高溫下的公共政策

高溫，已經(jīng)不是一種簡(jiǎn)單的自然現(xiàn)象，而越來越成為一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問題，隨之還能延伸出許多民生問題、公共政策問題、法律問題……

防暑降溫措施落地了嗎？

連續(xù)在高溫下作業(yè)幾個(gè)小時(shí)，如果能吃上一塊西瓜、一杯冰綠豆湯，那就能感受到一股“透心涼”。按照國(guó)家相關(guān)法規(guī)，用人單位應(yīng)當(dāng)為高溫天氣作業(yè)的勞動(dòng)者供給防暑降溫飲料及必需藥品。記者走訪了幾個(gè)施工工地，高溫施工的防護(hù)措施都很到位，給工人們都配發(fā)了防暑藥品，西瓜、綠豆湯這些消暑食品也是必備品。

在長(zhǎng)沙某項(xiàng)目部食堂的冰柜里，記者看到了幾十個(gè)西瓜，這些都是給施工人員吃的。劉文武說，每天上午和下午，都能吃到冰西瓜，而且，大家吃完飯也都會(huì)帶一壺冰綠豆湯去施工現(xiàn)場(chǎng)。清涼油、人丹、藿香正氣水更是每個(gè)人必配的藥品。

同樣，環(huán)衛(wèi)工人張阿姨也收到了“清涼大禮包”：除了必配的防暑藥品之外，還有5公斤綠豆和2.5斤冰糖。

任師傅工作的工地設(shè)置了茶水亭，工人們隨時(shí)可喝到?jīng)鲩_水。而且，每天午飯后，大家還能領(lǐng)到一瓶鹽汽水，還有綠豆湯解暑。

雖然各施工單位都提供了較好的防護(hù)措施，不過，“不得以發(fā)放錢物替代提供防暑降溫飲料，防暑降溫飲料不得充抵高溫津貼?！边@是國(guó)家相關(guān)法規(guī)明確規(guī)定。但是，記者發(fā)現(xiàn)，盡管大部分單位都發(fā)放了高溫津貼，但是，許多像任師傅這樣的工人，卻與高溫津貼無緣。

在全國(guó)各地的工地奔波多年，他從未領(lǐng)過高溫津貼。他說，和許多工友一樣，他是屬于“包工”，也就是按天計(jì)算工資，每天220元，干一天算一天，老板肯定就不會(huì)再發(fā)放高溫補(bǔ)貼。

而按照相關(guān)規(guī)定，用人單位未按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)向勞動(dòng)者支付高溫津貼的，視為拖欠或克扣工資，勞動(dòng)者可向人力資源和社會(huì)保障部門舉報(bào)或依法申請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁。

沿襲“模糊戰(zhàn)略”的管理辦法

早在1960年，當(dāng)時(shí)的衛(wèi)生部、勞動(dòng)部、全國(guó)總工會(huì)聯(lián)合公布了《防暑降溫措施暫行辦法》，該辦法規(guī)定工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)及基本建設(shè)工地等在夏季高溫作業(yè)和露天作業(yè)的行業(yè)應(yīng)采取防暑措施，包括發(fā)放高溫津貼。

然而，實(shí)行53年以來，由于在具體如何采取措施上比較模糊，在實(shí)踐中防暑降溫費(fèi)一直很難落實(shí)。2012年6月29日，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、衛(wèi)生部、人力資源和社會(huì)保障部、中華全國(guó)總工會(huì)以安監(jiān)總安健〔2012〕89號(hào)印發(fā)《防暑降溫措施管理辦法》。各省也制定了相關(guān)規(guī)定，無論《防暑降溫措施暫行辦法》，還是《防暑降溫措施管理辦法》，都明確規(guī)定了要向高溫作業(yè)者發(fā)放高溫津貼或者說防暑降溫費(fèi)，但時(shí)至今日，高溫津貼仍是許多高溫作業(yè)者的“畫餅”或者“望梅”。這其中有著多重復(fù)雜原因。

首先是政策界定模糊。“管理辦法”第三條規(guī)定，高溫天氣作業(yè)是指用人單位在高溫天氣期間安排勞動(dòng)者在高溫自然氣象環(huán)境下進(jìn)行的作業(yè)。這一條款似乎將廚房、鍋爐房等環(huán)境下的作業(yè)排除于“高溫作業(yè)”之外。第十七條規(guī)定，用人單位安排勞動(dòng)者在35℃以上高溫天氣從事室外露天作業(yè)以及不能采取有效措施將工作場(chǎng)所溫度降低到33℃以下的，應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者發(fā)放高溫津貼。哪些工作場(chǎng)所屬于不能將溫度降低到33℃以下，這一認(rèn)定又是由哪個(gè)職能部門具體負(fù)責(zé)與監(jiān)督實(shí)施以及如何監(jiān)督實(shí)施，“管理辦法”并無明文規(guī)定或操作細(xì)則。彈性極大的“靈活性空間”必然給拒不發(fā)放高溫津貼的單位以堂皇的借口或堅(jiān)硬的擋箭牌。更為關(guān)鍵的是，習(xí)用長(zhǎng)達(dá)52年之久的“暫行辦法”并未將高溫津貼上升到法律高度強(qiáng)制執(zhí)行，地方勞動(dòng)部門對(duì)其執(zhí)法、監(jiān)管意愿不強(qiáng)，致使它的實(shí)現(xiàn)主要靠用人單位的自覺和勞資雙方的博弈。“管理辦法”雖然是從屬于法律的規(guī)范性文件，但畢竟去年才頒布，地方政府以及職能部門的思維還停留于“暫行辦法”中，況且“管理辦法”對(duì)高溫津貼發(fā)放也沿襲了“模糊戰(zhàn)略”。

政府須垂范

然而，政府并不是無所作為。由于高溫天氣作業(yè)易發(fā)生意外，一些城市已紛紛采取措施，保障勞動(dòng)者身體健康安全。

“我們氣象工作者做的是一個(gè)宏觀的提示和建議，通過宣傳使一些政府領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)這方面的意識(shí)，一般來說他們會(huì)重視我們行業(yè)協(xié)會(huì)給出的科學(xué)參考。他們這方面的意識(shí)可能弱一點(diǎn)，因?yàn)樗麄兂鲩T坐車，在空調(diào)房辦公，沒有老百姓的切膚之痛。”陸晨說。

中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院職業(yè)危害研究專家劉旭榮告訴記者，“現(xiàn)行法規(guī)中確實(shí)幾乎沒有對(duì)高溫勞動(dòng)的規(guī)定。原來一到高溫，超過38℃就可以休息，或者減少工時(shí)，但5天制之后就不執(zhí)行了，當(dāng)時(shí)從勞動(dòng)部聽人說，都5天制了，再休息，還工不工作了。”

劉旭榮認(rèn)為，“目前中國(guó)勞動(dòng)法規(guī)側(cè)重于安全，特別是生命安全，而不是健康。這種思維需要調(diào)整，事故控制到一定程度，對(duì)高溫等影響勞動(dòng)者健康的有關(guān)措施會(huì)提到議事日程上來?！?/p>

考驗(yàn)公共政策

王向前曾參加過勞動(dòng)和社會(huì)保障部一個(gè)關(guān)于勞動(dòng)合同法的會(huì)議，會(huì)中，與會(huì)各部門議論到最近的持續(xù)高溫，“對(duì)于高溫中勞動(dòng)條件的問題，部委的同志也表示不知道到底應(yīng)該由哪個(gè)部門管。”

王向前分析說，1998年國(guó)務(wù)院改革之后，對(duì)于勞動(dòng)安全衛(wèi)生職權(quán)劃分較為分散，勞動(dòng)衛(wèi)生安全劃歸到衛(wèi)生部，勞動(dòng)生產(chǎn)安全劃歸國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局，勞動(dòng)保障和福利仍有勞動(dòng)和社會(huì)保障部管?！暗降渍l來管，都不能成為一個(gè)管理真空，必須轉(zhuǎn)變觀念，把人放在第一位，而不是生產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)?！?/p>

“既然權(quán)力分割了，就應(yīng)該各司其職，發(fā)揮團(tuán)隊(duì)合作優(yōu)勢(shì)，一定要避免權(quán)力部門化的傾向，甚而互相推諉?！蓖鯇毭髡J(rèn)為，一個(gè)以人為本的政府，就會(huì)以群眾為中心，會(huì)從群眾需求出發(fā)，建立起完整、高效的應(yīng)急系統(tǒng)，將高溫對(duì)群眾的影響降至最低。

“政府必須有一個(gè)負(fù)責(zé)任的形象，比如衛(wèi)生部可以就高溫環(huán)境中人身對(duì)溫度的一個(gè)承受極限作出規(guī)定，而勞動(dòng)和社會(huì)保障部對(duì)高溫中勞動(dòng)保障也進(jìn)行干預(yù)。”

事關(guān)公共安全和公共利益，也關(guān)乎公民切身利益。企盼政府在應(yīng)對(duì)每年的高溫考驗(yàn)上，不能總是應(yīng)急而已。

誰為高溫買單？在一個(gè)個(gè)人消耗資源失衡的社會(huì)，公共政策如何體現(xiàn)出較為公平的取向？在特殊天氣下，公共財(cái)政和公共資源應(yīng)該向誰傾斜？是保證生產(chǎn)用電用水重要，還是保證生活用電用水重要？是城市景觀形象重要，還是市民基本生活重要？是占用公共資源享受體制內(nèi)的降溫補(bǔ)貼和措施還是保障包括弱勢(shì)群體在內(nèi)每一個(gè)公民的健康權(quán)？

“公共政策應(yīng)該照顧到包括弱勢(shì)群體在內(nèi)的所有勞動(dòng)者。體現(xiàn)平衡的原則。關(guān)鍵是政府必須有支撐公共政策的公共財(cái)政的保障，而不是制訂一個(gè)公共政策再往下面攤派成本。財(cái)政不解決，政策就不能落實(shí)?！蓖鯇毭髡f。

有評(píng)論認(rèn)為，一個(gè)人本政府就是拿公共資源真正為公眾謀福利的政府——當(dāng)這樣的決策理念成為價(jià)值取向時(shí)，高溫下的某些“犧牲”就不是應(yīng)急，而是一項(xiàng)公共服務(wù)和管理職能的常態(tài)。