治理理論視域下的我國海上搜救管理體制創(chuàng)新

黃志球

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 武漢 430072)

治理理論視域下的我國海上搜救管理體制創(chuàng)新

黃志球

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院， 武漢 430072)

為應(yīng)對我國海上搜救管理體制在組織結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系、管理機(jī)制、制度體系等方面存在的亟待解決的問題，引入治理理論。該理論是一種新興的公共管理范式,為現(xiàn)代公共管理提供了一種新的認(rèn)識圖式和組織框架，其核心思想在于多元主體對公共事務(wù)的共同參與,對我國海上搜救管理體制的創(chuàng)新具有借鑒意義。提出整合政府和社會的力量，實現(xiàn)由傳統(tǒng)的一元管理到多元治理的轉(zhuǎn)變，以更好地應(yīng)對日益復(fù)雜化的海上突發(fā)事件。

水路運輸;海上搜救；管理體制；多元治理

海上搜救是政府協(xié)調(diào)一切力量，為海上遇險的各類人員提供搜尋與救助的公益性事業(yè)。[1]根據(jù)薩繆爾森[2]在《公共支出的純理論》中對公共物品的界定，海上搜救從產(chǎn)品的消費屬性角度講，是一種典型的公共物品。海上搜救水平的高低，一定程度上反映國家的公共管理和公共服務(wù)能力。海上搜救管理體制具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性等特點，在海上搜救工作中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。

我國是海運大國，90%以上的對外貿(mào)易依靠海運完成，海上搜救有著舉足輕重的地位。隨著海運經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、海上活動日益增多，海上搜救工作的重要性、復(fù)雜性和艱巨性顯著提高，傳統(tǒng)的政府一元管理模式已不再適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，必須整合市場主體和社會力量，實現(xiàn)政府、市場和社會的多元治理。以政府與社會對公共生活共同治理為本質(zhì)特征的治理理論是一種全新的理論分析框架，對我國海上搜救管理體制的創(chuàng)新有參考和借鑒價值。

1 治理理論

1.1治理理論產(chǎn)生的背景

20世紀(jì)90年代以來，西方學(xué)術(shù)界興起了一種新的公共管理理論范式——治理理論。該理論之所以被西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家提出，是因為他們在對政府和市場的長期信賴中，逐漸認(rèn)識到在社會資源的配置中既存在市場的失效，也存在國家的失效。市場在限制壟斷、提供公共產(chǎn)品、約束個人極端自私行為、克服生產(chǎn)的隨意性和盲目性等方面存在局限性，單純依靠市場手段無法實現(xiàn)社會資源的最佳配置以及“帕累托最優(yōu)”。同樣，僅僅依靠國家的計劃和命令等，也無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，最終無法促進(jìn)和保障公民的政治利益與經(jīng)濟(jì)利益。[3]治理理論在綜合兩種手段的基礎(chǔ)上，加入了非政府部門，這樣治理理論事實上是在對政府與市場、政府與社會、政府與公民這3對基本關(guān)系的反思中產(chǎn)生的，是關(guān)于政府、市場、非政府部門共同治理國家和社會的一種理論。[4]該理論被看作是一種“治道變革”，即統(tǒng)治方式的變革，其本身就是社會發(fā)展和環(huán)境變化的結(jié)果，是對傳統(tǒng)的韋伯官僚制的替代，意味著新公共行政或新公共管理的誕生。[5]正如羅茨[6]所認(rèn)為的“治理標(biāo)志著政府管理的含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式”。

1.2治理理論的基本內(nèi)涵

目前，“治理”一詞被賦予了新的含義，不同學(xué)者有不同的理解。在各種關(guān)于“治理”的定義中，全球治理委員會(The Commission on Global Governance)[7]給出的定義最具代表性和權(quán)威性。其在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》(Our Global Neighborhood)研究報告中將“治理”界定為：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。其是使互相沖突(或不同)的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。因此，“治理”的基本含義是在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要，其目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益。[3]從政治學(xué)的角度看，治理理論強(qiáng)調(diào)的是一種多元、民主、合作、非意識形態(tài)化的公共行政。[8]

通過上述分析可以看到，治理理論打破了傳統(tǒng)上的公共與私人、國家與市場的兩分法，模糊了國家與市場、政府與社會間的分界線，在管理的主體、方法、職能等各方面都作了擴(kuò)展。治理理論是對作為傳統(tǒng)公共管理的公共行政理論進(jìn)行反思和批判，并對新公共管理理論和新公共服務(wù)理論的合理內(nèi)核進(jìn)行整合的結(jié)果，其核心觀點[9]包括：

1) 治理是由多元的公共管理主體組成的公共行動體系。

2) 公共管理的責(zé)任邊界具有相當(dāng)?shù)哪：浴?/p>

3) 多元化的公共管理主體之間存在著權(quán)力依賴和互動的伙伴關(guān)系。

4) 治理是多元化的公共管理主體基于伙伴關(guān)系進(jìn)行合作的一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)管理。

5) 政府在社會公共網(wǎng)絡(luò)管理中扮演著“元治理”的角色。

1.3治理理論的重要啟示

治理理論作為一種新興的公共管理范式，已在一些國家和地區(qū)的治理變革過程中發(fā)揮重要的指導(dǎo)作用，表現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力。誠然，該理論是西方學(xué)者為應(yīng)對其自身問題提出的理論框架，與治理的實施主體所在環(huán)境的實際情況緊密聯(lián)系，這意味著任何國家都不能照搬治理理論的觀點和別國的政策主張。盡管如此，治理理論對于中國行政改革創(chuàng)新而言依然具有借鑒意義，至少其提供了可利用的學(xué)術(shù)資源和理論武器。正如我國學(xué)者所言，治理理論作為一種分析框架，對于研究、總結(jié)和展示我國改革開放以來政治發(fā)展的成就極為有用。[10]當(dāng)前我國行政改革創(chuàng)新主要是圍繞如何實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變以建設(shè)公共服務(wù)型政府這一核心問題展開的，其根本目的在于實現(xiàn)國家與公民、政府與非政府、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作，治理理論可為此提供思考和解決問題的重要線索和方法。

2 我國海上搜救管理體制的現(xiàn)狀和存在的問題

2.1我國海上搜救管理體制的現(xiàn)狀

海上搜救管理體制是為了對海上突發(fā)事件實施有效應(yīng)急反應(yīng)而進(jìn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分，以及為保證海上搜救順利進(jìn)行而確定的制度、準(zhǔn)則和機(jī)制的總稱。我國海上搜救管理體制發(fā)軔于文革后期,隨著改革開放不斷深入，為滿足經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的需要，在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行了多次改革，不斷發(fā)展變化。從總體上看，以2003年救撈體制改革為節(jié)點，我國海上搜救管理體制經(jīng)歷了2個歷史階段:救撈體制改革以前，受長期計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國海上搜救實行高度集中的管理體制;救撈體制改革以后，基本建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的海上搜救管理體制。目前，我國海上搜救管理體制形成了國家海上搜救部際聯(lián)席會議統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中國海上搜救中心負(fù)責(zé)組織與協(xié)調(diào)，海事、救撈等專業(yè)救助力量、部際聯(lián)席會議各成員單位以及社會各方面力量共同參與的新格局。[1]

近年來，我國海上搜救工作發(fā)展較快，在應(yīng)急救援中取得了顯著成績，為我國港口航運和國際貿(mào)易乃至整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，彰顯了中國負(fù)責(zé)任大國的形象。“十一五”期間，全國各級海上搜救中心共組織、協(xié)調(diào)搜救行動9 447次，組織、協(xié)調(diào)各類船艇35 275艘次、飛機(jī)1 212架次；在我國搜救責(zé)任區(qū)范圍內(nèi)成功搜救102 547名遇險人員，搜救成功率達(dá)96.3%，平均每天成功救助56人。我國海上搜救的能力和水平已跨入國際先進(jìn)行列。[11]這足以說明，我國海上搜救管理體制總體上是好的，是適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的。

2.2我國海上搜救管理體制存在的問題

盡管自2003年以后我國海上搜救管理體制已逐漸具有治理體制的基本框架，但其在很大程度上未能擺脫傳統(tǒng)的、根深蒂固的政府一元管理模式的影響，還存在許多亟待解決的問題。這些問題歸根到底源自于以政府為中心的傳統(tǒng)管理理念、價值取向和公共服務(wù)提供方式，主要包括以下幾點。

2.2.1各參與主體共享權(quán)力、共擔(dān)責(zé)任的組織結(jié)構(gòu)尚未形成

經(jīng)過多年的積極探索，我國海上搜救管理體制已打破政府為唯一行為主體的格局，初步建立了政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同、社會參與的組織體系，但相對于數(shù)量眾多、占據(jù)絕對主導(dǎo)地位的政府部門，來自企業(yè)和社會的力量明顯不足，所發(fā)揮的作用也相當(dāng)有限，甚至僅僅充當(dāng)配角，只具有象征性意義。

(1) 盡管認(rèn)識到海上搜救工作應(yīng)當(dāng)廣泛吸納市場主體參與，但事實上有關(guān)市場主體并不能夠按照自己的意愿自主參與，縱使受邀參與進(jìn)去，也并不完全具備平等的參與主體身份，充其量處于一種高度依賴于政府政治動員的被動配合的狀態(tài)；

(2) 來自民間的志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)培育不足，僅有的一些志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)從宣傳、招募到成立，幾乎都由政府主導(dǎo)；志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)成立以后，大多數(shù)既沒有建立必要的組織機(jī)構(gòu)，也沒有制定適當(dāng)?shù)慕M織章程，人員的管理、培訓(xùn)和演練也大多由政府組織，行政色彩十分濃厚，自我組織程度較低。

2.2.2各參與主體各司其職、協(xié)同合作的權(quán)責(zé)關(guān)系還不明確

我國現(xiàn)行的海上搜救管理體制盡管規(guī)定了各參與主體的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，強(qiáng)調(diào)了參與主體之間的協(xié)同與配合，但相關(guān)規(guī)定并不明確，更缺乏可操作性。目前，在諸多參與主體中，除了作為水上交通安全行政主管機(jī)關(guān)的海事部門在海上突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)中的權(quán)力和責(zé)任相對清晰外，其他參與主體的權(quán)力與責(zé)任一般都比較模糊。各主體之間的權(quán)力關(guān)系也并不對等，相比較而言，海事部門由于具有層級化、結(jié)構(gòu)化、專業(yè)化的組織體系和法律授予的合法強(qiáng)制權(quán)力，具備一定的動員組織能力，但對其他參與主體強(qiáng)調(diào)更多的是服從指揮和接受命令，以致其對海上應(yīng)急反應(yīng)行動的參與和投入在很大程度上決定于自己的政治責(zé)任感和社會使命感。另外，在政府部門內(nèi)部，根據(jù)事故等級實行了分級管理，賦予了不同層級相應(yīng)的權(quán)力，但對于非政府力量，不論是市場主體還是社會組織,都沒有進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖跈?quán)，使得他們在應(yīng)急反應(yīng)行動過程中事無巨細(xì)、無一例外都要向政府部門(特別是海事部門)請示、報告，不能臨機(jī)決斷、自行處置。這不僅影響了他們的參與熱情和積極性，也限制了其專業(yè)特長等優(yōu)勢的發(fā)揮。

2.2.3以信任、服務(wù)、合作為特征的管理機(jī)制遠(yuǎn)未建立

受傳統(tǒng)的行政手段和政治動員模式影響，不論是對海上突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)的行動個案還是應(yīng)急反應(yīng)體系本身，都還缺乏科學(xué)的制度安排作為組織動員的有效支撐。很多時候仍把海上突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)當(dāng)作一種非常態(tài)的偶然事件，將海上搜救工作簡單地等同于突發(fā)事件發(fā)生后的倉促應(yīng)對，或僅僅是對突發(fā)事件的處理。對參與主體也缺乏適當(dāng)?shù)募罴s束，僅有的激勵約束主要表現(xiàn)在精神層面和聲譽方面，這樣一種激勵約束方式的效用往往不如物質(zhì)層面來得直接、強(qiáng)烈、有效，因此對各參與主體的驅(qū)動和制約顯得十分乏力，一旦應(yīng)急反應(yīng)行動與自身職責(zé)或利益發(fā)生沖突，參與主體難以保證服從調(diào)遣或安排，常常敷衍了事甚至抗命不從。

2.2.4正式和非正式制度參與的制度體系有待加強(qiáng)

目前還沒有建立與海上搜救工作可持續(xù)發(fā)展相適應(yīng)的系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)化、科學(xué)化的制度體系，如組織、動員、培訓(xùn)、評估、考核等方面的制度；對已頒布實施的制度的執(zhí)行情況也缺乏強(qiáng)有力的檢查，存在重制度制定、輕制度執(zhí)行的問題。每次海上突發(fā)事件發(fā)生后，在組織開展應(yīng)急反應(yīng)行動的同時，雖然也比較注意利用現(xiàn)代化手段、采取多種方式加強(qiáng)新聞報道和輿論引導(dǎo)，但都只是突發(fā)型、應(yīng)急式、碎片化的，無法達(dá)到對參與主體和社會公眾進(jìn)行有普遍影響、能夠形成共同價值理念的宣傳教育的目的。

3 創(chuàng)新我國海上搜救管理體制的對策

在現(xiàn)代化進(jìn)程中，生產(chǎn)力指數(shù)式增長，使得危險和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個前所未有的程度。[12]隨著我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略加快實施，海洋經(jīng)濟(jì)對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率日益提高，發(fā)生海上突發(fā)事件的風(fēng)險也大幅度增加，海上搜救已成為國家應(yīng)急管理工作的重要組成部分。面對新的形勢和任務(wù)，我國作為國際海事組織的A類理事國和世界航運大國，要認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國家海上搜救的成功經(jīng)驗，加大海上搜救管理體制的改革創(chuàng)新力度。其主要價值取向在于,在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，重新審視和調(diào)整政府與市場、政府與社會、政府內(nèi)部的各種關(guān)系，更廣泛、更有效地將市場主體和民間力量引入進(jìn)來，使他們和政府共同承擔(dān)海上搜救的責(zé)任。

3.1繼續(xù)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)

海上搜救工作的高度復(fù)雜性和參與主體的日益多元化，給各參與主體之間的合作帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。由于制度背景與西方存在差異，在我國的治理結(jié)構(gòu)中，必須以政府為主導(dǎo)，通過政府的力量來塑造市場和社會。[13]因此，要在國家海上搜救部際聯(lián)席會議制度框架下，通過設(shè)計一系列的合作制度，推動各種形式的政府部門內(nèi)部、政府和非政府、不同區(qū)域之間的合作。

1) 政府職能部門和非政府力量要制定合作協(xié)議，打破彼此間的阻隔與邊界，塑造一個相互依賴、互相協(xié)作的極具包容性和參與性的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，達(dá)到整合相互獨立的各個組織和各方面力量、謀求公共利益最大化的目的。

2) 通過完善“一案三制”(即應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急體制、機(jī)制、法制)，進(jìn)一步細(xì)化各主體參與和協(xié)作的方式，確保各主體持續(xù)有序地參與，發(fā)揮各參與主體的優(yōu)勢，實現(xiàn)功能的有效互補(bǔ)，減少海上突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)的縫隙和空白。

3.2著力健全權(quán)責(zé)體系

按照政府主導(dǎo)、企業(yè)協(xié)同、社會參與的原則，確認(rèn)各參與主體參與海上搜救工作的主體地位，明確各方參與海上搜救的權(quán)力、責(zé)任和權(quán)利、義務(wù)，確保其擁有平等的法律地位，尤其要對各參與主體在海上搜救中的參與程度、參與方式和參與責(zé)任等作出明確、具體、詳細(xì)的規(guī)定，使非政府主體參與海上搜救應(yīng)急反應(yīng)的權(quán)力得到重視和尊重，避免政府部門習(xí)慣性地進(jìn)行行政干預(yù)和操縱。在保證政府部門在海上搜救工作中的主導(dǎo)地位的前提下，對企業(yè)、志愿組織等參與主體適當(dāng)授權(quán)，激發(fā)和調(diào)動他們參與海上搜救的積極性。

3.3積極完善激勵約束機(jī)制

各參與主體由于自身的“理性經(jīng)濟(jì)人”本性，在參與海上突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)時,可能存在不愿參與或利用參與機(jī)會謀取私利的不良傾向。因此，必須建立和完善激勵約束機(jī)制，避免這2種行為發(fā)生。

1) 對于前者，可采用物質(zhì)獎勵和精神激勵并用的方法，如給參與海上搜救的人員提供意外保險，對參與海上搜救的組織和人員給予補(bǔ)償或獎勵，對海上搜救有功人員進(jìn)行褒揚等；還可以吸收非政府的代表參與海上突發(fā)事件應(yīng)急決策，使其更好地理解政府部門的意圖，更有效地配合政府部門的行動。

2) 對于后者，應(yīng)當(dāng)建立健全約束機(jī)制，防止各參與主體產(chǎn)生違背公共利益的自利行為。一方面，非政府部門通過參與監(jiān)督和制約政府部門的不法行為，有效防止“政府失靈”；另一方面，政府部門通過對企業(yè)、志愿組織等非政府力量進(jìn)行監(jiān)管，促進(jìn)非政府力量加強(qiáng)自我管理、自我監(jiān)督、自我發(fā)展，以解決“市場失靈”、“志愿失靈”的問題。另外，還要充分發(fā)揮新聞媒體和群眾監(jiān)督的功能，共同打擊侵害公共利益的行為。

3.4大力培育志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)

志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)既擁有靈活多樣的組織結(jié)構(gòu)，又具有專業(yè)、技術(shù)和人才優(yōu)勢，在發(fā)生海上突發(fā)事件時，能夠迅速反應(yīng)，提供多領(lǐng)域、多層次、多樣化的救援，因而具有不可替代的作用。

1) 要通過廣泛宣傳志愿文化，積極挖掘志愿服務(wù)的先進(jìn)典型，引導(dǎo)社會公眾正確理解志愿精神，形成良好的參與氛圍，促使更多的志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)投身到海上搜救工作中來。

2) 明確志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)在海上突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)行動中的活動邊界，從制度層面保證其合法性、自主性和獨立性，提升其社會公信度和參與海上搜救的積極性；在保證質(zhì)量的前提下，適當(dāng)降低志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，并通過注入資金和免費的人員培訓(xùn)，提高志愿服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理水平與運作能力。

3.5努力推進(jìn)機(jī)制制度建設(shè)

多元主體的共同參與需要共同認(rèn)可的行為框架和機(jī)制制度保障，以規(guī)范各行為主體的自主行為。因此，海上搜救管理體制的有效運行依賴于機(jī)制、制度和規(guī)則的有效設(shè)置與供給。要建立和完善包括組織、動員、培訓(xùn)、評估、考核等內(nèi)容的文件化、系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)化、全覆蓋、可操作的機(jī)制、制度和規(guī)則體系，使各參與主體之間(尤其是非政府主體對政府部門)的行為能夠作出穩(wěn)定的預(yù)期，以更好地反應(yīng)、協(xié)作。

4 結(jié) 語

治理理論在價值取向和治理機(jī)制方面糾正了以往公共管理存在的市場失效和國家失效問題，有助于政府、市場、社會在公共管理和公務(wù)服務(wù)中更好地進(jìn)行角色定位，形成多元主體共同參與公共事務(wù)的治理方式。這對當(dāng)前推進(jìn)我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化大有裨益。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型，我國海上搜救管理體制在黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，不斷作出適應(yīng)性調(diào)整，正由一元管理向多元治理轉(zhuǎn)變。然而,受到傳統(tǒng)的政府管理理念和管理方式的影響，這種轉(zhuǎn)變還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，政府、市場、社會多元主體共同參與的海上搜救格局還沒有真正形成。海上突發(fā)事件的多發(fā)性、廣泛性和后果的嚴(yán)重性，迫切需要多元主體的共同參與和應(yīng)對。因此，要從我國國情出發(fā)，有選擇性地借鑒治理理論的合理成分，加快推進(jìn)我國海上搜救管理體制的創(chuàng)新。

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InnovationofManagementofMaritimeSearchandRescueinChinafromPerspectiveofGovernanceTheory

HUANGZhiqiu

(School of Political Science and Public Administration, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

The theory of governance is introduced to improve the management system of maritime search and rescue in China. The theory of governance is useful in innovation of the management system because, as a new public administration model, it provides a new perspective to the management as well as the framework for the modern public administration. The core idea of the governance theory, the co-participation of multi-subjects in public affairs is suggested in innovation of maritime search and rescue management system in China. It is proposed to integrate the government with social forces and transform the unitary management into multi-governance to cope with the growing complexity of maritime events.

waterway transportation; maritime search and rescue; management system; multi-governance

2014-05-12

黃志球(1972—)，男，廣東陽江人，博士生，研究方向為比較公共行政管理。E-mail:272119956@qq.com

1000-4653(2014)03-0072-04

U676.8+1

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