國(guó)開(kāi)行：胡懷邦與改制

4月15日，已當(dāng)選全國(guó)政協(xié)副主席的陳元正式卸任國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行（下稱國(guó)開(kāi)行）董事長(zhǎng)，國(guó)開(kāi)行發(fā)展改革的接力棒傳到交通銀行原董事長(zhǎng)胡懷邦手中。

1998年的4月3日，陳元從央行副行長(zhǎng)調(diào)任相距兩公里之外的阜成門內(nèi)大街29號(hào)，擔(dān)任國(guó)開(kāi)行黨組書記和行長(zhǎng)，國(guó)開(kāi)行改制，從此拉開(kāi)序幕。

積十五年之功，陳元將國(guó)開(kāi)行帶上了商業(yè)化發(fā)展大道，無(wú)論資產(chǎn)規(guī)模還是市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，國(guó)開(kāi)行都已今非昔比。1997年末，國(guó)開(kāi)行資產(chǎn)總額3811億元，不良貸款率40%以上。到2012年末，其總資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到7.37萬(wàn)億元，不良貸款率降至0.3%，遠(yuǎn)低于商業(yè)銀行平均水平。

央行行長(zhǎng)周小川曾表示，國(guó)開(kāi)行改制是我國(guó)金融機(jī)構(gòu)不斷改革、完善的縮影，更是這家中長(zhǎng)期銀行的一步極具戰(zhàn)略性、挑戰(zhàn)性的棋。這步棋走通了、走活了，國(guó)開(kāi)行即成為促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要金融力量，也為完善金融生態(tài)、促進(jìn)投融資體制改革發(fā)揮獨(dú)特作用。

由于陳元的離任，外界密切關(guān)注國(guó)開(kāi)行的改革藍(lán)圖如何續(xù)寫，包括如何解決數(shù)萬(wàn)億元平臺(tái)貸款和懸而未決的債信問(wèn)題，以及急待確認(rèn)的政策性抑或商業(yè)性身份等難題，這些都是對(duì)繼任者胡懷邦的考驗(yàn)。

由內(nèi)而外“三把火”

《華爾街日?qǐng)?bào)》曾這樣描述1998年之前的國(guó)開(kāi)行：這家銀行已將大多數(shù)原始資金消耗殆盡，壞賬堆積如山，并且一向?qū)φ捻?xiàng)目言聽(tīng)計(jì)從。

陳元接任時(shí)，國(guó)開(kāi)行不良率一度高達(dá)40%以上。很多人將其看作“第二財(cái)政”，認(rèn)為其貸款是國(guó)家的免費(fèi)午餐，可以像財(cái)政撥款一樣免費(fèi)使用而不必償還。

新官上任的陳元，面臨現(xiàn)實(shí)倒逼改制的緊迫性。

一位國(guó)開(kāi)行人士回憶，在與陳元共事的十多年中，其創(chuàng)新型改革舉措不勝枚舉，“第一把火”就燒在了內(nèi)部管理上。

之前，員工出差可攜帶大量現(xiàn)金，一個(gè)人揣上幾萬(wàn)元、十幾萬(wàn)元并不鮮見(jiàn)。剛上任的陳元立馬叫停，要求個(gè)人占用的現(xiàn)金限期交回，否則從工資中扣除。兩個(gè)月內(nèi)，所有員工占款全部收回。

隨后，陳元開(kāi)始尋找更大的改革突破口。

他將目標(biāo)瞄準(zhǔn)了成立于1981年的中國(guó)投資銀行。后者主要代財(cái)政部辦理世界銀行工業(yè)信貸轉(zhuǎn)貸項(xiàng)目，附屬于建設(shè)銀行。1998年底，其資產(chǎn)已達(dá)813億元，在29個(gè)城市擁有分支機(jī)構(gòu)且網(wǎng)點(diǎn)上百家，但業(yè)務(wù)與建行嚴(yán)重重疊。

“機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)是國(guó)開(kāi)行的短板?！鼻笆鰢?guó)開(kāi)行人士稱，當(dāng)年資產(chǎn)規(guī)模近4000億元的國(guó)開(kāi)行，卻僅擁有武漢分行和西安、深圳、成都三個(gè)代表處，業(yè)務(wù)主要由建行和工行代辦。

陳元在《政府與市場(chǎng)之間》一書中回憶，上任兩個(gè)月后，他就與時(shí)任中國(guó)投行行長(zhǎng)的劉大為、時(shí)任建行行長(zhǎng)的周小川多次商談，最終于當(dāng)年12月將中國(guó)投資銀行并入國(guó)開(kāi)行。自此，國(guó)開(kāi)行迅速構(gòu)建起境內(nèi)一級(jí)分行布局，基本實(shí)現(xiàn)了覆蓋全國(guó)的總分行兩級(jí)管理體制，一心一意做起了中長(zhǎng)期“批發(fā)銀行”業(yè)務(wù)。

此后不久，陳元又在信貸業(yè)務(wù)上燒出了“第三把火”。

1998年，國(guó)開(kāi)行全年主動(dòng)擇優(yōu)淘汰437個(gè)項(xiàng)目。次年成立的信達(dá)資產(chǎn)管理公司，一舉收購(gòu)國(guó)開(kāi)行1000億元不良資產(chǎn)，使其不良率從33%降至16%。

并且，根據(jù)波士頓咨詢公司建議，陳元在貸款審查和決策間增設(shè)了三個(gè)局級(jí)部門，管控項(xiàng)目還款能力和評(píng)審合規(guī)性，在國(guó)開(kāi)行迎戰(zhàn)不良率中凸顯出強(qiáng)大的“防火墻”作用。他還把資本市場(chǎng)原理嫁接到信貸領(lǐng)域，首創(chuàng)了獨(dú)立委員審議制度，將個(gè)人決定改為行內(nèi)外專家投票，使“人情貸款”得以杜絕，專業(yè)化也超過(guò)各大商業(yè)銀行水平。

“這是國(guó)開(kāi)行最大的優(yōu)勢(shì)。經(jīng)貸委會(huì)通過(guò)的項(xiàng)目，各商業(yè)銀行均蜂擁跟進(jìn)，無(wú)需評(píng)估。”上述人士表示，這也正是國(guó)開(kāi)行之后的創(chuàng)新模式常被商業(yè)銀行復(fù)制的緣由。

“開(kāi)發(fā)性金融”變革

1998年起，陳元就和“開(kāi)發(fā)性金融”一詞聯(lián)系在一起。陳元提出，開(kāi)發(fā)性金融是依托國(guó)家信用，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)緩解社會(huì)發(fā)展瓶頸的制約，其核心是通過(guò)銀政合作主動(dòng)建設(shè)市場(chǎng)，把空白、缺失的市場(chǎng)培育成熟，實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)。

“開(kāi)發(fā)性金融脫胎于政策性金融。借此，國(guó)開(kāi)行自組建以來(lái)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展立下了汗馬功勞，對(duì)整個(gè)金融體制改革做出了重大貢獻(xiàn)?！敝苄〈ü_(kāi)贊譽(yù)。

上世紀(jì)90年代啟動(dòng)的三峽工程，便是開(kāi)發(fā)性金融的開(kāi)山之作。這個(gè)動(dòng)態(tài)總投資1800多億元的全球最大水電站工程，最初并無(wú)商業(yè)銀行參與，唯有國(guó)開(kāi)行一舉給出300億元貸款且獨(dú)家支持?jǐn)?shù)年，其后市場(chǎng)融資機(jī)制才最終建立。

“要在收益微薄的政策性項(xiàng)目中盈利，太難了?！鼻笆鰢?guó)開(kāi)行人士談道。于是，打破銀行資金在城建領(lǐng)域的限制，將金融和地方財(cái)政構(gòu)筑起融資平臺(tái)并形成利潤(rùn)，成為陳元力推的重點(diǎn)。

上任3個(gè)月后，陳元便赴河南、湖北、安徽、江蘇、湖南等省市密集調(diào)研，最終在安徽蕪湖駐足下來(lái)。

眼下人們習(xí)以為常的“打包貸款”，就源自于當(dāng)年陳元對(duì)蕪湖地區(qū)城建項(xiàng)目建設(shè)單位分散、建設(shè)內(nèi)容繁多而提出的“打捆”模式，將優(yōu)劣勢(shì)項(xiàng)目互補(bǔ)，以豐補(bǔ)歉，以盈補(bǔ)虧。四年后，國(guó)開(kāi)行在蕪湖又創(chuàng)新地以土地價(jià)值改善貸款信用結(jié)構(gòu)，地方政府授權(quán)借方以土地出讓收益作為還款保證，并在償還困難時(shí)由財(cái)政補(bǔ)貼償還，“土地+金融”模式就此誕生。

2003年，時(shí)任天津市市長(zhǎng)的戴相龍對(duì)“蕪湖模式”贊譽(yù)有加，與陳元簽署了當(dāng)時(shí)中國(guó)金融史上總額500億元的貸款“第一單”。這兩位一正一副的前央行同事對(duì)銀政合作模式一拍即合。

“那年起，我們開(kāi)始和各地合建融資平臺(tái)，各種政府償債基金應(yīng)運(yùn)而生?！鼻笆鰢?guó)開(kāi)行人士回憶，“天津這個(gè)項(xiàng)目，真正讓土地增值變得有用起來(lái)，也讓國(guó)開(kāi)行從此跨入以省級(jí)政府信用為基礎(chǔ)、以省級(jí)平臺(tái)為借款人的大額融資模式。”

此后，相繼出現(xiàn)的上海城投、重慶八大投等流傳甚廣的融資模式中，國(guó)開(kāi)行均扮演了引領(lǐng)者角色，提煉出“政府入口-開(kāi)發(fā)性金融孵化-市場(chǎng)出口”的概念。

作為中國(guó)早年城市化進(jìn)程的重要建設(shè)者，國(guó)開(kāi)行2011年末城建領(lǐng)域的融資平臺(tái)貸款余額為10280億元，占全部貸款28%。盡管當(dāng)下坊間對(duì)地方平臺(tái)詬病不少，但1998年亞洲金融危機(jī)伊始，陳元“勇闖無(wú)人區(qū)”救活了城市建設(shè)的資金困境，以“死水變活水”大力促進(jìn)了城市化進(jìn)程。

債信難題

“從1998年到國(guó)開(kāi)行第一天起，國(guó)家就沒(méi)給過(guò)一分錢虧損補(bǔ)貼，只是通過(guò)每年返稅，完成了對(duì)國(guó)開(kāi)行最初500億元資本金的注資承諾。所以，國(guó)開(kāi)行的每一分錢都必須在市場(chǎng)當(dāng)中運(yùn)營(yíng)出來(lái)?！标愒凇墩c市場(chǎng)之間》一書中如是說(shuō)。

資金來(lái)源無(wú)外乎兩條路，一是學(xué)商業(yè)銀行鋪設(shè)網(wǎng)點(diǎn)，吸儲(chǔ)攬存；二是保留國(guó)開(kāi)行發(fā)債權(quán)，同時(shí)將投資渠道多元化。前述國(guó)開(kāi)行人士稱，國(guó)開(kāi)行網(wǎng)點(diǎn)太少，前者顯然走不通。

陳元曾試圖將國(guó)開(kāi)行塑造為具備“投貸債租證”的全牌照銀行，設(shè)立了中瑞基金、國(guó)開(kāi)金融、國(guó)開(kāi)證券、國(guó)銀金融租賃等子公司?！暗珜?shí)際上，全牌照并未帶來(lái)多少收益，日后的發(fā)展變數(shù)更大，很有可能被變賣掉?！鼻笆鲢y行業(yè)專家表示，“除去發(fā)債，其他的路都還沒(méi)走通?！?/p>

1998年9月2日是國(guó)開(kāi)行實(shí)施市場(chǎng)化發(fā)債的首個(gè)交易日，投標(biāo)量超預(yù)期地達(dá)到發(fā)行額的3.73倍。截至2012年，國(guó)開(kāi)行債券余額超5萬(wàn)億元，占整個(gè)債券市場(chǎng)余額1/5以上，為中國(guó)最大的債券銀行。

作為最大的債券銀行，國(guó)開(kāi)行也有著最大的債信煩惱。

過(guò)去，國(guó)開(kāi)行債券是基于政府信用而尚未被市場(chǎng)分化的融資形態(tài)，具有準(zhǔn)財(cái)政、準(zhǔn)信貸和準(zhǔn)股權(quán)性質(zhì)。但改革后的國(guó)開(kāi)行，國(guó)家信用色彩下降，因而發(fā)債籌資將面臨大考。加之近兩年來(lái)，投資者對(duì)國(guó)開(kāi)行身份的憂慮，使得開(kāi)行債的收益率相比其他兩家政策性銀行愈來(lái)愈高，各商業(yè)銀行也因逼近其持有開(kāi)行債的上限而出現(xiàn)約束行為。

保留國(guó)家信用發(fā)債成為唯一良途。

銀監(jiān)會(huì)2012年發(fā)布《關(guān)于國(guó)開(kāi)行債信有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》，稱國(guó)開(kāi)行在2013年底之前發(fā)行的人民幣債券風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重確定為0%，直至債券到期，且暫視同政策性金融債處理。但之后的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重，將據(jù)國(guó)開(kāi)行商業(yè)化改革和債券市場(chǎng)發(fā)展實(shí)際情況，另行研究確定。

“在尚無(wú)其他有效融資之前，國(guó)家信用肯定會(huì)長(zhǎng)期保持。誰(shuí)能逼得國(guó)開(kāi)行無(wú)路可走甚至關(guān)門大吉？”前述國(guó)開(kāi)行人士說(shuō)，市場(chǎng)化發(fā)債早期，財(cái)政部、央行等機(jī)構(gòu)曾商議決定將國(guó)家信用審議期限定為15年或10年，多部門協(xié)調(diào)后又改為5年，直到銀監(jiān)會(huì)堅(jiān)持一年一審、一年一批。

該人士稱自己早年還常心生憂慮，每年都提前派人向銀監(jiān)會(huì)打探消息，但這兩年反而踏實(shí)了，“想通了，國(guó)開(kāi)行每年五、六千億元的放貸規(guī)模，停業(yè)了誰(shuí)能替代？”

銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管四部一位負(fù)責(zé)人坦言，財(cái)政部具備開(kāi)行債國(guó)家信用的決定權(quán)，銀監(jiān)會(huì)至多只能在發(fā)債規(guī)模上予以控制。但數(shù)年來(lái)，國(guó)開(kāi)行“四不像”的身份，一邊享受著巨大的政策優(yōu)惠，一邊卻與商業(yè)銀行“真刀真槍”搶市場(chǎng)，這讓銀監(jiān)會(huì)很為難。

“當(dāng)下，國(guó)開(kāi)行業(yè)務(wù)已明顯開(kāi)始收縮。”他透露。例如，銀政合作正在受到嚴(yán)厲監(jiān)管。

近期，發(fā)改委、財(cái)政部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，對(duì)“土地+金融”模式予以嚴(yán)管，并禁止地方政府以BT模式將土地注入融資平臺(tái)。而被稱為“政府按揭”的BT模式，正是2006年經(jīng)陳元之手進(jìn)行全國(guó)推廣的。

盡管其平臺(tái)貸款不良率僅0.2%，但國(guó)開(kāi)行2011年末的平臺(tái)貸款余額達(dá)23737億元，高達(dá)全行總量56%和同期全國(guó)平臺(tái)貸總量的26%。2011年，其貸款減值準(zhǔn)備/不良貸款余額比上年驟升250多個(gè)百分點(diǎn)，也表明了國(guó)開(kāi)行高度警惕的態(tài)度。

此外，國(guó)開(kāi)行90%以上的債券均為風(fēng)險(xiǎn)較高的中長(zhǎng)期、長(zhǎng)期債券，且擁有前鐵道部貸款余額3000多億元，擁有基建、公路、電力、煤電油運(yùn)等低收益貸款超60%，潛在風(fēng)險(xiǎn)不可小覷。

2011年，銀監(jiān)會(huì)發(fā)文同意將國(guó)開(kāi)行注冊(cè)資本增至3067億元，接納全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)100億元注資，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了“國(guó)開(kāi)行應(yīng)高度重視資本充足率管理，進(jìn)一步做好持續(xù)補(bǔ)充資本工作”。

“截至2011年末，國(guó)開(kāi)行資本充足率僅10.78%，家底太薄?！鼻笆鲢y監(jiān)會(huì)人士透露。與其動(dòng)輒幾十億、數(shù)百億元項(xiàng)目相比，其資本金承壓能力嚴(yán)重不足。而國(guó)開(kāi)行支持國(guó)家戰(zhàn)略時(shí)，是最可能面臨系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的銀行，“若繼續(xù)盲目地商業(yè)化改革，未來(lái)將可能不再被看好”。

回歸政策性？

對(duì)于接任者胡懷邦而言，繼續(xù)國(guó)開(kāi)行的商業(yè)化改革還是回歸政策性銀行，將是個(gè)兩難抉擇。

交通銀行辦公室的人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，胡懷邦這位學(xué)者型領(lǐng)導(dǎo)具備審時(shí)度勢(shì)的眼光，金融危機(jī)以來(lái)成功帶領(lǐng)交行轉(zhuǎn)型并創(chuàng)造諸多紅利，加之其穩(wěn)健、慎思的個(gè)性，“他對(duì)國(guó)開(kāi)行的未來(lái)不無(wú)裨益”。

“他不太可能完全遵照原概念行進(jìn)?！鼻笆鰢?guó)開(kāi)行人士稱，“中國(guó)不缺商業(yè)銀行，缺的是政策性銀行”。

他表示，對(duì)內(nèi)而言，無(wú)論小微企業(yè)、扶貧助學(xué)、國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目還是城鎮(zhèn)化進(jìn)程，唯有政策性銀行才能保證給予真正的支持。對(duì)外來(lái)說(shuō)，國(guó)家外交策略、資源安全、全球聲譽(yù)和國(guó)際性支援等，更是急需非商業(yè)性機(jī)構(gòu)來(lái)貫徹國(guó)家意志、體現(xiàn)大國(guó)風(fēng)范。

作為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的政策工具，歐美國(guó)家長(zhǎng)期存在政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。而目前中國(guó)不僅要面對(duì)市場(chǎng)失靈，更要面對(duì)市場(chǎng)空白和缺損，需要從無(wú)到有的建設(shè)，因而政策性銀行仍大有可為。

“國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和國(guó)家意志的執(zhí)行，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越賺錢盈利的意義。”前述專家稱，全球各國(guó)的政策性銀行也都因此體現(xiàn)出自己獨(dú)特的價(jià)值。

2012年，世界銀行采集了61個(gè)國(guó)家90家政策性金融機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，表明2008-2010年金融危機(jī)中，上述機(jī)構(gòu)均支持了面臨暫時(shí)性困難、無(wú)法從商業(yè)銀行或資本市場(chǎng)融資的企業(yè)，反周期作用明顯。從2007年到2009年，上述機(jī)構(gòu)累計(jì)貸款額從1.16萬(wàn)億美元增長(zhǎng)至1.58萬(wàn)億美元，以三年36%的增速將商業(yè)銀行同期10%的增速甩在身后。

據(jù)悉，新任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉日前密集約見(jiàn)國(guó)開(kāi)行、進(jìn)出口銀行相關(guān)負(fù)責(zé)人，財(cái)政部未來(lái)可能加強(qiáng)對(duì)政策性銀行的管控和支持。

“對(duì)國(guó)開(kāi)行來(lái)說(shuō)，陳元的領(lǐng)袖魅力是促成與地方政府緊密聯(lián)系、互利共贏的關(guān)鍵，但這將成為對(duì)繼任者的考驗(yàn)?！睂＜姨寡?，國(guó)開(kāi)行一旦失去地方政府的鼎力支持，在商業(yè)化道路上將難有作為。

有分析人士猜測(cè)，繼任者胡懷邦將可能重新明確國(guó)開(kāi)行的政策性定位，重新以政策性銀行身份運(yùn)作。而目前持股50.18%的財(cái)政部，將成為國(guó)開(kāi)行潛在風(fēng)險(xiǎn)“兜底”之人。

據(jù)悉，在國(guó)開(kāi)行內(nèi)部，是否還應(yīng)繼續(xù)商業(yè)化的疑問(wèn)越來(lái)越多，“沒(méi)必要再轉(zhuǎn)型”的說(shuō)法日漸成主流?！瓣愒x去，國(guó)開(kāi)行改制的時(shí)代或?qū)⑼杲Y(jié)?！鼻笆鰢?guó)開(kāi)行人士直言。