檢察工作一體化機(jī)制與涉檢信訪難題破解

王云命　蒲凌波　牛艷

【摘 要】涉檢信訪解決困難，既與涉檢信訪的復(fù)雜性相關(guān)，也與涉檢信訪工作機(jī)制未能充分發(fā)揮檢察工作整體性、統(tǒng)一性有關(guān)。涉檢信訪涉及檢察機(jī)關(guān)各個(gè)部門，涉及社會各個(gè)方面，妥善解決涉檢信訪，必須建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部部門聯(lián)動(dòng)、檢察系統(tǒng)上下聯(lián)動(dòng)、檢察系統(tǒng)與外部聯(lián)動(dòng)的一體化涉檢信訪處理機(jī)制，同時(shí)，進(jìn)一步完善涉檢信訪相關(guān)工作機(jī)制，才能取得實(shí)效。

【關(guān)鍵詞】檢察一體化；涉檢信訪；矛盾化解

隨著改革開放的不斷深入、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，我國進(jìn)入了社會矛盾的凸顯期，人民內(nèi)部矛盾居高不下，涉法涉訴信訪問題日漸增多，到檢察機(jī)關(guān)集體訪、纏訪、鬧訪等現(xiàn)象比較突出。目前，一些涉檢信訪問題長期得不到有效解決，既與涉檢信訪的復(fù)雜性相關(guān)，也與涉檢信訪工作機(jī)制未能充分發(fā)揮檢察工作整體性、統(tǒng)一性有關(guān)。只有按照檢察工作一體化的要求改進(jìn)完善涉檢信訪化解工作機(jī)制，才能解決工作實(shí)踐中面臨的難題。

一、檢察工作一體化的內(nèi)涵及實(shí)踐

（一）檢察工作一體化概念的產(chǎn)生及實(shí)踐。2005年9月12日最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》首次提出了“偵查一體化”概念。“偵查一體化”概念提出以來，在加大辦案力度、形成查辦案件的強(qiáng)有力態(tài)勢上發(fā)揮了積極作用，各級檢察機(jī)關(guān)通過偵查一體化機(jī)制辦理了一大批重大職務(wù)犯罪案件，取得了良好的成效。隨著形勢的發(fā)展，“偵查一體化”工作機(jī)制不斷得到完善，已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件的主要工作方式。同時(shí)，一些地方檢察機(jī)關(guān)先后探索開展了“公訴一體化”、“訴訟監(jiān)督一體化”等工作，一些地方還在檢察業(yè)務(wù)工作、隊(duì)伍建設(shè)、檢察業(yè)務(wù)管理、內(nèi)部整合、異地交叉辦案等方面也進(jìn)行了一體化工作的有益探索。2006年，湖北省人民檢察院按照檢察工作統(tǒng)一性、整體性的要求，出臺了《關(guān)于在全省檢察機(jī)關(guān)實(shí)行檢察工作一體化機(jī)制的指導(dǎo)意見》，把檢察工作一體化界定為“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”四個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)多向度整合，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)上下之間、橫向之間以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間形成運(yùn)轉(zhuǎn)高效、關(guān)系協(xié)調(diào)的整體，增強(qiáng)法律監(jiān)督的合力。提出了較為完整的“檢察工作一體化”概念”，并在多年的實(shí)踐中取得了一系列成果。

（二）檢察工作一體化機(jī)制的基本內(nèi)涵和價(jià)值目標(biāo)。從各地的實(shí)踐來看，檢察工作一體化機(jī)制就是在現(xiàn)行政治體制和法律框架內(nèi)，對檢察業(yè)務(wù)工作進(jìn)行有機(jī)整合，按照“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”的要求，使各級檢察機(jī)關(guān)之間以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間結(jié)成縱向指揮有力，橫向協(xié)作緊密的有機(jī)整體。實(shí)行檢察工作一體化機(jī)制建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)，就是為了充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮全體檢察機(jī)關(guān)和檢察人員的積極性和能動(dòng)性，最大限度利用現(xiàn)有檢察資源，提高執(zhí)法的質(zhì)量和效率，提升法律監(jiān)督水平，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法公信力。

二、建立運(yùn)用檢察一體化機(jī)制解決涉檢信訪工作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

化解涉檢信訪難題也要遵循“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”的檢察工作一體化運(yùn)行機(jī)制，有效整合資源，強(qiáng)化措施，建立涉檢信訪處置聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（一）建立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部部門之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，傳統(tǒng)的辦案模式是各個(gè)業(yè)務(wù)部門各自為政，建立涉檢信訪的內(nèi)部聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有利于充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門的職能作用與優(yōu)勢，在日常工作中加強(qiáng)配合與聯(lián)系，對涉檢信訪案件實(shí)行檢察長負(fù)總責(zé)，分管檢察長直接負(fù)責(zé)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和承辦人具體負(fù)責(zé)，形成各機(jī)構(gòu)齊抓共管的格局。對于群眾反映強(qiáng)烈或社會影響較大的信訪案件的辦理實(shí)行統(tǒng)一組織、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮，發(fā)揮一體化的整體效能，靈活配置信訪資源，確保案件得到迅速、便捷的處理。如控申部門可以參與公訴部門辦理的輕微刑事案件的刑事和解的調(diào)處工作，化解案件當(dāng)事人之間的矛盾，延伸控申信訪內(nèi)部監(jiān)督職能，充分利用信訪接待、溝通平臺，與公訴部門建立聯(lián)動(dòng)調(diào)處和解案件辦案模式，對審查起訴階段當(dāng)事人要求刑事調(diào)解并且矛盾激化可能性較大的案件，控申部門可以指定專人參與配合公訴部門做好調(diào)節(jié)工作，積極促成輕微刑事案件達(dá)成和解。對于比較集中的民事申訴的重復(fù)訪案件，控申部門和民行部門建立民事信訪案件接待答復(fù)一體化協(xié)作機(jī)制，民行部門派員協(xié)助控申部門把好案件受理關(guān)，防止因受案不當(dāng)引發(fā)當(dāng)事人信訪。控申部門參與民事申訴結(jié)案答復(fù)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，并通過定期剖析成功息訴的案例，共同對信訪趨勢進(jìn)行預(yù)測。各業(yè)務(wù)部門對涉檢矛盾糾紛定期排查，對可能引起上訪的案件應(yīng)向控申部門備案，控申部門定期向辦案部門了解矛盾糾紛化解情況，個(gè)別不好解決的矛盾糾紛，可以由辦案部門提請，上檢察委員會研究化解方案。

（二）建立檢察機(jī)關(guān)的上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。“上下統(tǒng)一”既是檢察工作一體化機(jī)制建設(shè)的總體要求之一，對于實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督整體效能的提升具有重要意義。具體到涉檢信訪工作中主要是對“提辦、交辦、參辦、協(xié)辦”的案件，上級院應(yīng)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)指揮作用，參與制定計(jì)劃，及時(shí)決定重大問題，根據(jù)案件辦理的難易程度和進(jìn)展情況，對上下級院及相關(guān)協(xié)作單位的辦案力量和辦案措施進(jìn)行有效的組織協(xié)調(diào)。在“科技強(qiáng)檢”的戰(zhàn)略部署下，當(dāng)前，一些基層檢察院配置了“遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)”，這一方面使信訪當(dāng)事人在最短的時(shí)間內(nèi)直接向上級檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行控告申訴舉報(bào)和得到法律幫助，提高接訪效率；另一方面有利于上下級檢察機(jī)關(guān)遠(yuǎn)程示證，共同研究解決群眾訴求的辦法，有利于上下級檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合接訪，促進(jìn)息訴罷訪。另外，上級檢察機(jī)關(guān)要加大涉檢信訪工作信息化管理力度，開發(fā)統(tǒng)一的涉檢信訪案件管理軟件，建立統(tǒng)一的涉檢信訪案件信息庫，對涉檢信訪案件實(shí)行網(wǎng)上傳輸、網(wǎng)上交辦、網(wǎng)上督辦、網(wǎng)上反饋，使信訪案件辦理的每一個(gè)環(huán)節(jié)和過程都能在網(wǎng)絡(luò)上得到清晰直觀的反映，及時(shí)掌握涉檢信訪動(dòng)態(tài)，實(shí)現(xiàn)案件辦理的過程控制和動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

（三）建立完善檢察機(jī)關(guān)與外部的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。涉檢信訪問題不是孤立的個(gè)案，普遍具有復(fù)雜的社會背景，有的與刑事案件相關(guān)，有的與行政行為有關(guān)，有的與民事行為相關(guān)。因此，涉檢信訪案件的處理也要依靠社會力量，而不是閉門辦案，要與其他司法機(jī)關(guān)、行政部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)、農(nóng)村基層組織以及相關(guān)群眾加強(qiáng)聯(lián)系，共同化解。檢察機(jī)關(guān)的涉檢信訪問題的化解調(diào)處工作是全社會“大調(diào)解”的一個(gè)組成部分，因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)服從黨委的統(tǒng)一安排，建立健全檢調(diào)對接機(jī)制，協(xié)助配合黨委、政府和有關(guān)部門，妥善處理涉檢案件、事件，化解平息矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。切實(shí)加強(qiáng)與信訪、政法各相關(guān)單位的溝通和聯(lián)系，建立經(jīng)常性的協(xié)作機(jī)制，使涉檢信訪案件的化解工作得到各方面的支持、理解和幫助，提高當(dāng)事人的息訴滿意率，降低重復(fù)來信來訪率，從而提高執(zhí)法效率和辦案質(zhì)量，使化解社會矛盾工作步入良性循環(huán)的軌道。同時(shí)，緊密聯(lián)系基層司法調(diào)解組織，并吸收這些組織的人員加入涉檢信訪問題的處理當(dāng)中，切實(shí)化解好涉檢矛盾。

三、完善制度促進(jìn)涉檢信訪檢察一體化機(jī)制運(yùn)行

建立涉檢信訪問題檢察一體化機(jī)制僅僅是機(jī)制設(shè)計(jì)，其運(yùn)行是否暢通，效果是否突出，還需要進(jìn)一步建立完善相關(guān)制度予以保障。

（一）建立完善案件質(zhì)量保障機(jī)制。質(zhì)量是案件的生命線，案件質(zhì)量不高，不但會影響檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象，而且可能直接侵害涉案群眾的合法權(quán)益，誘發(fā)涉檢信訪問題的發(fā)生。建立行之有效的案件質(zhì)量保障機(jī)制，從實(shí)體上、程序上兩方面確保執(zhí)法辦案質(zhì)量，嚴(yán)格做到以事實(shí)為依據(jù)，所辦案件經(jīng)得起法律的檢驗(yàn)，經(jīng)得起訴訟當(dāng)事人、利害關(guān)系人的檢驗(yàn)。嚴(yán)格落實(shí)首辦責(zé)任制、錯(cuò)案追究制、責(zé)任倒查等制度，辦案人員既要對自己承辦的案件辦理工作負(fù)責(zé)，又要對息訴罷訪負(fù)責(zé)，做到案結(jié)事了。建立完善數(shù)量、質(zhì)量、效果有機(jī)統(tǒng)一的辦案工作考評體系，加大對辦案質(zhì)量和效果的考核力度等措施，促進(jìn)公正執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，不斷地提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法水平和辦案質(zhì)量，從源頭上防止和減少涉檢信訪問題的發(fā)生。

（二）進(jìn)一步完善涉檢信訪風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警機(jī)制。樹立信訪工作“人人有責(zé)”的理念，使信訪工作由單純依靠控申部門向齊抓共管轉(zhuǎn)變。成立以檢察長任組長、分管副檢察長任副組長、各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為成員的涉檢信訪評估預(yù)警工作領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)研究協(xié)調(diào)解決評估預(yù)警工作中遇到的問題，確保信訪評估預(yù)警制度的落實(shí)?？厣瓴块T具體負(fù)責(zé)評估預(yù)警工作的聯(lián)系、協(xié)調(diào)、督辦和情況匯總，其它業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)本部門辦理業(yè)務(wù)的涉檢信訪評估預(yù)警工作，并確定一名評估預(yù)警工作聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)及時(shí)收集、報(bào)送本部門預(yù)警信息，對辦理的案件有可能出現(xiàn)的涉檢信訪問題提前預(yù)警，向控申部門報(bào)備預(yù)警信訪事項(xiàng)，由控申部門和辦案部門聯(lián)合共同做出化解矛盾的預(yù)案。對已確定存在引發(fā)涉檢信訪事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的案件辦理實(shí)行部門承辦人、部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長三級負(fù)責(zé)制，做到了各司其責(zé)、責(zé)權(quán)明確、任務(wù)落實(shí)。控申部門加強(qiáng)督辦、催辦，利用控告申訴綜合信息管理平臺，加強(qiáng)對首次信訪辦理工作的督辦和催辦，幫助首辦責(zé)任部門做好當(dāng)事人息訴罷訪工作，增強(qiáng)信訪答復(fù)的說理性，提高初訪的化解率，從源頭上減少重復(fù)、越級涉檢信訪；對于將作出不捕、不訴、不立案、撤案的案件，主辦干警必須首先匯報(bào)有無信訪隱患，對于有信訪隱患的案件，檢委會首先要討論化解信訪隱患的辦法，再研究做出決定。

（三）積極推行公開聽證制度。對于重大、疑難案件，特別是無理上訪取鬧、纏訪纏訴的案件，可以邀請人大代表、政協(xié)委員、法律專家、律師和當(dāng)事人及其近親屬、所在單位或者基層組織的代表的參加公開聽證和答詢，依靠社會力量做好化解矛盾糾紛工作，達(dá)到息訪息訴的效果。在聽證過程中，當(dāng)事人根據(jù)自己掌握的事實(shí)和證據(jù)，與辦案機(jī)關(guān)承辦人員進(jìn)行辯論，各自陳述觀點(diǎn)和理由，當(dāng)事人既可自行辯論，也可聘請律師代理，經(jīng)過質(zhì)證、認(rèn)證、辯論、陳述意見，由聽證小組最終依法作出復(fù)議、復(fù)核決定。通過公開、透明質(zhì)證，增加辦案透明度，直接體顯檢察機(jī)關(guān)辦案的公正性，打消了信訪當(dāng)事人認(rèn)為“暗箱操作”的顧慮。

（四）建立釋法說理制度。在嚴(yán)格執(zhí)法、確保每一起案件質(zhì)量的基礎(chǔ)上，還要讓訴訟當(dāng)事人、利害關(guān)系人明白檢察機(jī)關(guān)為什么要做出這樣的處理決定，事實(shí)如何，證據(jù)何在，法律依據(jù)怎樣，只有解決了訴訟當(dāng)事人、利害關(guān)系人心中的疑惑，才能讓其信任檢察機(jī)關(guān)，接受和服從檢察機(jī)關(guān)的處理決定，訴訟當(dāng)事人、利害關(guān)系人也才因此不會提出信訪。因此，要著力推行不批捕、不起訴、不立案答疑說理制度，針對疑問和異議耐心說明理由，增強(qiáng)法律文書說理性，著力提高闡析能力，把化解矛盾、理順情緒融入執(zhí)法辦案的全過程。對信訪隱患突出的案件，控申部門可以提前參與，同辦案部門一起作好釋法說理工作，了解發(fā)展態(tài)勢，掌握后續(xù)工作主動(dòng)權(quán)。要認(rèn)真聽取當(dāng)事人的意見，耐心做好法律宣傳、政策解釋、思想疏導(dǎo)等工作，解疑釋惑，理順情緒。特別要注意做好被害人一方的釋法說理工作，要在最有可能引發(fā)信訪的不立案、不批準(zhǔn)逮捕、不起訴、撤案、不予確認(rèn)、不予賠償?shù)拳h(huán)節(jié)，加強(qiáng)與案件當(dāng)事人的溝通，注重案件辦理的法律效果與社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)認(rèn)真貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，融入刑事和解制度，在對輕微刑事案件作出不批捕、不起訴決定前，要做好調(diào)解工作，在受害人明確表示不再追究、信訪隱患消除的前提下再作出處理決定。

（五）引入心理咨詢機(jī)制。對因心理因素引起的重復(fù)訪，引入心理咨詢，由專業(yè)心理咨詢師進(jìn)行診斷評估，尋找深層心理驅(qū)動(dòng)因素，根據(jù)原因確定如何疏導(dǎo)，尋找化解的方法，同時(shí)取得來訪人親友、所在單位或街道等社會力量的支持與配合，對信訪人提出的案情和法律涉及的問題做出了科學(xué)合理的答復(fù)，幫助信訪人打開心理結(jié)緣，息訴罷訪。

（六）建立涉檢信訪工作考核、評價(jià)、獎(jiǎng)懲制度。要將涉檢信訪案件風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)警工作納入部門和個(gè)人年終目標(biāo)考核，對工作中做出優(yōu)異成績的部門和個(gè)人，予以相應(yīng)的表彰獎(jiǎng)勵(lì)。對應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評估預(yù)警的案件，承辦部門未進(jìn)行預(yù)警評估，或承辦部門、承辦人嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，采取預(yù)警措施不當(dāng)，造成嚴(yán)重社會影響的，依照檢察人員執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究有關(guān)規(guī)定和檢察人員紀(jì)律處分條例等有關(guān)規(guī)定，追究相關(guān)人員的責(zé)任。信訪領(lǐng)導(dǎo)小組要定期或不定期對各部門的涉檢信訪評估預(yù)警工作情況進(jìn)行檢查，及時(shí)通報(bào)檢查情況；因不嚴(yán)格執(zhí)行涉檢信訪評估預(yù)警制度引發(fā)涉檢信訪的，進(jìn)行責(zé)任倒查，對造成不良后果的，根據(jù)有關(guān)責(zé)任制度追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。各有關(guān)業(yè)務(wù)部門的主管領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人要認(rèn)真對各部門涉檢信訪評估預(yù)警工作進(jìn)行督導(dǎo)，院信訪領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加強(qiáng)日常記錄、督辦、考核，把各部門實(shí)施涉檢信訪評估預(yù)警制度情況及取得的成效及時(shí)報(bào)院考評領(lǐng)導(dǎo)小組，納入績效考核范圍，作為年度考核的內(nèi)容，保障工作開展。

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