被征地地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題探究

楊琪 柳克強(qiáng) 汪燕

【摘 要】土地是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)和物質(zhì)保障，然而隨著社會主義建設(shè)的發(fā)展，被征地農(nóng)民問題已日益凸顯。本文主要研究被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障現(xiàn)狀，存在的問題及原因，國家相關(guān)政策以及解決措施和從中的啟示。通過社會調(diào)查活動，發(fā)放問卷，進(jìn)行個人訪談，分析、整理數(shù)據(jù)，并結(jié)合國家有關(guān)政策，提出政策建議。

【關(guān)鍵詞】被征地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；解決措施

一、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀

“被征地農(nóng)民”指因國家征用土地而完全或部分失去土地的農(nóng)民。就我們調(diào)查結(jié)果及相關(guān)資料的查詢顯示，在被征地或變相征地的過程中，有70%的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入受到了影響，而其中占40%農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入大幅下降?？梢?，失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失是非常嚴(yán)重的。而政府對農(nóng)民的失地補(bǔ)貼卻十分有限，無法從根本上解決他們今后的生活。河北省被征地農(nóng)民數(shù)量增長迅速，現(xiàn)行的征地安置補(bǔ)償辦法難以向他們提供有效的生活保障。據(jù)對資料、數(shù)據(jù)的了解和分析所得，從1993年至今，隨著二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)規(guī)模的迅速擴(kuò)張，河北省非農(nóng)建設(shè)征地達(dá)80萬畝，形成被征地農(nóng)民40萬人。據(jù)估計，今后10年，該省還將有10萬農(nóng)民部分或全部失去土地。重點了解的邯鄲市、縣及郊區(qū)，是河北省近年來征用農(nóng)用地數(shù)量較大的地區(qū)。該區(qū)現(xiàn)有人口44萬，其中農(nóng)業(yè)人口20萬。全區(qū)耕地面積34634公頃，人均占地1.18畝。近年來，該區(qū)被征用土地達(dá)7115畝，被征地農(nóng)民為6998人，主要集中在城區(qū)周邊各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，今后幾年該區(qū)被征用土地的農(nóng)民數(shù)量還將呈上升趨勢。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問題

（一）現(xiàn)行失地安置方式的短期性和不平等性。目前，農(nóng)民失去土地后，主要有以下幾種安置方式：貨幣安置后自謀出路、征地單位或原集體經(jīng)濟(jì)組織安置以及目前部分地方正在探索的土地?fù)Q社保安置。但是，這些安置多少都出現(xiàn)了不同程度的問題。（1）貨幣安置，有兩個弊端，一是安置標(biāo)準(zhǔn)不一。在被征地農(nóng)民的貨幣補(bǔ)償方面，國家沒有明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這便導(dǎo)致各級政府所采取的措施有所不一，而使失地農(nóng)民處于被動的局面下。除此之外，各級政府制定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時把征地用途作為重要的參考依據(jù)，根據(jù)公路建設(shè)、水利保護(hù)、企業(yè)用地、商品房開發(fā)等不同用地途徑，而使農(nóng)民的補(bǔ)償費差異較大，引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。其次，一次性補(bǔ)償費終究有限，一旦用完或使用不當(dāng)提前用完，如果賦閑在家，又無土地耕作提供生活資料，則失地農(nóng)民維持生計就非常難了。（2）征地單位以及原集體經(jīng)濟(jì)組織就業(yè)安置，在短期來講確實體現(xiàn)為失地農(nóng)民已實現(xiàn)就業(yè)，如保安、保潔、保綠等工作，但其工作不穩(wěn)定，收入也是不確定的，要視征地單位或原集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)效益而定。（3）土地?fù)Q社會保障安置，該辦法內(nèi)在存在著一些難以解決的問題，主要有：一是新辦法出臺前的失地農(nóng)民的安置問題如何銜接，地方政府有無財力承受。二是土地征用補(bǔ)償用于社會保障是否能夠?qū)崿F(xiàn)自我平衡和可持續(xù)發(fā)展，會不會給下屆政府帶來較大的隱性債務(wù)；三是為確保被征地農(nóng)民社會保障資金來源，可能會增加企業(yè)用地成本，會不會由此影響了企業(yè)投資環(huán)境等。

（二）農(nóng)民被征地后缺乏社會保障。由于土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)和生活資料，還承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障功能。而現(xiàn)行的安置辦法往往未充分考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等社會保障問題，因此，一旦土地被征用，農(nóng)民就失去了基本生存的生活底線，務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、社保無份，生活在城市邊緣，成為新的城市弱勢群體。

三、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的原因

（一）土地征地制度不完善影響保障水平?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以對土地實行征收或征用并予以補(bǔ)償。但各地是否真正為公共所用卻不易辨明。而大多政府均采取一次性補(bǔ)償方式，這從長遠(yuǎn)看，不僅難以保證失地農(nóng)民的安定生活，更難以保障到他們的子孫后代，實際上并沒有以長遠(yuǎn)的眼光為失地農(nóng)民著想。根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定：征收土地的補(bǔ)償費用包括土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償費用很低，大都是子女提供和外出務(wù)工所得，占比例為75%。

（二）社會保障水平低影響保障水平。我國二元制度保障結(jié)構(gòu)，農(nóng)村低水平的保障制度，使得社保資金首先注入城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保障之中，農(nóng)民長期處于劣勢狀態(tài)，而被征地農(nóng)民群體的保障制度更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他人群。

（三）戶籍制度不完善影響保障水平。戶籍制度的存在是農(nóng)民限制發(fā)展的根源，“被征地農(nóng)民”有時不僅是一個稱謂，還成了他們的身份。無論他們在哪里，都難以享受和城鎮(zhèn)居民一樣的待遇。這一制度的長期存在導(dǎo)致農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口在生活方式或生活理念等方面都產(chǎn)生了很大的差距，這嚴(yán)重制約了農(nóng)民的進(jìn)一步發(fā)展。

四、對于被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的國家政策

被征地地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險執(zhí)行個人繳費、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼的原則。其中，1998年12月31日前全部失去土地的失地農(nóng)民，個人參保和集體補(bǔ)助繳納當(dāng)期繳費標(biāo)準(zhǔn)的60%、政府補(bǔ)貼40%；1999年1月1日以后至試點方案實施以前全部失去土地的失地農(nóng)民，個人參保和集體補(bǔ)助繳納當(dāng)期繳費標(biāo)準(zhǔn)的70%，政府補(bǔ)貼30%；試點方案實施后全部失去土地的失地農(nóng)民，個人參保和集體補(bǔ)助繳納當(dāng)期繳費標(biāo)準(zhǔn)的80%，政府補(bǔ)貼20%。政府對失地農(nóng)民補(bǔ)貼的程度不斷下降，而絕大多數(shù)主要依靠個人參保，這加重了個人的負(fù)擔(dān)，而從國家中獲得的份額相對較少，

五、解決被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的舉措

（一）規(guī)范征地補(bǔ)償。對農(nóng)民的補(bǔ)助，建立公平基本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按用途不同而產(chǎn)生的補(bǔ)償收益部分，全額上繳縣以上財政，專項用于補(bǔ)充社會保障基金，用于失地農(nóng)民社會保障，而土地附著物和青苗費則全額補(bǔ)償給失地農(nóng)民。補(bǔ)償資金實行統(tǒng)一管理，?？顚Ｓ?。另外，為避免短期就業(yè)和隱性就業(yè)以及可能存在的暗箱操作，全部實行貨幣化補(bǔ)償，被征地地農(nóng)民的就業(yè)通過市場導(dǎo)向、農(nóng)民自愿、政府政策扶持等來實現(xiàn)。同時，提高農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（二）積極促進(jìn)就業(yè)。首先要確定勞動保障部門負(fù)責(zé)抓好失地農(nóng)民職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)，利用和整合現(xiàn)有的社會資源，大力開展失地農(nóng)民的實用技術(shù)和技能培訓(xùn)，提高其勞動技能和勞動素質(zhì)，增強(qiáng)其就業(yè)競爭力；其次，要充分利用現(xiàn)有的勞動力市場和職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)，提供就業(yè)指導(dǎo)提供信息；再次，要鼓勵被征地農(nóng)民通過非全日制、臨時性、季節(jié)性實現(xiàn)就業(yè)。

（三）合理享受社會保障。為減少失地農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)中所面臨的各種風(fēng)險，將被征地農(nóng)民納入社會保障體系是完全必要的。為保證社保制度的可持續(xù)性，對失地農(nóng)民社會保險標(biāo)準(zhǔn)要低于城鎮(zhèn)職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農(nóng)民基本生活保障風(fēng)險準(zhǔn)備金，以應(yīng)對將來支付風(fēng)險。同時，鼓勵失地農(nóng)民積極參加商業(yè)保險。

六、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的啟示

做好被征地農(nóng)民社會保障工作，必須提高認(rèn)識，用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這是“親民、愛民、為民”執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)，也是構(gòu)建社會主義和諧社會不可或缺的重要內(nèi)容。統(tǒng)籌謀劃，落實保障資金。著眼長遠(yuǎn)，完善配套政策，切實保護(hù)被征地農(nóng)民的利益。同時要適時出臺征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)辦法，調(diào)整征地過程中的利益分配機(jī)制，力求在保護(hù)農(nóng)民利益和保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間找到最佳結(jié)合點。 被征地農(nóng)民問題事關(guān)改革發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，我們應(yīng)按照實踐“三個代表"重要思想和構(gòu)建和諧社會要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，高度重視并積極探索解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)問題，完善貨幣化、市場化的征地安置制度，逐步建立起“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會保障、就業(yè)服務(wù)”三位一體新模式，實行土地征用與勞力安置、建立社會失業(yè)和養(yǎng)老保險同步進(jìn)行，構(gòu)建被征地農(nóng)民的長效保障機(jī)制，讓農(nóng)民充分分享城鎮(zhèn)化帶來的現(xiàn)代文明成果。