淺談船舶消防違法行為的認(rèn)定與處罰

■ 秦 怡

維護(hù)轄區(qū)水域和航道消防安全，是長江公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)，船舶則是長江公安消防監(jiān)管的重點(diǎn)。隨著消防行政執(zhí)法的不斷深入，船舶消防違法行為定性、自由裁量權(quán)運(yùn)用等問題困擾著一線執(zhí)法民警，也直接影響了辦案效率和質(zhì)量，筆者擔(dān)任消防機(jī)構(gòu)法制員3年有余，共審核普通程序消防行政案件200多起，現(xiàn)結(jié)合工作實(shí)際及對(duì)消防法律法規(guī)等知識(shí)的理解，談?wù)勛约簩?duì)船舶消防違法行為認(rèn)定與處罰的一些認(rèn)識(shí)。

一、辦理船舶消防行政案件遇到的問題和難點(diǎn)

由于《消防法》、《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》以及公安部消防局《消防行政處罰裁量導(dǎo)則》等法律法規(guī)和部門規(guī)章未對(duì)船舶消防違法行為認(rèn)定和處罰作出相應(yīng)的規(guī)定，長江公安消防機(jī)構(gòu)在辦理船舶消防行政案件過程中，遇到了諸多問題和難點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1．如何運(yùn)用行政處罰自由裁量權(quán)。以《消防法》第60條第2至5項(xiàng)違法行為為例，既可以將船員作為違法主體，也可以將船舶作為違法主體，而處罰的數(shù)額則大相徑庭，這就極易造成執(zhí)法的隨意性。2．如何遵守量罰適當(dāng)原則。大部分船舶消防違法行為，對(duì)單位以最低的5 000元進(jìn)行處罰，對(duì)個(gè)人以最高的500元進(jìn)行處罰，對(duì)于違法行為嚴(yán)重程度、違法場所性質(zhì)以及違法主體對(duì)違法行為的認(rèn)識(shí)和改正情況等因素一概沒有考慮，無法體現(xiàn)公平公正。3．弱化了教育和糾正違法行為的目的。一些輕微的違法行為，如為了防止被盜，船上將太平斧放置在船艙內(nèi)，充其量就是消防器材未按規(guī)定擺放，責(zé)令當(dāng)場改正即可，卻以“擅自停用消防器材”進(jìn)行處罰；再如，船員用消防水帶沖洗甲板，這是船舶實(shí)際生產(chǎn)需要，而且一旦發(fā)生火災(zāi)，可以直接開展滅火自救，只要船上能保持水滅火系統(tǒng)及消防水帶完好有效即可，卻以“挪用消防器材”進(jìn)行處罰。4．違反執(zhí)法程序。執(zhí)法民警先與違法主體談處罰結(jié)果，以談好的罰款數(shù)進(jìn)行處罰，而不是以消防違法行為的性質(zhì)、程度和后果為依據(jù)，導(dǎo)致行政處罰告知程序和調(diào)查程序顛倒。

二、船舶消防違法行為的定性

消防違法行為的案由、法律依據(jù)、處罰依據(jù)以及如何處罰在《公安派出所消防工作手冊(cè)》中有明確的規(guī)定。船舶消防違法行為較陸域單位消防違法行為有著很大的區(qū)別，筆者對(duì)常見船舶消防違法行為定性理解如下：

1．消防設(shè)施、器材未保持完好有效：根據(jù)《船舶檢驗(yàn)證書簿》配置固定位置的消防設(shè)施、器材，因疏于消防安全管理、缺乏有效的維護(hù)保養(yǎng)，導(dǎo)致消防設(shè)施、器材無法正常使用或者影響滅火功能的。

2．消防設(shè)施、器材配置不符合標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)《船舶檢驗(yàn)證書簿》和《船舶防火控制圖》消防設(shè)備一欄中應(yīng)當(dāng)配置的消防設(shè)施、器材而未配置到位或者配置數(shù)量不夠，影響滅火功能的。

3．損壞、挪用消防設(shè)施、器材：損壞行為是故意影響消防設(shè)施、器材滅火功能的，可認(rèn)定為損壞消防設(shè)施、器材；將消防設(shè)施、器材挪作他用，影響實(shí)際滅火功能或者在發(fā)生火災(zāi)時(shí)，無法及時(shí)取用以及長期挪用消防設(shè)施、器材的行為，可認(rèn)定為挪用消防器材。

4．擅自停用消防設(shè)施、器材：根據(jù)《船舶檢驗(yàn)證書簿》和《船舶防火控制圖》應(yīng)當(dāng)配置的消防設(shè)施、器材，因船舶消防安全管理不到位等原因造成消防設(shè)施、器材處于停用狀態(tài)或者無法使用的。

5．遮擋消火栓：消火栓被物品遮擋，且無法使用的。

6．堵塞、封閉疏散通道、安全出口：堵塞、封閉疏散通道、安全出口，導(dǎo)致疏散通道、安全出口散失疏散逃生功能的。

7．在具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的場所吸煙：在危險(xiǎn)品船、油船、水上加油站、油駁等具有火災(zāi)、爆炸危險(xiǎn)的除規(guī)定的吸煙室以外的場所（如駕駛室、船員宿舍等）以及其他船舶的機(jī)艙內(nèi)吸煙的行為。違法行為人配合公安機(jī)關(guān)調(diào)查，對(duì)違法行為有悔意，可給予罰款處罰；不配合或者拒絕、阻礙公安機(jī)關(guān)調(diào)查，對(duì)違法行為不以為然或者當(dāng)場發(fā)現(xiàn)吸煙行為的，可給予拘留處罰。

三、船舶違法行為的責(zé)任主體

根據(jù)《中華人民共和國消防法》第二條“單位全面負(fù)責(zé)”的原則，單位指的是社會(huì)消防管理的基本單元，船舶作為社會(huì)消防管理的基本單元，擁有獨(dú)立的經(jīng)營資質(zhì)，船舶主要負(fù)責(zé)人是本單位的消防安全責(zé)任人，在內(nèi)部落實(shí)逐級(jí)崗位責(zé)任制“誰主管，誰負(fù)責(zé)，誰在崗，誰負(fù)責(zé)”。在《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部120號(hào)令）總則中也明確單位是實(shí)施消防工作的主體。因此，營運(yùn)船舶具有履行消防法所規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)，對(duì)船舶可以作為單位進(jìn)行處罰。

例如：二副是消防安全管理人，發(fā)現(xiàn)部分消防器材無法正常使用，將這些消防器材停用，而后向船舶負(fù)責(zé)人進(jìn)行了匯報(bào)，船舶負(fù)責(zé)人未采取有效措施，恢復(fù)消防器材的使用，就應(yīng)以單位進(jìn)行處罰；如果二副擅自停用消防器材的行為未向船舶負(fù)責(zé)人匯報(bào)，或者船舶負(fù)責(zé)人不知情，則以個(gè)人進(jìn)行處罰。當(dāng)然船上的消防違法行為是否以單位進(jìn)行處罰，還有其他衡量標(biāo)準(zhǔn)，具體如下：

1．消防設(shè)施（包括消防給水系統(tǒng)、二氧化碳滅火系統(tǒng)、泡沫滅火系統(tǒng)、火災(zāi)報(bào)警系統(tǒng)等）未保持完好有效、未配置到位或者配置數(shù)量不夠、被擅自停用的，一律對(duì)單位進(jìn)行處罰；火災(zāi)危險(xiǎn)性較高的船舶30%以上、火災(zāi)危險(xiǎn)性較低的船舶50%以上滅火器材未保持完好有效、未配置到位、被擅自停用的，一律對(duì)單位進(jìn)行處罰。

2．個(gè)人損壞消防設(shè)施、器材的違法行為一律進(jìn)行處罰；單位挪用消防設(shè)施、器材的認(rèn)定，要緊扣幾個(gè)要素：（1）影響實(shí)際滅火功能，（2）發(fā)生火災(zāi)時(shí)無法及時(shí)取用，（3）長期挪用行為。

3．個(gè)人遮擋消火栓的違法行為一律對(duì)個(gè)人進(jìn)行處罰；火災(zāi)危險(xiǎn)性較高的船舶20?%以上、火災(zāi)危險(xiǎn)性較低的船舶40?%以上消火栓被遮擋、且無法使用的，一律以單位進(jìn)行處罰。

4．個(gè)人堵塞、封閉疏散通道、安全出口的，一律進(jìn)行處罰；以單位進(jìn)行處罰的，須同時(shí)滿足以下三個(gè)條件：（1）是不能立即改正堵塞、封閉疏散通道、安全出口違法行為的；（2）疏于管理或者無故長期堵塞、封閉疏散通道、安全出口的；（3）堵塞、封閉疏散通道、安全出口，導(dǎo)致疏散通道、安全出口散失疏散逃生功能的。

四、船舶違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)公安部消防局《消防行政處罰裁量導(dǎo)則》規(guī)定，消防安全違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害后果及單位（場所）的規(guī)模、使用性質(zhì)，可將罰款處罰標(biāo)準(zhǔn)劃分為較輕、一般、較重三個(gè)處罰階次。同時(shí)，將法定罰款幅度按照0?～?30?%、30 %?～?70?%、70?%?～?100?%劃分為三個(gè)區(qū)間，分別對(duì)應(yīng)較輕、一般、較重三個(gè)處罰階次。

（一）違法行為人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)選擇較輕的處罰階次或者予以減輕處罰：1．主動(dòng)消除或者減輕消防安全違法行為危害后果的；2．已滿14周歲不滿18周歲的公民實(shí)施消防安全違法行為的；3．尚未完全喪失辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人實(shí)施消防安全違法行為的；4．受他人脅迫實(shí)施消防安全違法行為的；5．配合公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)查處消防安全違法行為，有立功表現(xiàn)的；6．主動(dòng)投案，向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)如實(shí)交待自己的違法行為的；7．其他依法應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰情形的。減輕處罰，可以選擇法定處罰種類之外較輕處罰種類或者低于最低限處罰。

（二）違法行為人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)選擇較重的處罰階次：1．一年內(nèi)因同一種消防安全違法行為受到兩次及以上消防行政處罰的；2．拒不整改或者整改不力，違法行為處于持續(xù)狀態(tài)的；3．拒絕、阻礙或者以暴力威脅消防執(zhí)法人員的；4．隱匿、銷毀違法行為證據(jù)的；5．違法行為情節(jié)惡劣，造成人身死亡或者嚴(yán)重社會(huì)影響的；6．對(duì)舉報(bào)人、證人打擊報(bào)復(fù)的；7．發(fā)生火災(zāi)事故后逃匿或者瞞報(bào)、謊報(bào)的；8．具有其他依法應(yīng)當(dāng)從重處罰情形的。

船舶消防違法行為是否整改到位，關(guān)系到對(duì)“主動(dòng)消除或者減輕消防安全違法行為危害后果”及“拒不整改或者整改不力，違法行為處于持續(xù)狀態(tài)的”情節(jié)的認(rèn)定。

為避免“隱患未除、船舶離港”情形的出現(xiàn)，執(zhí)法單位應(yīng)告知船舶單位及時(shí)將火災(zāi)隱患整改到位，違法行為則以較輕處罰，處罰幅度大大降低。這樣做一方面轉(zhuǎn)變了“為了辦案而辦案”的模式，達(dá)到了消除火災(zāi)隱患及消防違法行為的最終目的；另一方面船舶整改需要時(shí)間，也為調(diào)查取證贏得了足夠的時(shí)間，可以提升辦案質(zhì)量。

（三）違法行為人有下列情形之一的，不予處罰：1．消防安全違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的；2．不滿14周歲的公民實(shí)施消防安全違法行為的；3．精神病人在不能辨認(rèn)或者控制自己行為時(shí)實(shí)施消防安全違法行為的；4．消防安全違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，法律另有規(guī)定的除外；5．其他依法不予處罰情形的。

實(shí)際辦案過程中，比如黃沙箱、消防水桶內(nèi)堆放雜物，不影響實(shí)際滅火功能的，滅火器箱、消防栓旁邊放置雜物，但并不完全妨礙或者阻礙取用消防器材的一些輕微違法行為；又如，船員為了防止船上滅火器、太平斧、消防水帶等被偷，將這些消防器材放置在船舶倉庫內(nèi)，這就要分別對(duì)待：如果是貨船，能當(dāng)場改正的，以教育為主，可不予處罰；如果是油船，對(duì)個(gè)人擅自停用消防器材進(jìn)行處罰。此外，油船的50 %以上或者貨船的70 %以上消防器材被放置在船舶倉庫內(nèi)的，已經(jīng)嚴(yán)重影響了船舶滅火的實(shí)際需要，應(yīng)當(dāng)以消防器材設(shè)置不符合標(biāo)準(zhǔn)對(duì)船舶進(jìn)行處罰。

（四）處罰幅度：危險(xiǎn)性較低的船舶（一般干貨船、工程船、閃點(diǎn)大于60 ℃的液貨船等）存在單位違法行為，情節(jié)較輕的，處五千元以上一萬元以下罰款；情節(jié)一般的，處一萬元以上二萬元以下罰款；情節(jié)較重的，處二萬元以上三萬元以下罰款；危險(xiǎn)性較高的船舶（水上加油站、汽渡船、閃點(diǎn)小于60?℃液貨船等）存在單位違法行為，情節(jié)較輕的，處六千元以上一萬五千元以下罰款；情節(jié)一般的，處一萬五千元以上三萬元以下罰款；情節(jié)較重的，處三萬元以上五萬元以下罰款；罰款的起止金額，起點(diǎn)含本數(shù)，止點(diǎn)不含本數(shù)。

五、規(guī)范辦理船舶消防行政案件的建議

公安部消防局《消防行政處罰裁量導(dǎo)則》第二十條規(guī)定，消防行政處罰的具體裁量標(biāo)準(zhǔn)，由省級(jí)或者地市級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依照本導(dǎo)則，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定，報(bào)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案，并向社會(huì)公布。建議相關(guān)職能部門制訂相應(yīng)的裁量導(dǎo)則，使一線執(zhí)法單位和民警有法可依，從根本上杜絕船舶消防違法行為定性不準(zhǔn)、濫用自由裁量權(quán)等，進(jìn)一步規(guī)范消防行政案件辦理。