深圳探索“城市更新”

1974年，一位年僅31歲的經(jīng)濟(jì)學(xué)家被世界銀行派去做一個(gè)城市化的調(diào)研。當(dāng)時(shí)的主流思潮，還陷在“政府主導(dǎo)”和“市場(chǎng)主導(dǎo)”非此即彼的爭(zhēng)論中，要探究“新型城鎮(zhèn)化”，或許年輕人腦子里的框框要少一些。

讓這位名叫奧威爾·格里姆斯的博士感興趣的，一是北歐的瑞典，他們是通過(guò)何種政策工具，進(jìn)行高品質(zhì)低成本的城市開(kāi)發(fā)？建成“福利國(guó)家”靠的只是高稅收嗎？再就是戰(zhàn)后滿(mǎn)目瘡痍的德國(guó)、日本乃至韓國(guó)的城市，怎么就從廢墟中迅速崛起了？只靠“勤勞”或“美援”肯定是不夠的，其規(guī)劃和融資是如何組織的呢？

前一個(gè)經(jīng)驗(yàn)是“土地儲(chǔ)備”，國(guó)人現(xiàn)在早已熟悉了，只不過(guò)其在中國(guó)發(fā)生了些變化：國(guó)家控制了土地的供應(yīng)，而征地農(nóng)民和被拆遷市民普遍感覺(jué)“政府強(qiáng)勢(shì)”。后一個(gè)政策工具，在德國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣和香港等地區(qū)的名稱(chēng)各異，但本質(zhì)都是政府引導(dǎo)規(guī)劃、權(quán)利人分享收益，通過(guò)談判而非強(qiáng)制解決問(wèn)題。

其實(shí)這一工具2009年在深圳也有了萌芽，叫做“城市更新”。所謂“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)”，指的是政府不再主導(dǎo)征收拆遷、通過(guò)出讓土地“經(jīng)營(yíng)城市”，轉(zhuǎn)由自主談判，實(shí)現(xiàn)存量土地價(jià)值的開(kāi)發(fā)提升。

集體工業(yè)用地入市

2013年1月18日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布了年度數(shù)據(jù)，這天中信證券的首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家諸建芳緊盯著大盤(pán)的走勢(shì)。當(dāng)天的高開(kāi)低走，“是市場(chǎng)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性減速做出的反應(yīng)”；但是午后通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)消化，“特別是對(duì)改革紅利的期待，使得全天股指又再次上揚(yáng)”。

他所說(shuō)的利好消息，就包括深圳市的存量集體工業(yè)用地可以直接入市交易了。而此前必須經(jīng)過(guò)政府之手，先征收后再出讓賺取差價(jià)。在當(dāng)天的新聞發(fā)布會(huì)上，深圳市規(guī)劃和國(guó)土資源委員會(huì)主任王幼鵬說(shuō)，通過(guò)為供需雙方搭建公開(kāi)透明的服務(wù)平臺(tái)，原村集體的合法工業(yè)用地，可享受與國(guó)有土地一樣的待遇入市買(mǎi)賣(mài)。

大背景是改革開(kāi)放的第一波浪潮中，深圳是“摸著石頭過(guò)河的”，村村生火、戶(hù)戶(hù)冒煙，遍地都辦開(kāi)發(fā)區(qū)。時(shí)至今日，要發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，卻開(kāi)始受制于土地供給的瓶頸。

商住用地也是一樣?！俺侵写濉崩锏摹拔帐謽恰?、“親嘴樓”，雖然很密很擠，但是土地的價(jià)值并沒(méi)有完全充分利用?！鞍逊指畹牡鼗B成片可以建得更高，把基礎(chǔ)設(shè)施配好可以賣(mài)得更貴?！闭憬髮W(xué)的汪暉，是最早把更新重劃的理論介紹到大陸的學(xué)者之一?！吧档氖找嬷校∶衲靡徊糠?，企業(yè)拿一部分，政府還可以留一部分?！?/p>

《深圳市城市更新辦法》，其本質(zhì)就在探討怎么把這件事做成。與國(guó)內(nèi)其他城市政府主導(dǎo)舊改拆遷的模式不同，在供求雙方直接談判的框架下，政府可以抽身而退；而一大批舊屋村、舊工業(yè)區(qū)、舊商住區(qū)，換個(gè)角度看就不是負(fù)擔(dān)而是機(jī)遇。這就是為何一個(gè)市級(jí)的土地政策，會(huì)在地產(chǎn)行業(yè)乃至資本市場(chǎng)吸引如此大關(guān)注的原因。

預(yù)算硬約束

其實(shí)，創(chuàng)新都是被逼出來(lái)的。

2009年夏天，于洋那時(shí)正在北京的大學(xué)和研究所逐個(gè)敲學(xué)者的門(mén)。他任職于深圳市土地與房產(chǎn)交易中心，來(lái)京時(shí)揣著這樣一個(gè)問(wèn)題：以后深圳無(wú)地可賣(mài)的話(huà)，其所在的機(jī)構(gòu)還能做點(diǎn)什么？

按照官方數(shù)據(jù)，目前深圳已建成的面積為917平方公里，到2020年，深圳可以拿來(lái)蓋房子的地只有42平方公里，而且零星分散，項(xiàng)目引進(jìn)和城市發(fā)展“無(wú)從落地”。按深圳綜合開(kāi)發(fā)研究院宋丁的比喻，正是基于無(wú)地可用的“悲壯事實(shí)”，深圳市才“被迫地”導(dǎo)入了城市更新。

更要命的是，深圳的發(fā)展不過(guò)30多年，香港已經(jīng)開(kāi)發(fā)百年；但前者已有46%都已經(jīng)鋪上了水泥，后者僅21%?！耙嬲龅焦?jié)約集約是需要硬約束的。要是深圳也能五環(huán)六環(huán)地往外擴(kuò)，誰(shuí)又會(huì)去琢磨這些困難的問(wèn)題呢?！庇谘筮@樣打趣。

但總要有人琢磨那些長(zhǎng)遠(yuǎn)但困難的問(wèn)題。深圳的今天，也將是很多內(nèi)陸城市的明天。要討論“新型城鎮(zhèn)化”，深圳被實(shí)踐逼著是最早思考的一批。據(jù)深圳市城市更新辦公室的數(shù)據(jù)，2012年，全市實(shí)際供應(yīng)用地749公頃中，城市更新提供的占了約三成。而列入計(jì)劃能夠動(dòng)員的面積為33.71平方公里，相當(dāng)于將土地儲(chǔ)備翻了近一番。

土地是影響經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)面貌的決定性要素，土地政策的微小創(chuàng)新，都將深刻影響經(jīng)濟(jì)基本面。在2012年全國(guó)增速放緩的大背景下，深圳通過(guò)城市更新帶來(lái)的投資額年增長(zhǎng)率76%，高于全市房地產(chǎn)投資額11%的增幅，更高于全市固定資產(chǎn)投資額8.3%的增幅。

“以前都說(shuō)中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)內(nèi)靠投資，對(duì)外靠出口。而面臨結(jié)構(gòu)性減速和大環(huán)境外需不振的情況，能否通過(guò)改革要素供給提振增長(zhǎng)？”在新華社與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局合辦的“經(jīng)濟(jì)形勢(shì)季度分析會(huì)”上，中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)提出了“新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)”：在短期的調(diào)控與需求管理手段效果遞減后，政府應(yīng)該進(jìn)行怎樣的結(jié)構(gòu)性改革？

政府只作“守夜人”？

要是總一帆風(fēng)順，也算不上是探索創(chuàng)新。

深圳的華強(qiáng)北路是通訊器材的集散中心，交易高峰時(shí)，整街上的取款機(jī)一大早就會(huì)被提空。但與這樣寸土寸金之地一街之隔的南園小區(qū)，相對(duì)老舊低矮的建筑似乎并未完全發(fā)掘出土地的潛力。

三年前，學(xué)規(guī)劃的潘麗雯被借調(diào)參與南園城市更新的工作；但直至借調(diào)結(jié)束，這一項(xiàng)目也未能啟動(dòng)。為什么一件政府讓利的好事，不再由行政主導(dǎo)的改造，會(huì)這么困難？

按照常見(jiàn)的說(shuō)法，“政府退出，直接交給市場(chǎng)就行了”。許小年等學(xué)者的觀點(diǎn)很具有代表性。政府做好“守夜人”就足夠了，至于設(shè)計(jì)交易、培育市場(chǎng)的具體技術(shù)，往往被稱(chēng)為“黑板上的經(jīng)濟(jì)學(xué)”。

但真正去做，卻發(fā)現(xiàn)沒(méi)那么簡(jiǎn)單。宋留強(qiáng)看好新政策，自己成立了“城市更新房地產(chǎn)咨詢(xún)服務(wù)公司”，但他發(fā)現(xiàn)，雖然全市已經(jīng)列入更新計(jì)劃的項(xiàng)目多達(dá)300余項(xiàng)，真正順利運(yùn)作的還不多，很多仍然卡在拆遷談判，說(shuō)明政府本身并非問(wèn)題所在。

因?yàn)槭袌?chǎng)不是自動(dòng)產(chǎn)生的，“不是被假設(shè)出來(lái)的，而是需要培育的”——羅納德·科斯在一本著作的序言中寫(xiě)道。書(shū)的作者是理查德·桑德?tīng)枺沃ゼ痈缙谪浗灰姿氖紫?jīng)濟(jì)學(xué)家，在上世紀(jì)70年代操刀設(shè)計(jì)了利率期貨市場(chǎng)。

“新的市場(chǎng)是通過(guò)‘推銷(xiāo)’而不是‘購(gòu)買(mǎi)’形成的——?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)成功的新市場(chǎng)，教育和營(yíng)銷(xiāo)的貢獻(xiàn)功不可沒(méi)?！鄙５?tīng)栒J(rèn)為金融和土地有著共同之處，在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪(fǎng)時(shí)，這樣給中國(guó)的改革者支招：“與一般商業(yè)產(chǎn)品不同，對(duì)新制度、新交易工具的需求往往不是顯而易見(jiàn)，在沒(méi)有先例的領(lǐng)域突破就更加困難。而教育不僅針對(duì)供求雙方，而要貫穿整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，包括律師、會(huì)計(jì)師、學(xué)者、監(jiān)管機(jī)構(gòu)乃至公眾等等?！?/p>

扶助之手

如何打破僵局，推進(jìn)改革？比如木頭龍舊住宅區(qū)改造項(xiàng)目位于深圳的中心區(qū)羅湖，那里尚未簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的300余戶(hù)業(yè)主，他們?cè)趽?dān)憂(yōu)哪些事情？

“開(kāi)發(fā)商搬走一戶(hù)拆門(mén)窗時(shí)，掉在樓下草坪中的碎玻璃，費(fèi)了我好長(zhǎng)時(shí)間才清理走。這樣的開(kāi)發(fā)商能干好嗎？”一位女業(yè)主的細(xì)心，揭示了買(mǎi)賣(mài)雙方的信任不是自動(dòng)達(dá)成的?！鞍凑?：1.3的面積比例補(bǔ)償不算低，關(guān)鍵是拆了后能及時(shí)建好回遷嗎？屆時(shí)會(huì)不會(huì)因?yàn)槭袃r(jià)漲了還得補(bǔ)交好多錢(qián)？”

所以在“看不見(jiàn)的手”之外，政府還要有所為，提供監(jiān)管，建立信任?！白尮娭涝诔鞘懈轮心軌颢@得什么、失去什么，才會(huì)配合政府和企業(yè)開(kāi)展城市更新工作?！彼瘟魪?qiáng)是市場(chǎng)人士，他知道所有這些靠單個(gè)企業(yè)很少愿意去做，也很難做到。

對(duì)此政府也有回應(yīng)。“我們確實(shí)在為供需雙方搭建溝通協(xié)商的平臺(tái)，包括下基層的城市更新細(xì)則宣講。”肖純是深圳市城市更新辦公室僅有的5名在編人員之一，“可能社會(huì)反響還不夠，這畢竟涉及到一個(gè)機(jī)構(gòu)的人員力量問(wèn)題，包括財(cái)政資金的支持?！?/p>

如此看來(lái)，市場(chǎng)和政府是相互嵌入的。宋留強(qiáng)期望中的政府，應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起城市更新工作引導(dǎo)者、培訓(xùn)者、促進(jìn)者的角色。而通過(guò)引進(jìn)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)組織，自己的公司也可以參與，開(kāi)展針對(duì)公眾的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。

另一個(gè)考驗(yàn)是，如何在強(qiáng)制和自愿之間達(dá)成合理的平衡，在保護(hù)權(quán)利的同時(shí)，又不至于久拖不決，擱置大多數(shù)人的福利改善。

深圳試點(diǎn)的第一步，是將“權(quán)利保護(hù)”的原則作為前提性的規(guī)定。要申報(bào)更新項(xiàng)目，需要占建筑物總面積2/3且占總數(shù)量2/3以上的原住民統(tǒng)一，更新單元規(guī)劃必須公示，必須100%簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議后才能確定實(shí)施主體，并保留事后審查的權(quán)力。

但結(jié)果并不像一些法學(xué)家預(yù)測(cè)的那樣，將權(quán)利保護(hù)的原則高調(diào)落實(shí)到100%，就可以解決問(wèn)題，現(xiàn)實(shí)反而更多是僵局?！巴顿Y者最怕的就是前期通過(guò)更新計(jì)劃審批，并投入了大筆資金，但后期因?yàn)椴荒芘c全體業(yè)主簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議而不能實(shí)施。”顧正江在北京大學(xué)深圳研究生院任國(guó)土與城市規(guī)劃所所長(zhǎng)，他認(rèn)為如果沒(méi)有一套止紛定爭(zhēng)的程序，明明互惠的交易從一開(kāi)始就無(wú)法開(kāi)展。

“人都是理性的，如果最晚搬遷的補(bǔ)償最高，這種坐地要價(jià)的期望是沒(méi)有止境的?！表n乾教授創(chuàng)立了逢甲大學(xué)的土地管理系，看盡幾十年來(lái)臺(tái)灣城市更新的風(fēng)風(fēng)雨雨。“臺(tái)灣采取的做法是大多數(shù)同意，然后經(jīng)過(guò)司法裁決，將給釘子戶(hù)的合理補(bǔ)償‘強(qiáng)制’存到銀行?！?/p>

再打個(gè)比方，如果說(shuō)90%的人同意搬遷補(bǔ)償，剩下10%的人應(yīng)該怎么辦呢？“為保證大多數(shù)人的利益，香港也是有強(qiáng)制的。我們的《土地收回條例》和《土地因重新發(fā)展強(qiáng)制售賣(mài)條例》，就分別規(guī)定了政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)兩種機(jī)制下的強(qiáng)制措施?！壁w麗霞是香港大學(xué)規(guī)劃系的教授，她強(qiáng)調(diào)做實(shí)事不是比賽唱高調(diào)，“規(guī)則的設(shè)計(jì)是很務(wù)實(shí)的技術(shù)問(wèn)題，必須理解人性”。

規(guī)則之治

“財(cái)產(chǎn)法、合同法、侵權(quán)法，是普通法的三大核心?！睔W米·本·沙哈是芝加哥大學(xué)法學(xué)院的法和經(jīng)濟(jì)學(xué)教授，“但實(shí)話(huà)告訴你，我們很多學(xué)生修完必修之后大都愿意選修后兩個(gè)，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)法實(shí)在太難了?！?/p>

的確，沒(méi)有對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定是不可能的；沒(méi)有對(duì)產(chǎn)權(quán)的約束和調(diào)整，發(fā)展和公平是不可能的?，F(xiàn)實(shí)是政府主導(dǎo)下不乏漫天要價(jià)，市場(chǎng)主導(dǎo)下也有合理的強(qiáng)制，所以關(guān)鍵不僅是實(shí)體的結(jié)果更是程序的正義。

“拆遷釘子戶(hù)的出現(xiàn)，歸根結(jié)底是群體利益和個(gè)人利益存在沖突的結(jié)果。”從事舊改的深圳佳兆業(yè)集團(tuán)的耿延良，這樣分析目前深圳城市更新的瓶頸?！拔覀冃枰獧?quán)威和可操作的‘困難戶(hù)’處理機(jī)制，應(yīng)該針對(duì)城市更新進(jìn)行位階更高的專(zhuān)門(mén)立法，通過(guò)司法定紛止?fàn)??！?/p>

好在，目前深圳市正在開(kāi)展《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》的立法研究工作，就搬遷補(bǔ)償權(quán)益的界定、權(quán)益的分配機(jī)制、權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式等進(jìn)行細(xì)化。

更大挑戰(zhàn)是建立面向多數(shù)人的城鎮(zhèn)化，讓土地收益能夠在更大的范圍內(nèi)公平分配。“平均地權(quán)說(shuō)的從來(lái)就不是直接分地！”林英彥是臺(tái)灣土地改革界的元老。臺(tái)北市敦化南路的土地改革紀(jì)念館里，他為了給孫中山當(dāng)年“平均地權(quán)”的革命綱領(lǐng)配一幅照片，選擇了通過(guò)城市更新籌資建設(shè)的小學(xué)和孩子們。

而在深圳，雖然建成面積很大，但其中主要是工業(yè)、商住用地，公共基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，這與之前的城市化模式直接相關(guān)。所以城市更新還可以成為捕捉土地增值，用于公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的一種新型“籌資模式”。根據(jù)深圳市規(guī)劃國(guó)土委員會(huì)的數(shù)據(jù)，截至2012年底，通過(guò)城市更新這一新手段，已規(guī)劃落實(shí)中小學(xué)45所、幼兒園115所、醫(yī)院2家、社區(qū)中心86家、公交首末站26個(gè)，配建了保障性住房約156萬(wàn)平方米。

“未來(lái)的城鎮(zhèn)化，不僅承載著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)，也承載著保障民生與社會(huì)公平的任務(wù)?！毖嗑┤A僑大學(xué)校長(zhǎng)華生認(rèn)為，“城鎮(zhèn)化過(guò)程中所產(chǎn)生的巨大利益與財(cái)富如何分配，是否能夠普惠于民，特別是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工和外來(lái)人口，將成為新型城鎮(zhèn)化是否能夠成功的關(guān)鍵?！?/p>

回到深圳的地標(biāo)，先前是“地王大廈”，其代表了第一波以國(guó)有土地有償使用、招拍掛使用權(quán)為核心的改革。而現(xiàn)在深圳的第一高樓是“京基100”，這就是一個(gè)按照新游戲規(guī)則建成的城市更新項(xiàng)目。

對(duì)應(yīng)的，1988年的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》，確立了土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的原則，被同年的憲法修正所確認(rèn)，引領(lǐng)了全國(guó)風(fēng)氣之先。正在研究制定中的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，能否再次為“新型城鎮(zhèn)化”趟出一條新路，值得期待。