跨國并購國家安全審查制度研究綜述

摘 要：跨國并購是企業(yè)獲取國外資源、市場(chǎng)以及謀求擴(kuò)張的重要外國直接投資工具。同時(shí)，剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)公報(bào)重點(diǎn)指出“國家安全”的戰(zhàn)略性意義，不禁使人重新將跨國并購和國家安全兩者聯(lián)系起來。長期以來，跨國并購國家安全審查制度的研究在法學(xué)界炙手可熱，本文從不同國家出發(fā)，系統(tǒng)性的回顧了國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于跨國并購國家安全審查制度的研究成果。

關(guān)鍵詞：跨國并購；國家安全；審查制度

一、背景介紹

我國的跨國并購國家安全審查制度起源于2006年8月8日由六部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，目的是防止通過引進(jìn)外國投資者導(dǎo)致國有財(cái)產(chǎn)的流失，例如國有品牌的消失。跨國并購過程中涉及的國家安全審查準(zhǔn)確而言為“國家經(jīng)濟(jì)安全”，采用“國家安全審查”這一定義最具代表性的國家為美國，因?yàn)椤皣野踩珜彶椤边@一措辭具備具有包涵國家經(jīng)濟(jì)安全審查、國防安全審查的寬泛作用，所以“國家安全審查”這一說法得到廣泛而合理的運(yùn)用。資源的稀缺性必然驅(qū)動(dòng)主體之間采用各種方式進(jìn)行資源的爭奪，跨國并購就是典型代表之一，國家作為最具影響力的利益主體，必須保證國際貿(mào)易國家利益的安全性，不能利用國家利益的損失換取雙邊投資的自由化。目前國內(nèi)研究主要集中于分析不同國家的跨國并購國家安全審查制度，例如美國、日本、加拿大、英國、法國、德國等，通過總結(jié)他國的共同特征，旨在為中國修正跨國并購國家安全審查制度提供解惑方法。

二、不同國家跨國并購國家安全審查制度

1、美國的跨國并購國家安全審查制度

美國的跨國并購國家安全審查制度的形成歷經(jīng)較長的演進(jìn)時(shí)期，起始于第二次世界大戰(zhàn)之后，二十世紀(jì)七十年代由于美國開放外國并購國內(nèi)企業(yè)產(chǎn)生的跨國并購國際利益紛爭。面對(duì)不友好資本進(jìn)入帶來的困擾，美國國會(huì)和總統(tǒng)出現(xiàn)了背離，國會(huì)認(rèn)為跨國并購浪潮已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p失國家利益，而總統(tǒng)卻認(rèn)為國家利益根本未受到跨國并購的嚴(yán)重侵害，這一跨國并購管制的爭論最終由美國總統(tǒng)的取勝而得以終結(jié)，然而跨國并購帶來的問題并沒有因此畫上句號(hào)。緊接著八十年代日本通過跨國并購手段深入滲透美國金融業(yè)和高端科技產(chǎn)業(yè)，日本的威脅使得美國將目光從冷戰(zhàn)之后的國防安全投向國家經(jīng)濟(jì)安全的問題，此時(shí)民眾和媒體關(guān)于國家安全的呼聲也高潮迭起。國會(huì)作為對(duì)民意最敏感的機(jī)構(gòu)，開始不斷提出針對(duì)跨國并購?fù){國家安全的議案，經(jīng)過國會(huì)和總統(tǒng)的多方溝通協(xié)調(diào)之后，作為美國跨國并購國家安全審查制度根本的《Exon-Florio修正案》終獲通過。美國的跨國并購國家安全審查制度的出現(xiàn)有兩大鮮明的特征，一是制度產(chǎn)生于“跨國控制”威脅；二是國家安全審查制度是一個(gè)極度靈活有效的措辭，兩大特征表明了制度的長久使用。

美國有權(quán)行使跨國并購國家安全審查的權(quán)力機(jī)關(guān)為國會(huì)、總統(tǒng)和外國投資委員會(huì)，行使該職權(quán)的前提包括三個(gè)條件，一是制度生效后發(fā)生的跨國并購行為；二是跨國并購屬于被外國人并購或者有外國人參與的情形；三是跨國并購將導(dǎo)致外國控制在美國從事商業(yè)活動(dòng)的人，此外還存在七項(xiàng)應(yīng)當(dāng)審查跨國并購的個(gè)別的情形。當(dāng)然，最為完善的法律制度也闡述了可以申請(qǐng)國家安全審查豁免的跨國并購。

2、日本的跨國并購國家安全審查制度

日本的外國直接投資國家安全審查制度來源于《外匯與外貿(mào)法》，明確定義了外國直接投資的范圍，以及擁有審查職權(quán)的單位是財(cái)政部或者其它主管部省。與他國的外國投資國家安全審查制度相比，日本具有三個(gè)新穎之處：一、若某國對(duì)日本投資者投資進(jìn)行國家安全審查，日本擁有審查改過直接投資的對(duì)等權(quán)利；二、如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)某日本居民的投資是為外國直接投資者服務(wù)的，那么該項(xiàng)投資也將接受日本的安全審查；三、具有安全審查資格的單位向非居民提供投資事前咨詢服務(wù)，咨詢某項(xiàng)投資是否將接受安全審查，如果咨詢答復(fù)為肯定的，投資者可以選擇放棄，前兩個(gè)新穎點(diǎn)又合并稱為“對(duì)等施用”。雖然日本的跨國并購國家安全審查制度出現(xiàn)最早，但使用的次數(shù)卻不明顯。

3、英國的跨國并購國家安全審查制度

截止目前為止，相較于其他國家，英國并沒有針對(duì)外國直接投資進(jìn)行備案與跨國并購國家安全審查的專門性制度文件，而是分散在若干其他法律和慣例中，例如《1975年工業(yè)法》、黃金股制度以及由《1973年公平貿(mào)易法》、《1976年限制性貿(mào)易行為法》、《1976年轉(zhuǎn)售價(jià)格法》、《1980年競(jìng)爭法》四部分組成的英國競(jìng)爭法三大類制度。英國的外國直接投資審查并沒有使用“國家安全”這一概念，但對(duì)試圖危害英國國家或者公共利益的行為作出了明確的禁止性指令。

4、加拿大的跨國并購國家安全審查制度

加拿大關(guān)于跨國并購安全審查的法律之本為《加拿大投資法》，并隨著時(shí)間推移演進(jìn)產(chǎn)生了《加拿大投資法實(shí)施細(xì)則》和C-59議案作為補(bǔ)充和修正，值得注意的是C-59并沒有成為真正意義上的法律，因此加拿大的跨國并購國家安全審查并不同于他國的“國家安全”概念。加拿大的跨國并購國家安全審查制度的衍生可以追溯到1867年獨(dú)立之前，在這獨(dú)立前后一百多年期間，以美國為代表的大量外國投資使加拿大成為二十世紀(jì)八十年代外國資本滲透最深入、規(guī)模最大的國家，等加拿大發(fā)現(xiàn)外國資本開始逐步控制其經(jīng)濟(jì)部門、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性被損害、國際收支狀況的惡化這些嚴(yán)重后果之后，再加上民眾的政治壓力，關(guān)于跨國并購的《外國投資審查法》破繭而出，最終形成具有代替性的《加拿大投資法》。

《加拿大投資法》實(shí)施目的是通過審查非加拿大人在加拿大的大額投資確保國家利益，C-59議案明確提出了跨國投資的“國家安全審查”理念，法律授予加拿大總督、部長和投資主管負(fù)責(zé)審查工作的執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國家安全審查的并購具備兩個(gè)屬性，分別是非加拿大人進(jìn)行的投資；投資將導(dǎo)致加拿大企業(yè)或者在加拿大運(yùn)作企業(yè)的控制權(quán)轉(zhuǎn)出。此外，審查制度包括三類可以申請(qǐng)審查豁免的情形。相對(duì)而言，加拿大的外國投資國家安全審查制度較美國更簡單。

5、法國的跨國并購國家安全審查制度

法國完善跨國并購國家安全審查制度的目標(biāo)是美國，力求趕上美國國家安全審查制度的步伐，但是由于國人行為方式的不同，也產(chǎn)生了具有法國特色的“區(qū)別對(duì)待”式跨國并購國家安全審查制度。法國在二十世紀(jì)九十年代早期施行某些外國直接投資的強(qiáng)制性制度，包括國家安全審查，并授權(quán)財(cái)政部可以征求其他國家部門聯(lián)合負(fù)責(zé)審查，就像涉及國家安全的案例征求國防部的意見。二十一世紀(jì)初，歐洲法院關(guān)于法國的外國直接投資審查違反歐盟法中確保資本自由流動(dòng)的精神的判決，以及接下來在法國發(fā)生的影響國家利益的并購案，加快了法國修正老舊外國直接投資國家安全審查的進(jìn)程。

法國新法的創(chuàng)制確立了“區(qū)別式”進(jìn)行“戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)”外國直接投資審查制度，區(qū)別式的對(duì)象為歐盟外國投資者和非歐盟外國投資者。戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)包括兩大類，一類是區(qū)別歐盟投資者和非歐盟投資者的產(chǎn)業(yè)；另一類針對(duì)全體外國投資者的產(chǎn)業(yè)，第二類產(chǎn)業(yè)基本與法國國防安全相關(guān)聯(lián)，提供密碼產(chǎn)品、私人信息產(chǎn)品與國防部有合作的軍民技術(shù)、項(xiàng)目等行業(yè)。法國的外國投資實(shí)行三個(gè)審查標(biāo)準(zhǔn)，股權(quán)、資產(chǎn)、數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)，均由財(cái)政部負(fù)責(zé)。

6、德國的跨國并購國家安全審查制度

作為第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)敗國的德國，由于其國情決定了其對(duì)外國投資的態(tài)度，因此早期的國家安全審查制度非常開放和友好，直到《1956年美國與德國友好通商航海條約》的出現(xiàn)，理論上算作德國二十世紀(jì)關(guān)于國家安全審查的正式法律文件，雖然德國從未真正使用過，1961年《對(duì)外貿(mào)易與支付法》也面臨同樣的境遇。即使德國作為二十世紀(jì)對(duì)外國投資者最開放、最友好的主體，并不代表著德國就是外國投資者的天堂。眾所周知，德國人做事非常嚴(yán)謹(jǐn)，法律施行也很嚴(yán)格。例如此期間，在德國注冊(cè)的企業(yè)將面臨嚴(yán)苛的勞工法，不能輕易解雇雇員，也不能未經(jīng)政府批準(zhǔn)擅自改變企業(yè)設(shè)備等。

德國現(xiàn)行的國家安全審查制度《對(duì)外貿(mào)易與支付法》是對(duì)2004年新修訂后的《對(duì)外貿(mào)易與執(zhí)法實(shí)施條例》的兩次再修訂后的成果。授予政府可以對(duì)威脅德國經(jīng)濟(jì)、安全利益以及法律秩序等行為進(jìn)行限制，同時(shí)規(guī)定了對(duì)特定并購有條件的強(qiáng)制性審查制度。

三、中國跨國并購安全審查制度以及不足

我國仍處于建立跨國并購國家安全審查制度的嘗試階段，代表法律文件是《外國投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》以及《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，其中后者涉及“國家經(jīng)濟(jì)安全”的概念。中國安全審查之所以被認(rèn)為處于嘗試階段，因?yàn)榇嬖诿黠@的不足。

首先通過總結(jié)六個(gè)國家的跨國并購國家安全審查制度，均存在一個(gè)共同點(diǎn)：明確定義國家安全這一概念。我國法律文件沒有對(duì)“國家經(jīng)濟(jì)安全”進(jìn)行明確的定義，甚至一個(gè)范圍凸顯的描述。其次，具有審查行政權(quán)，卻沒有配置該項(xiàng)權(quán)利的制約機(jī)構(gòu)，沒有監(jiān)督、制衡的權(quán)利終將混亂和模糊。再次，法律文件之間相互沖突，或者過度重合。最后，法律實(shí)行的細(xì)則不明確。

雖然我國跨國并購國家安全審查制度尚不完善，歸根于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)仍處于中國式“摸著石頭過河”階段，不斷的總結(jié)、補(bǔ)充和修正才能成就更加優(yōu)秀的成果，剛剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)讓我們了解了新一代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于“改革”的決心和信心，會(huì)議公報(bào)已出，等待著細(xì)則的早日公布，期望著法律體制的不斷修正和完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]王少喆.跨國并購國家安全審查制度比較研究[D].北京大學(xué)，2007.

[2]張琪煒.外資并購國家安全審查制度研究——兼議中國外資并購國家安全審查制度的構(gòu)建[D].華東政法學(xué)院，2007.

[3]胡丹.美國外資并購國家安全審查制度法律問題研究——兼論對(duì)構(gòu)建中國相關(guān)制度的借鑒[D].中國政法大學(xué)，2005.

[4]張舉勝.美國外資并購國家安全審查制度研究——兼論中國外資并購國家安全審查制度的構(gòu)建[D].中國政法大學(xué)，2011.

作者簡介：劉茂娟（1988-），女，漢族，四川宜賓人，西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，碩士學(xué)歷，研究方向?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)與金融市場(chǎng)監(jiān)管。