加快城市供熱改革 促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展

張國強(qiáng)

【摘 要】供熱采暖是政府為保障城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量而提供的一項基本公共服務(wù)。供熱行業(yè)的發(fā)展關(guān)系到社會和諧，并直接影響到節(jié)能減排和大氣環(huán)境質(zhì)量。改革開放以來，供熱作為計劃經(jīng)濟(jì)的最后一個堡壘已被打破。供熱行業(yè)如何更好地健康發(fā)展，同時又體現(xiàn)政府對公共服務(wù)的高度重視，從而構(gòu)建高效、環(huán)保的公共服務(wù)體系，成為要解決的焦點問題。

【關(guān)鍵詞】城市；供熱行業(yè)；發(fā)展；監(jiān)管

城市供熱系統(tǒng)是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施，直接關(guān)系到公眾利益和人民群眾的生活質(zhì)量，關(guān)系到社會穩(wěn)定，具有顯著的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、公用性。

各級黨委、政府歷來非常關(guān)心居民的供熱問題，把暖房子、菜籃子和米袋子并列為政府三大工程。特別是城市化高速發(fā)展的今天，供熱已不僅是單純社會保障問題，更涉及到城市的能源結(jié)構(gòu)、資源利用、環(huán)境保護(hù)、安全保障等重大社會管理問題。

烏魯木齊市供熱事業(yè)始于1984年，至今已走過了近三十年的歷程并取得了長足發(fā)展。目前我市有36家大型供熱企業(yè)，其中國有企業(yè)23家，占64%；股份制企業(yè)占8家，占22%；民營企業(yè)5家，占14%；其余二百多家均為微小供熱企業(yè)。他們共同承擔(dān)著我市1.585億平方米建筑的供熱任務(wù)。2012年市政府為從根本上解決因燃煤而造成的大氣污染問題，對市區(qū)內(nèi)所有燃煤鍋爐房實施了“煤改氣”系統(tǒng)工程。歷經(jīng)兩年奮斗，目前共完成216家單位、322座鍋爐房、1629臺鍋爐的改造，總計2、53萬蒸噸，其燃?xì)夤崦娣e已達(dá)1、3億平方米，占我市總供熱面積超過80%。目前已形成了以熱電聯(lián)產(chǎn)和燃?xì)饧泄釣橹鳎渌喾N清潔能源分散供熱為補(bǔ)充的供熱格局。其中熱電聯(lián)產(chǎn)面積5000多萬平方米，占總面積近30%，其余均為區(qū)域性獨立供熱，且各供熱企業(yè)規(guī)模差距巨大，最大的供熱面積約5100多萬平米，小的供熱面積才萬余平米。這必然形成管理水平差距大，先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用和投入?yún)⒉畈积R，供熱矛盾突出，能耗高、效率低、環(huán)境污染嚴(yán)重，給供熱行業(yè)管理帶來巨大壓力，也給政府留下了需要認(rèn)真思考、解決的難題。

一、存在的主要問題

（一）供熱行業(yè)能耗居高不下，能源浪費，環(huán)保壓力巨大。

從供熱企業(yè)來分析：

1、技術(shù)水平相對落后。由于沒有一整套完整、科學(xué)的行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)作指導(dǎo)，從熱源、輸送管網(wǎng)到換熱站普遍存在設(shè)備熱效率低下，系統(tǒng)熱損失大，企業(yè)員工技術(shù)素養(yǎng)偏低，對設(shè)備的運行和系統(tǒng)的調(diào)節(jié)水平不高，不能有效發(fā)揮供熱系統(tǒng)的潛力，能源浪費嚴(yán)重并污染環(huán)境。

2、企業(yè)管理水平低下。企業(yè)管理經(jīng)驗不夠、管理不到位是大部分供熱企業(yè)普遍存在的問題，且施工、運行管理隨意性大，沒有高效的監(jiān)管，行業(yè)管理部門只重視供熱質(zhì)量，輕視工程維護(hù)、保養(yǎng)質(zhì)量。

從熱用戶來分析：

1、建筑能耗高。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計：我國民用建筑耗能占全國商品能源總耗的約27%，其中40～55%為采暖能耗。由于監(jiān)管不到位，建筑節(jié)能改造推進(jìn)速度相對緩慢，用戶積極性。

2、節(jié)能改造與室內(nèi)采暖系統(tǒng)改造（含熱計量收費）完全脫節(jié)，各自為政。造成“保溫不節(jié)能，節(jié)能不省錢”。缺乏統(tǒng)一管理，責(zé)任主體不清。

3、整個社會缺乏節(jié)能意識，收費價格十幾年未變，現(xiàn)有的收費體制更進(jìn)一步抑制居民的節(jié)能意識。

（二）供熱系統(tǒng)管理界限不清，相互推諉，供熱矛盾凸顯。

尤其是庭院管網(wǎng)和室內(nèi)采暖系統(tǒng)的管理和責(zé)任主體不清，出現(xiàn)問題是用戶沒能力管、供熱企業(yè)不愿意管，相互扯皮推諉，最終造成用戶住房不熱，產(chǎn)生供熱糾紛，導(dǎo)致居民、政府不滿，供熱企業(yè)又感委屈，政府往往靠行政命令解決應(yīng)急矛盾。

（三）供熱行業(yè)法律、法規(guī)，行業(yè)規(guī)范不健全，缺乏可操作性。

供熱企業(yè)如何運營、怎樣運營？大部分企業(yè)是參照其他企業(yè)的經(jīng)驗和有限的行業(yè)規(guī)范來執(zhí)行，有很大隨意性，對供、用熱雙方之不良行為的制約缺乏法律法規(guī)支持，更制約了供熱行業(yè)的健康發(fā)展。為保證供熱和社會穩(wěn)定，政府只能行政干預(yù)，但沒有解決根本問題。

（四）對城市供熱行業(yè)性質(zhì)定位不清，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制。

供熱是政府為市民提供的公共服務(wù)，能否完全市場化，有待于商榷。那么現(xiàn)階段如何對供熱企業(yè)進(jìn)行定位？關(guān)系供熱企業(yè)生存與發(fā)展。既要確保公共服務(wù)的質(zhì)量并體現(xiàn)其公益性，又能促使供熱行業(yè)走向市場，使其提高效益，降低能耗，杜絕壟斷，使供熱的公益性與市場化有效的融合，是一個亟待解決的問題。

（五）供熱價格的定價機(jī)制沒有建立，供熱企業(yè)成本不清。

現(xiàn)有的供熱企業(yè)對其成本構(gòu)成說不清楚，成本核算體系沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，供熱成本到底含哪些項目，可不是簡單的企業(yè)內(nèi)部核算問題。熱價不只是單純反應(yīng)供熱成本，同時還要兼顧低收入群體的困難。但不能以犧牲企業(yè)利益為代價，應(yīng)使供熱企業(yè)有個規(guī)范的經(jīng)營環(huán)境。國家八部委（建設(shè)部、發(fā)改委、財政部、人事部、民政部、社會保障部、稅務(wù)總局、環(huán)保部）提出“堅持環(huán)保、節(jié)能、積極穩(wěn)妥、確保穩(wěn)定”等四項基本原則，目的是“促進(jìn)城鎮(zhèn)供熱事業(yè)健康發(fā)展，更好地滿足居民生活水平提高的需要，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展”，應(yīng)是解決上述問題的指導(dǎo)性綱領(lǐng)。

二、對烏魯木齊市供熱行業(yè)的思考

我市供熱總體情況是好的，雖沒有發(fā)生大的供熱事故，但小的供熱事故頻發(fā)，居民投訴比例很大，且每年市財政對供熱行業(yè)投入巨大，但收效甚微。因熱費收繳難，企業(yè)經(jīng)營日趨困難；因供、用熱雙方矛盾有擴(kuò)大趨勢，這成了百姓擔(dān)心、政府憂心、企業(yè)鬧心的事。這一切為建設(shè)和諧社會留下隱患。

（一）規(guī)范供熱市場秩序，用制度促進(jìn)節(jié)能減排

城市供熱系統(tǒng)是市民生活必須的基礎(chǔ)設(shè)施之一，有其自然壟斷屬性，壟斷有“高投入、高能耗、高排放、低效率”的特點。供熱行業(yè)的特殊性因制度缺失，就會帶來過多的行政干預(yù)，無形中卻助長了供、用熱雙方的不良行為，因此必須要解決好以下問題。

1、建立和完善供熱行業(yè)特許經(jīng)營制度

規(guī)范供熱市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制，明確市場準(zhǔn)入條件，規(guī)定市場準(zhǔn)入程序，堅持公開、公正、公平的原則，綜合考慮成本、價格、經(jīng)營方案、供熱質(zhì)量和服務(wù)承諾，特殊情況和緊急措施等因素，推動行業(yè)市場化的進(jìn)程。

供熱市場屬公共資源，有其特殊性，引入特許經(jīng)營制度，既體現(xiàn)供熱資源的公共性，又能解決壟斷行業(yè)市場化的問題。通過市場的有限競爭來解決公共服務(wù)質(zhì)量較低，高污染和低效率的問題。

2、對熱用戶進(jìn)行合理分類，體現(xiàn)熱的公益性和商品的屬性

按用熱的目的進(jìn)行科學(xué)分類。屬居民生活必須的在一定程度上體現(xiàn)其公益性，對公立設(shè)施和經(jīng)營性場所體現(xiàn)公共服務(wù)和其商品屬性。

采暖的公益性還應(yīng)體現(xiàn)在低收入群體，供熱企業(yè)應(yīng)承擔(dān)公益性任務(wù)，政府也應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償，但其商品屬性是提高居民行為節(jié)能的思想基礎(chǔ)。

公立學(xué)校、醫(yī)院、政府辦公同樣是公共服務(wù)部門，其用熱體現(xiàn)公共服務(wù)的成本并有利于提高其使用者的節(jié)能意識。經(jīng)營場所采暖用熱完全體現(xiàn)熱的商品屬性并實行階梯價格，促使用熱企業(yè)的節(jié)能。

（二）加快行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的制定和完善，特別是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定，并加強(qiáng)對各方面的監(jiān)管。

1、建立健全供熱行業(yè)建設(shè)、管理、服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)管機(jī)制

供熱也屬于公共服務(wù)范疇，其供熱工程的建設(shè)管理不再是一種單純的企業(yè)行為，應(yīng)納入政府監(jiān)管范圍，雖然其設(shè)計、施工、驗收國家都有標(biāo)準(zhǔn)，但執(zhí)行卻是企業(yè)行為。企業(yè)為減少投資，會降低標(biāo)準(zhǔn)，以取得眼前的經(jīng)濟(jì)利益，這也是供熱事故頻發(fā)的根源之一。

相關(guān)法律法規(guī)頒布后，還應(yīng)該有一個強(qiáng)有力的監(jiān)管體系，使其各項標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)得到有效執(zhí)行。目前國務(wù)院頒布了很多供熱行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定，但由于地域性差別，各地方政府缺乏相應(yīng)的配套措施，有些標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范形同虛設(shè)，政府由此從指導(dǎo)角色變?yōu)樾姓深A(yù)，這都不利于供熱行業(yè)的健康發(fā)展。

2、加強(qiáng)供熱計量管理辦法的實施力度，強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督管理

在我國北方地區(qū)的既有建筑有50%以上是非節(jié)能建筑，平均能耗是發(fā)達(dá)國家的三倍以上。據(jù)了解在我國城鎮(zhèn)供熱系統(tǒng)中所損失的熱量已占到全部供熱量的30%，能源浪費嚴(yán)重，除供熱企業(yè)要加強(qiáng)供熱設(shè)施的維護(hù)和管理外，建筑節(jié)能和人們的行為節(jié)能也是提高熱利用效率、節(jié)能減排的關(guān)鍵，從供熱企業(yè)角度講也可以有效降低成本。

2008年國務(wù)院頒布了《民用建筑節(jié)能條例》，對新建建筑及既有建筑節(jié)能改造從設(shè)計、施工、監(jiān)理及法律責(zé)任等方面作了明確規(guī)定，并明確了監(jiān)管主體。但實施四年來建筑市場實際情況卻不盡如人意。究其原因是各地政府缺少配套措施，監(jiān)管乏力，并且建筑物內(nèi)采暖系統(tǒng)與室外供熱系統(tǒng)未有效銜接，形成了所謂的保溫不節(jié)能、能耗不達(dá)標(biāo)的情況。

供熱計量收費是體現(xiàn)供熱公平性的另一個熱點問題。其改變了按面積收費的傳統(tǒng)，熱計量改革不單是裝幾塊熱表就能完成的事。2008年建設(shè)部印發(fā)通知，明確指出“供熱計量改革是一個系統(tǒng)工程，涉及建筑設(shè)計節(jié)能、供熱系統(tǒng)節(jié)能、計量器具監(jiān)管、供熱價格制定、收費制度改革等方面”。它同樣涉及公平性、用戶的行為節(jié)能，供熱服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等一系列問題，且按面積收費其供熱系統(tǒng)是一個相對穩(wěn)定的過程控制，而按熱計量收費則是一個實時的動態(tài)過程，這就要求對現(xiàn)供熱系統(tǒng)進(jìn)行技術(shù)改造、升級。目前供熱計量收費還需我們在政策上、技術(shù)上做深入的調(diào)查研究，加大管控力度，進(jìn)行有序穩(wěn)步地推進(jìn)，切勿操之過急。

建立供熱行業(yè)動態(tài)評價機(jī)制。對發(fā)現(xiàn)的供熱質(zhì)量、能源消耗及服務(wù)質(zhì)量等問題，提出限期整改措施，并將評價結(jié)果與特許經(jīng)營權(quán)的授予相結(jié)合，以規(guī)范供熱其經(jīng)營行為。

（三）建立供熱行業(yè)成本的監(jiān)管和定價機(jī)制

熱是特殊商品，其價格應(yīng)納入政府定價范圍。但必須對供熱成本進(jìn)行科學(xué)考量后合理定價，讓企業(yè)清清楚楚經(jīng)營，百姓明明白白消費。

定價機(jī)制的建立首先應(yīng)明確供、用熱雙方的投資管理界限和職責(zé)?？茖W(xué)合理確定成本的構(gòu)成，結(jié)合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)能耗確定能真實反映行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)能耗的供熱價格。當(dāng)價格與居民普遍承受能力相悖時或市場發(fā)生變化時，在成本規(guī)制法的指導(dǎo)下明確企業(yè)與政府的職責(zé)范圍，以保證供、用熱雙方的利益。

為體現(xiàn)供熱的公益性和商品屬性，在定價時應(yīng)實行分類熱價。即Ⅰ類居民采暖應(yīng)價格最低，Ⅱ類公立學(xué)校、醫(yī)院、政府辦公采暖價格次之，Ⅲ類經(jīng)營性場所采暖價格最高，Ⅳ類特殊用熱企業(yè)實行議價。這在一定程度上可緩解供熱企業(yè)的壓力，減少不必要的財政支出，又能體現(xiàn)以人為本的理念，滿足人民群眾生活的必需。同時有效提高熱用戶的節(jié)能意識，并在條件成熟時可考慮在分類熱價的基礎(chǔ)上實施階梯熱價，進(jìn)一步促進(jìn)節(jié)能減排工作。同時建立熱價與燃料價格聯(lián)動機(jī)制，遵循政府定價，合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，充分考慮低收入群體的權(quán)益，維護(hù)消費者的利益，明確企業(yè)和政府應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任，為供、用熱雙方提供一個平等的價格環(huán)境。

三、本人的解決方案：

1、市供熱行業(yè)管理辦公室應(yīng)加強(qiáng)對相關(guān)法律法規(guī)、政策的研究與制定，適時修訂《烏魯木齊市城市熱力管理條例》。同時要加大對供、用熱雙方節(jié)能行為的指導(dǎo)、監(jiān)督和相關(guān)政策的宣傳，切實建立有效的城市供熱應(yīng)急機(jī)制，確保城市供熱安全、社會穩(wěn)定。

2、各級工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)加大監(jiān)管力度，保證節(jié)能設(shè)施的質(zhì)量，特別是熱表的采購質(zhì)量、安裝質(zhì)量，并明確熱表的保修期與建筑節(jié)能分部工程一樣，均為不少于五年。

3、市供熱行業(yè)管理辦公室應(yīng)建立地方的能源消耗定額，對供熱單位進(jìn)行定期考核，促進(jìn)其節(jié)能減排，降低成本，高效環(huán)保。

4、挖掘現(xiàn)有供熱潛力，實施供熱資源整合。目前我市近60%的供熱資源分散在30多個供熱單位手中，規(guī)模懸殊，高度分散、效率低下，應(yīng)立即進(jìn)行整合。在整合中發(fā)展，在發(fā)展中整合。

總之，城市供熱必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，把城市供熱發(fā)展與能源結(jié)構(gòu)、資源利用、環(huán)境建設(shè)、社會保障等有機(jī)結(jié)合起來，著力解決制約城市發(fā)展和城市供熱突出問題，繼續(xù)擴(kuò)大供熱計量實施范圍，重新合理定價，達(dá)到節(jié)能、環(huán)保、居民受益的目標(biāo)。