聚焦“美國政府關(guān)門”

2013年9月30日，美國參議院以54票贊成、46票反對的表決結(jié)果否決了眾議院29日通過的臨時(shí)撥款議案，聯(lián)邦政府從10月1日正式“關(guān)門”。這是1996年以來美國聯(lián)邦政府首次關(guān)門，此次關(guān)門，80萬聯(lián)邦政府公務(wù)員“下崗”，“下崗”期間沒有工資。

政府關(guān)門，這對中國百姓來說好像是天方夜譚。但在美國，政府關(guān)門可不是什么稀罕事，美國聯(lián)邦政府從1977年到1996年間關(guān)門17次，幾乎平均每年關(guān)門一次，最短的1天，最長的21天。

除聯(lián)邦政府外，州和縣市政府照樣關(guān)門。2005年紐約州和明尼蘇達(dá)州政府關(guān)門，2006年新澤西州政府關(guān)門，2007年賓夕法尼亞州和密歇根州政府關(guān)門，2010年紐約市政府關(guān)門。

為什么政府會關(guān)門？

美國政府關(guān)門是有法可依的。

《美國憲法》第一條第九款規(guī)定“除依照法律規(guī)定撥款外，不得從國庫中提出任何款項(xiàng)，一切公款的收支報(bào)告和賬目應(yīng)定期公布”。

針對憲法的該款規(guī)定，美國1870年通過了《反預(yù)算過度法》，明確了政府如何獲得和使用預(yù)算，禁止政府超預(yù)算花錢，任何聯(lián)邦公務(wù)員違反《反預(yù)算過度法》，將被處以最高兩年的監(jiān)禁并罰款5000美元，當(dāng)政府提出的預(yù)算得不到國會批準(zhǔn)時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)關(guān)門（緊要部門除外）。

說白了，政府關(guān)門就是因?yàn)椤安铄X”，把預(yù)算花光了，沒錢支付公務(wù)員工資，只有關(guān)門大吉。

美國總統(tǒng)是聯(lián)邦政府的大老板，政府“差錢”，按照中國百姓的理解就是總統(tǒng)“沒本事”向國會要錢。

別看美國總統(tǒng)乘“空軍一號”、坐防彈車，到哪里都是前呼后擁、耀武揚(yáng)威的樣子，但他是名副其實(shí)的“紙老虎”。尼克松說句謊言，克林頓找個(gè)“小三”，這對普通百姓來說沒什么，可總統(tǒng)就不行，堂堂一個(gè)大總統(tǒng)，被法院和國會一次次“提審”，一個(gè)被迫辭職，一個(gè)差點(diǎn)被彈劾。

聯(lián)合國50周年慶典時(shí)，紐約市長為各國首腦舉行了一場音樂會，音樂會開始前，市長居然把克林頓總統(tǒng)邀請的客人阿拉法特驅(qū)逐出了劇場，理由是他是“恐怖分子”，氣得克林頓七竅冒煙，但他對這位市長也無可奈何，只有代表自己去給阿拉法特賠不是——他代表不了別人，因?yàn)闆]有公民授權(quán)他去給阿拉法特道歉。

美國任何級別的公務(wù)員——哪怕是總統(tǒng)，都沒有財(cái)政撥款權(quán)，即使花費(fèi)一美元，也要到國會去申請。前些年，中國財(cái)政部代表團(tuán)訪問美國，美國財(cái)政部對口接待，美國財(cái)長在招待宴會上說：“國會只批準(zhǔn)了菜錢，沒批準(zhǔn)酒錢。這桌菜由政府買單，你們吃菜要感謝美國納稅人，酒由我自己買單，你們喝酒要感謝我?！笔澜缟衔ㄒ怀壌髧摹柏?cái)神爺”因公招待外賓，自己竟連酒錢都批不出來？

聯(lián)邦眾議員芭芭拉·喬丹說：“作為公仆，我們必須成為這個(gè)國家其他人的楷模?！彼裕绹珓?wù)員就像生活在玻璃房子里，一舉一動都得接受人民的監(jiān)督。公務(wù)員是國庫的看門人，不能“監(jiān)守自盜”，把國庫的錢悄悄裝到自己腰包，更不能撒謊，不好好干工作，天天嚷嚷漲工資。為此，1990年11月5日生效的《聯(lián)邦公務(wù)員可比性工資法案》特別規(guī)定“聯(lián)邦公務(wù)員的工資不得高于私企”。

可見，在美國，如果一個(gè)人想發(fā)財(cái)，千萬別干公務(wù)員，美國沒有人在公務(wù)員的職位上發(fā)財(cái)?shù)?。道理很簡單，任何一級公?wù)員都沒財(cái)權(quán)，接觸不到錢，這就從制度上杜絕了貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

那政府的錢是怎么來的呢？在每個(gè)財(cái)政年度（上一年的10月1日～當(dāng)年的9月30日）結(jié)束前，總統(tǒng)要簽署13個(gè)撥款法案，也就是下一財(cái)年的政府開支。但有時(shí)總統(tǒng)提出的預(yù)算在國會通不過，通常情況下是總統(tǒng)的預(yù)算開支太大，國會要削減總統(tǒng)的預(yù)算。如果總統(tǒng)不同意按照國會的要求削減預(yù)算，這就出現(xiàn)了預(yù)算缺口。這就需要總統(tǒng)與國會之間的智慧協(xié)商，盡快就預(yù)算問題達(dá)成一致，否則，9月30日過后政府就要關(guān)門。

美國也有一個(gè)在這種情況下避免政府關(guān)門的補(bǔ)救措施，那就是通過一個(gè)短期臨時(shí)預(yù)算《應(yīng)急預(yù)算方案》，為政府提供經(jīng)費(fèi)繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，為總統(tǒng)與國會繼續(xù)磋商提供時(shí)間。如果《應(yīng)急預(yù)算方案》到期，正式的預(yù)算法案仍沒通過，這時(shí)，要么再通過一個(gè)《應(yīng)急預(yù)算方案》維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，要么政府關(guān)門。

“史上最長關(guān)門”：克林頓自掏腰包付白宮的電費(fèi)

1995財(cái)年結(jié)束時(shí)，按照克林頓總統(tǒng)提出的預(yù)算，美國需要提高財(cái)政赤字的最高限額，眾議院議長紐特·金里奇則堅(jiān)稱，拒絕提高財(cái)政赤字最高限額，以避免讓國家陷入債務(wù)危機(jī)。開始，紐特·金里奇議長認(rèn)為克林頓總統(tǒng)會對此讓步，削減預(yù)算，結(jié)果總統(tǒng)否決了國會提交的預(yù)算法案，使總統(tǒng)與國會之間的這場博弈持續(xù)了很久，并導(dǎo)致聯(lián)邦政府在1995年11月14日～11月18日、1995年12月16日～1996年1月5日兩度關(guān)門。

由于預(yù)算法案沒有通過，從1995年10月1日開始，政府只能依靠《應(yīng)急預(yù)算方案》運(yùn)轉(zhuǎn)。11月13日是《應(yīng)急預(yù)算方案》到期的最后時(shí)刻，克林頓總統(tǒng)和金里奇議長、戈?duì)柛笨偨y(tǒng)、眾議院共和黨發(fā)言人迪克·阿姆尼和鮑勃·多爾參議員再次磋商，設(shè)法解決預(yù)算分歧。

克林頓總統(tǒng)這樣描述這次磋商：“阿姆尼粗暴地對我說，如果我不向他們屈服，他們就讓政府關(guān)門，我的總統(tǒng)一職也就干到頭了。我厲聲回?fù)粽f，我將永遠(yuǎn)不會讓他們的預(yù)算成為法律（總統(tǒng)不簽字，預(yù)算不能生效），我寧肯在民意測驗(yàn)里降5個(gè)百分點(diǎn)。如果你們想通過你們的預(yù)算，那你們就要讓別人來當(dāng)白宮的主人！毫無疑問，我們沒有達(dá)成一致?！?/p>

于是，從1995年11月14日開始，聯(lián)邦政府宣布關(guān)門。后來，總統(tǒng)與國會都作了些讓步，又通過了一個(gè)《應(yīng)急預(yù)算方案》，11月19日開始，政府重新運(yùn)轉(zhuǎn)起來，但克林頓總統(tǒng)與議長的分歧仍未彌合，臨時(shí)預(yù)算12月15日到期，從而導(dǎo)致迄今為止美國歷史上時(shí)間最長的一次政府關(guān)門，80萬聯(lián)邦雇員無薪放假。政府關(guān)門期間，正趕上圣誕節(jié)，克林頓總統(tǒng)不得不自己掏腰包付白宮的電費(fèi)，讓美國第一圣誕樹的燈光沒有熄滅。

后來，通過了第三個(gè)《應(yīng)急預(yù)算方案》，美國政府從1996年1月6日開始開門辦公。在1996年1月6日～4月26日期間，美國聯(lián)邦政府一直在幾個(gè)《應(yīng)急預(yù)算方案》下運(yùn)轉(zhuǎn)。

針對這次政府關(guān)門，共和黨與總統(tǒng)互相指責(zé)，但公眾比較同情克林頓總統(tǒng)，民意測驗(yàn)顯示，克林頓總統(tǒng)的民意支持率達(dá)到了他上任以來的最高點(diǎn)，共和黨的支持率逐步下降。

紐特·金里奇議長一次對媒體記者透露，他之所以強(qiáng)迫政府關(guān)門，是因?yàn)榭偨y(tǒng)曾粗暴地讓他和鮑勃·多爾參議員坐在空軍一號飛機(jī)的后面，他感到受到了總統(tǒng)的羞辱——金里奇對記者無意說的這句話，使他失去了道義上的支持。

關(guān)門期間，哪些政府機(jī)構(gòu)不打烊？

回到本次“關(guān)門危機(jī)”。

政府關(guān)門并非所有部門都關(guān)門，根據(jù)法律，以下部門和人員不受影響：

負(fù)責(zé)國家安全及與國家安全或人民生命財(cái)產(chǎn)有關(guān)的外交部門公務(wù)員；對一些預(yù)算沒用完的政府合同；醫(yī)院負(fù)責(zé)治療、護(hù)理、門診及公共健康的醫(yī)護(hù)人員；維護(hù)空中管制和其他交通安全、保護(hù)交通設(shè)施的人員；邊境警衛(wèi)和海岸巡邏、保護(hù)聯(lián)邦政府的土地、建筑、河流等財(cái)產(chǎn)的安全人員；獄警和其他被監(jiān)禁人員的看守；維護(hù)社會治安和犯罪偵查人員；急救和救援人員；發(fā)電站和供電部門；聯(lián)邦政府的貨幣儲備系統(tǒng)、稅收和財(cái)政部門；政府科研機(jī)構(gòu)的安全警衛(wèi)人員。

除了這些，其他政府機(jī)構(gòu)都要關(guān)門歇業(yè)，這牽涉的面非常大，大體包括：

醫(yī)療衛(wèi)生：美國國立衛(wèi)生研究院不再接受新的臨床研究病患，不再回答醫(yī)療相關(guān)熱線。美國疾病控制中心“對爆發(fā)疫情的反應(yīng)能力將極大地下降”。

住房建設(shè)：美國住房及城市發(fā)展部無法為地方住建機(jī)構(gòu)提供住房補(bǔ)貼所需的額外資金。

美國3300家公屋建設(shè)機(jī)構(gòu)將不會得到這類款項(xiàng)，不過其中大多數(shù)機(jī)構(gòu)整個(gè)10月都還能負(fù)擔(dān)租房補(bǔ)貼。

移民：美國國土安全部不再進(jìn)行電子認(rèn)證E-Verify。

這意味著企業(yè)無法在政府關(guān)門期間查看雇員是否屬于合法移民。

執(zhí)法：雖然像聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）和緝毒局這樣的機(jī)構(gòu)會繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，但司法部會暫緩處理多起民事案件。

公園及博物館：美國國家公園管理局會關(guān)閉約350座國家公園和博物館，包括加州的優(yōu)勝美地國家公園、舊金山的惡魔島和紐約的自由女神像。

上次關(guān)門1995至1996年期間，約700萬游客被拒之門外。

科羅拉多大峽谷的南面是個(gè)例外，那里之所以還開放是因?yàn)?亞利桑那州同意負(fù)擔(dān)成本。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)：除了超級基金（Superfund）項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的地方，美國國家環(huán)境保護(hù)局幾乎全部關(guān)閉。

美國商品期貨交易委員會也會關(guān)門。證券交易委員會等少數(shù)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)還會開門。

社保：美國社會安全局會繼續(xù)保證足夠人手發(fā)放社保，但不會有足夠員工幫助替換福利卡和為殘疾人士安排新的聽證申請福利。

簽證與護(hù)照：美國國務(wù)院稱，大部分使館和領(lǐng)事館這期間會繼續(xù)開門，但一些處理護(hù)照和簽證的流程可能受干擾。

比如某家辦理護(hù)照的機(jī)構(gòu)坐落在政府大廈里，而該建筑物又因?yàn)槭芸顭o法正常開放，這家機(jī)構(gòu)就可能受影響。

1995至1996年政府關(guān)門期間，每天約有2到3萬份外國公民的美國簽證申請無法處理。目前不清楚這次的影響面多大。

退伍軍人：一些重要的福利會繼續(xù)發(fā)放，退伍軍人醫(yī)院也會繼續(xù)開放。但許多服務(wù)會受干擾。

美國退伍軍人福利局將無法處理教育與康復(fù)補(bǔ)貼。退伍軍人申訴委員會將無法舉行聽證。

損失有多大？

政府每關(guān)門一天，預(yù)計(jì)首都華盛頓附近的經(jīng)濟(jì)活動將面臨損失約2億美元。

穆迪分析的首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家Mark Zandi預(yù)計(jì)，政府短期關(guān)門可能導(dǎo)致今年第四季度的經(jīng)濟(jì)增長下降0.3%。不過后一季度可能增長反彈。

根據(jù)1995到1996年政府關(guān)門的經(jīng)歷，金融服務(wù)公司Guggenheim Partners高級政策分析師Chris Krueger預(yù)計(jì)政府關(guān)門可能對以下領(lǐng)域有如下影響——

旅游業(yè)：1995到1996年，美國旅游業(yè)和航空公司損失數(shù)百萬美元，部分源于這期間無法辦理美國簽證，還有部分原因是很多公園關(guān)門，700萬游客被拒之門外。

聯(lián)邦承包商：1995到1996年，在華盛頓地區(qū)，有37億美元的承包合約在政府關(guān)門期間暫停執(zhí)行。約占這類合約180億美元總金額的五分之一。

但現(xiàn)在影響面應(yīng)該會大得多，因?yàn)檫^去20年私人承包數(shù)量大增。僅弗吉尼亞州Fairfax市目前就有4100家承包商，每年交易額約260億美元。

眼下還不清楚到底有多少承包合約會受影響。

能源業(yè)：內(nèi)務(wù)部暫停發(fā)放在岸開采油氣的許可，公共地塊的可再生能源項(xiàng)目申請也暫停辦理許可。

能源部會停止處理液化天然氣出口的申請。

醫(yī)藥與生物科技：這方面更難估計(jì)。在1995到1996年政府關(guān)門期間，因?yàn)榇饲暗玫搅速Y金，美國食品及藥物管理局（FDA）不必關(guān)門。但這次FDA未能幸免。新藥的審查過程可能被迫停止。關(guān)門也可能令美國國立衛(wèi)生研究院授予許可的程序停頓。

如果持續(xù)時(shí)間更久，可能對生命科學(xué)領(lǐng)域的企業(yè)和生產(chǎn)診斷產(chǎn)品的公司產(chǎn)生負(fù)面影響。

當(dāng)然，最大的冤大頭是無薪休假的那部分政府雇員。不計(jì)美國郵政總局的雇員在內(nèi)，約有210萬聯(lián)邦員工，其中約有80萬人會在關(guān)門期間回家休息。如果計(jì)入關(guān)門期間全部正常工作的郵政總局雇員，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)員工合計(jì)約330萬人，也就是說約24%的聯(lián)邦員工會受影響。

奧巴馬為何拒不談判？

對于現(xiàn)在的奧巴馬來說，最重要的只有兩件事：一、保住奧巴馬醫(yī)改；二、為民主黨贏得2014年中期選舉。而目前的眾議院由共和黨把持，他們正打算以政府關(guān)門為要挾，廢掉奧巴馬目前唯一的政績工程：奧巴馬醫(yī)改。

這樣的企圖對于奧巴馬來說，是不可接受的，這也是他“絕不與共和黨談判”最重要的理由之一。除了捍衛(wèi)自己的政績，奧巴馬更希望通過政府關(guān)門把共和黨置于不利，以便在2014年中期選舉為民主黨贏得更多席位。這也是為什么奧巴馬一再希望擴(kuò)大事態(tài)，而不是緩解僵局。

就現(xiàn)在的情形，2014年中期選舉的局面對于民主黨極為不利。目前，共和黨以232比200的優(yōu)勢掌控著眾議院，而民主黨在參議院僅以54比46領(lǐng)先。由于眾院的選舉結(jié)果多由選區(qū)的黨派傾向所決定，共和黨在眾議院的地位仍相對安全。

另一方面，2014年參議院將有35個(gè)席位迎來選舉，屆時(shí)會有21個(gè)民主黨席位、14個(gè)共和黨席位接受挑戰(zhàn)。就目前預(yù)測來看，民主黨在參議院中選的形勢也不容樂觀。也就是說，共和黨可能在2014年中期選舉保住眾議院，同時(shí)拿下民主黨執(zhí)掌的參議院。

這種結(jié)果對于奧巴馬來說將是災(zāi)難性的，2010年中期選舉民主黨恥辱地輸?shù)舯娮h院已讓總統(tǒng)的日子極為難熬——醫(yī)改法案屢遭挑戰(zhàn)、禁槍法案被否，共和黨人處處與奧巴馬作對。奧巴馬很清楚：總統(tǒng)任期只剩最后四年，如果再讓共和黨接管參議院，自己將一事無成。

歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，上一任民主黨總統(tǒng)克林頓曾通過1995年政府關(guān)門狠狠打擊了共和黨，為自己贏得連任；如今奧巴馬如法炮制，效果似乎也不錯。根據(jù)最近皮尤研究中心的民調(diào)顯示，39%的受訪者認(rèn)為政府關(guān)門是共和黨的錯，這也更加篤定了奧巴馬“將關(guān)門進(jìn)行到底”的決心。

政治的影響無處不在

在華爾街老牌券商Cuttone Co董事總經(jīng)理凱斯·布里斯看來，奧巴馬拒不談判的態(tài)度才是造成政府關(guān)門的最大原因：“歷史上無論哪一次關(guān)門，兩黨之間都保持著溝通渠道暢通；這次奧巴馬卻強(qiáng)硬地表示拒不談判，他才應(yīng)該對政府關(guān)門承擔(dān)全部責(zé)任。”

華爾街人對奧巴馬的厭惡是有道理的。早在2012年總統(tǒng)大選，CNN的民調(diào)就顯示70%的華爾街人希望共和黨能贏得大選。奧巴馬獲得連任之后也沒有給華爾街好臉色看——他先是派出一名專抓恐怖份子的超級檢察官瑪麗·喬·懷特?fù)?dān)任證監(jiān)會（SEC）主席，爾后一再重罰華爾街的金融機(jī)構(gòu)，最近摩根大通就要向政府繳納110億美元的罰金。

受執(zhí)政黨的影響如此之大，華爾街自然不愿意站錯隊(duì)。關(guān)于美國政治權(quán)力的交替更迭，坊間有一個(gè)簡易版預(yù)測方法——民主黨代表窮人，共和黨代表富人。經(jīng)濟(jì)好的年頭富人多，所以共和黨當(dāng)選；經(jīng)濟(jì)不好的年頭窮人多，因此民主黨勝出。華爾街以富人居多，自然更加擁護(hù)共和黨；但無奈整體經(jīng)濟(jì)不好，民主黨執(zhí)政無可厚非。

回頭看美聯(lián)儲的所作所為，也處處凸顯政治因素的影響。當(dāng)全世界都質(zhì)疑聯(lián)儲為何不在9月份縮減QE的時(shí)候，伯南克卻早早預(yù)料到10月初的這一幕——或者說，奧巴馬早就打定主意要在債務(wù)上限談判與共和黨死掐到底，伯南克不得不做出配合。這也是為什么大家都認(rèn)為縮減QE的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，市場甚至都提前消化了利空，聯(lián)儲卻仍選擇按兵不動。只可惜，普通投資者中能把政治風(fēng)險(xiǎn)看得如此清楚的人寥寥無幾。

無論如何，目前美國政府的大門依然緊閉。受此影響，美國銀行將美國第三季度GDP增長預(yù)測從2.0%下調(diào)至1.7%，第四季度則從2.5%下調(diào)至2.0%；而好消息是，他們預(yù)測聯(lián)儲的QE縮減將推遲至明年1月。對于即將到來的債務(wù)上限談判，美銀悲觀地表示，如果奧巴馬不對醫(yī)改法案做出任何妥協(xié)或修改，兩黨之間幾乎不可能達(dá)成一致。

資料來源：新浪網(wǎng)、騰訊網(wǎng)、劉植榮個(gè)人博客、百度百科、公民讀本微信公共號等