政府協(xié)調(diào)各有關(guān)部門統(tǒng)籌兼顧開展工作，戰(zhàn)時在地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下便于實施快速動員集結(jié)。但是，也存在明顯弊端，一是預(yù)備役部隊與現(xiàn)役部隊建設(shè)相對割裂，導(dǎo)致預(yù)備役部隊建用脫節(jié)、平戰(zhàn)分離；二是預(yù)備役部隊自我封閉、自成體系，與現(xiàn)役部隊互動性差，致使預(yù)備役部隊建設(shè)質(zhì)量上不去，長期在低層次徘徊。目前，世界上一些預(yù)備役部隊建設(shè)較好的國家，大多采取把預(yù)備役部隊直接編入現(xiàn)役部隊的形式，使預(yù)備役部隊和現(xiàn)役部隊一體建設(shè)、同步提高。比如，以色列早在1951年就開始將預(yù)備役部隊納入現(xiàn)役部隊戰(zhàn)斗序列。德國從1994年將部分現(xiàn)役部隊與預(yù)備役部隊師一級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)合并。美國也實行這種模式，其駐本土的陸軍現(xiàn)役師由2個現(xiàn)役旅和1個預(yù)備役旅組成，陸軍司令部應(yīng)急部隊物資中心由52%的預(yù)備役部隊和48%的現(xiàn)役部隊組成。這種模式很好地促進了現(xiàn)役部隊與預(yù)備役部隊一體化建設(shè)，提高了預(yù)備役部隊遂行任務(wù)的能力。我軍海軍、空軍、第二炮兵都建有預(yù)備役部隊，這些預(yù)備役部隊的建制領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與陸軍預(yù)備役部隊不同，他們分別隸屬相應(yīng)軍兵種，平時接受軍兵種部隊和省軍區(qū)共同領(lǐng)導(dǎo)。從實踐看，這種領(lǐng)導(dǎo)體制運轉(zhuǎn)起來比較順暢，便于預(yù)備役部隊加強管理和開展工作。陸軍預(yù)備役部隊可參照外軍和軍兵種預(yù)備役部隊的有益做法，將目前省軍區(qū)建制領(lǐng)導(dǎo)改為集團軍建制領(lǐng)導(dǎo)，按作戰(zhàn)配屬關(guān)系，分別納入集團軍序列，使平時與戰(zhàn)時指揮關(guān)系融為一體。集團軍負責教育、訓(xùn)練、后勤和裝備保障等工作，省軍區(qū)系統(tǒng)平時負責預(yù)備役人員的預(yù)編預(yù)任和參訓(xùn)人員的誤工補助，戰(zhàn)時負責預(yù)備役人員的集結(jié)和輸送工作。這樣調(diào)整主要好處有二，一是預(yù)備役部隊與現(xiàn)役部隊一體建設(shè)，有利于增強現(xiàn)役部隊的責任感，加大對預(yù)備役部隊的領(lǐng)導(dǎo)力度；二是預(yù)備役部隊與現(xiàn)役部隊編制一體，有利于解決預(yù)備役部隊干部骨干不足、訓(xùn)練層次不高、武器裝備缺乏等問題。

（二）優(yōu)化編成結(jié)構(gòu)，推進預(yù)備役部隊職能任務(wù)轉(zhuǎn)變。隨著戰(zhàn)爭形態(tài)的深刻變化和預(yù)備役部隊職能任務(wù)的不斷調(diào)整，世界許多國家預(yù)備役部隊逐步改變過去以保障陸軍及其步兵為主，向重點為海軍、空軍和其他高技術(shù)兵種補充戰(zhàn)時急需專業(yè)技術(shù)兵員轉(zhuǎn)變。比如，美國海軍、空軍預(yù)備役部隊已超過預(yù)備役部隊總規(guī)模的1/3，其陸軍后備隊中只保留了醫(yī)療、通信、憲兵以及運輸部隊，海軍后備隊增加了戰(zhàn)略海運和海上巡邏部隊，空軍國民警衛(wèi)隊和后備隊增加了戰(zhàn)略空運、空中加油部隊。海灣戰(zhàn)爭中，美國首批征召的5萬名預(yù)備役人員中，80%是裝卸、運輸、油料、給養(yǎng)、醫(yī)務(wù)、工程建筑等支援保障人員。科索沃戰(zhàn)爭中，美國部署到歐洲戰(zhàn)區(qū)的4000名預(yù)備役人員，全部擔負情報工作、圖像分析、目標定位等保障任務(wù)。我軍預(yù)備役部隊編成結(jié)構(gòu)雖經(jīng)過幾次大的調(diào)整改革，但整體結(jié)構(gòu)仍然不夠科學(xué)合理，陸軍預(yù)備役部隊多，海軍、空軍和第二炮兵預(yù)備役部隊少；作戰(zhàn)類部隊多，保障類部隊少，能力水平與有效履行使命任務(wù)的要求不相適應(yīng)。為此，必須積極適應(yīng)預(yù)備役部隊職能任務(wù)的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化編成，調(diào)整結(jié)構(gòu)，不斷推進預(yù)備役部隊建設(shè)轉(zhuǎn)型。一是提高軍兵種預(yù)備役部隊比例，適當壓減陸軍預(yù)備役部隊規(guī)模，增建或改建一些海軍、空軍、第二炮兵預(yù)備役部隊，推進諸軍兵種預(yù)備役部隊協(xié)調(diào)發(fā)展；二是提高支援保障類部隊比例，壓縮步兵、炮兵等作戰(zhàn)類部隊，增建工兵、防化、通信、運輸、后勤和裝備保障等支援保障類部隊，提高支援保障能力，推進預(yù)備役部隊職能任務(wù)由過去的以執(zhí)行作戰(zhàn)任務(wù)為主，向配合作戰(zhàn)與支援保障相結(jié)合、以支援保障任務(wù)為主轉(zhuǎn)變；三是提高新質(zhì)作戰(zhàn)力量比例，充分利用地方信息科技資源優(yōu)勢，在信息攻防、戰(zhàn)略投送、三戰(zhàn)、氣象水文等領(lǐng)域組建高技術(shù)預(yù)備役部（分）隊，提高保障打贏信息化戰(zhàn)爭能力；四是提高現(xiàn)役軍人比例，可為每個預(yù)備役營連配齊干部骨干力量，也可為每個預(yù)備役師旅團級單位分別編制一個現(xiàn)役團營級單位，這樣既便于開展軍事訓(xùn)練和遂行任務(wù)，又有利于加強部隊日常管理和平時建設(shè)。

（三）改善武器裝備，提升預(yù)備役部隊遂行任務(wù)能力。武器裝備作為戰(zhàn)斗力構(gòu)成的基本要素，是遂行多樣化軍事任務(wù)的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。加強武器裝備保障，提高戰(zhàn)斗力水平，是世界許多國家預(yù)備役部隊建設(shè)的普遍做法，也是我軍預(yù)備役部隊建設(shè)的當務(wù)之急。以色列軍隊擔負野戰(zhàn)任務(wù)的一級預(yù)備役部隊平時配備達到編制數(shù)量90%以上的武器裝備，整體水平與現(xiàn)役部隊基本保持一致，有的部隊不僅裝備有現(xiàn)役部隊配備的武器，而且在數(shù)量上甚至比現(xiàn)役部隊還多。美國陸軍預(yù)備役部隊裝備的“帕拉丁”野戰(zhàn)火炮、“復(fù)仇者”防空導(dǎo)彈系統(tǒng)等，空軍預(yù)備役部隊裝備的F-22戰(zhàn)斗機和B-2隱形轟炸機，海軍預(yù)備役部隊裝備的P-3C反潛巡邏機等先進武器，都與現(xiàn)役部隊差距很小。俄、英、法等國在近年軍隊改革中，通過加大生產(chǎn)、對外購買、統(tǒng)一調(diào)劑等辦法，積極改善預(yù)備役部隊武器裝備保障，逐步縮小了與現(xiàn)役部隊在武器裝備上的質(zhì)量差。目前，我軍預(yù)備役部隊裝備中，輕武器主要是從民兵裝備中調(diào)整的，重型裝備基本是現(xiàn)役部隊淘汰下來的，缺編多、不配套、陳舊落后，與現(xiàn)役部隊相比，有較大“代差”,成為影響和制約預(yù)備役部隊戰(zhàn)斗力生成的“瓶頸”。推進預(yù)備役部隊轉(zhuǎn)型建設(shè)，實現(xiàn)預(yù)備役部隊與現(xiàn)役部隊協(xié)調(diào)發(fā)展，必須著力把預(yù)備役部隊武器裝備建設(shè)中面臨的矛盾問題解決好。一方面，應(yīng)把預(yù)備役部隊武器裝備納入全軍武器裝備保障體系，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一保障，有序配備，分步更新。這樣調(diào)整，一是體制順暢，分工明確，有利于形成保障合力；二是統(tǒng)一規(guī)劃，集中管理，有利于預(yù)備役部隊快速形成戰(zhàn)斗力；三是歸口保障，統(tǒng)一調(diào)配，有利于改變當前現(xiàn)役部隊部分裝備閑置、預(yù)備役部隊裝備短缺的局面。另一方面，應(yīng)完善軍民通用裝備器材保障渠道，充分發(fā)揮地方科技資源優(yōu)勢，依托地方黨委政府，搞好裝備器材潛力調(diào)查統(tǒng)計，完善通用裝備保障機制，確保軍民通用裝備器材配套到位。

（四）完善法規(guī)體系，確保預(yù)備役部隊依法規(guī)范運轉(zhuǎn)。法規(guī)制度是部隊建設(shè)和開展工作的基本依據(jù)。當前，世界各國十分注重預(yù)備役部隊建設(shè)的立法工作。美國預(yù)備役部隊的法律法規(guī)已涉及各個領(lǐng)域，層次較為清楚，操作性很強，便于貫徹落實，不僅有《美國法典》《國家安全法》《戰(zhàn)爭權(quán)限法》等母法，而且有《武裝部隊預(yù)備役法》《后備役部隊軍官人事管理法》等具有子法性質(zhì)的配套法規(guī)。英國、法國、韓國、以色列等國的相關(guān)法規(guī)也達幾十種以上。我軍預(yù)備役部隊組建時間較短，法律法規(guī)建設(shè)相對滯后，不銜接、不配套、不成體系、操作性不強等問題比較突出，靠感情、靠行政命令開展工作現(xiàn)象比較普遍，依法開展預(yù)備役工作、依法履行預(yù)備役義務(wù)的機制還沒有真正形成，影響了預(yù)備役部隊建設(shè)健康發(fā)展。為此，必須加快推進預(yù)備役部隊建設(shè)立法工作，確保預(yù)備役部隊建設(shè)有法可依、有章可循。一是盡快從國家層面制定相關(guān)法律法規(guī)，明確和規(guī)范預(yù)備役部隊的地位作用、職能任務(wù)、動員集結(jié)、綜合保障、領(lǐng)導(dǎo)體制等內(nèi)容，科學(xué)區(qū)分現(xiàn)役部隊、省軍區(qū)系統(tǒng)以及地方黨委政府在預(yù)備役部隊平時建設(shè)和戰(zhàn)時運用中的職責與分工。二是完善相關(guān)配套法規(guī)，規(guī)范預(yù)備役部隊組織建設(shè)、政治工作、軍事訓(xùn)練、裝備器材、經(jīng)費保障、福利待遇等工作，明確預(yù)備役人員的權(quán)利義務(wù)和違法懲處措施，確保預(yù)備役部隊工作依法運轉(zhuǎn)。三是加大執(zhí)法監(jiān)察力度，密切關(guān)注預(yù)備役法律法規(guī)落實情況，對違反預(yù)備役法律法規(guī)的行為，堅決予以查處，切實維護法律法規(guī)的嚴肅性和執(zhí)行力，不斷推動預(yù)備役工作走上法制化軌道。