聯(lián)合國秘書長有多“窩囊”？

潘基文迎來又一次例行尷尬。

從他當(dāng)選聯(lián)合國秘書長那天起，“無能”、“只會(huì)照顧大國情緒”的指責(zé)就沒斷過。這次是美國出的難題。9月4日，美國參議院外交關(guān)系委員會(huì)通過決議草案，支持總統(tǒng)奧巴馬對敘利亞動(dòng)武。

潘基文的反應(yīng)是發(fā)表聲明：“若不是自衛(wèi)或安理會(huì)授權(quán)，美國對敘動(dòng)武是非法的?！背酥?，他似乎無能為力。

其實(shí)，秘書長的角色只是介于龍?zhí)着c主角之間。這個(gè)職位的存在，顛覆了中國官場“秘書不帶長，啥事都別想”的說法，在聯(lián)合國的規(guī)則中，他甚至決定不了誰當(dāng)自己的副手，永遠(yuǎn)徘徊在權(quán)力核心之外。

自己的副手，自己說了不算

人、事、錢，三項(xiàng)基本的官場資源，在人們印象中“能把地球管起來”的聯(lián)合國秘書長，到底能掌握多少？

如果按照《聯(lián)合國憲章》（以下簡稱《憲章》）的定義，現(xiàn)任秘書長潘基文，地位相當(dāng)于聯(lián)合國秘書處這家擁有43000名員工的跨國公司CEO。是的，秘書處就是一個(gè)有43000人的龐大組織，因?yàn)?，這個(gè)“秘書處”其實(shí)就是聯(lián)合國全球范圍內(nèi)所有行政機(jī)構(gòu)的統(tǒng)稱。

同時(shí)，秘書長還是聯(lián)合國六大部門——聯(lián)合國大會(huì)、安全理事會(huì)、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)、托管理事會(huì)、國際法庭和秘書處的“最高行政首長”。

他是這樣產(chǎn)生的：先由聯(lián)合國安理會(huì)閉門會(huì)議推薦出秘書長候選人，并進(jìn)行摸底投票，一是看哪位候選人得票最多，是否過半數(shù)；二則看是否有紅票出現(xiàn)。

所謂紅票，指常任理事國的反對票。由于常任理事國擁有一票否決權(quán)，所以拿到紅票的候選人鐵定無法上任。最著名的例子要數(shù)第六任秘書長加利，他在謀求連任時(shí)，拿到了15個(gè)理事國中的14票，但還是失敗了，因?yàn)槊绹o了一張紅票。

另據(jù)《環(huán)球》雜志報(bào)道，第四任秘書長瓦爾德海姆在謀求第三任期時(shí)，中國曾在兩天之內(nèi)連續(xù)投下16張紅票。作為反擊，美國也對中國支持的候選人16次否決。安理會(huì)不得不另覓候選人。

按照程序，安理會(huì)將推薦出的“唯一候選人”交由聯(lián)合國大會(huì)投票通過。迄今尚無聯(lián)大否決候選人的先例。

《憲章》第101條規(guī)定，“辦事人員由秘書長依大會(huì)所定章程委派之”。但現(xiàn)實(shí)中，他甚至連自己的副手，都不能決定。

十幾位分管不同事務(wù)的副秘書長，表面上是秘書長“任命”的左右手，其實(shí)這項(xiàng)“任命”只是走個(gè)形式，重要的副秘職位實(shí)際上長期為大國所把持。

這些副秘書長的分工，也有約定俗成的常例：美國、法國籍的副秘書長，往往扎根在安保、維和事務(wù)部這樣的重要位置；中國的副秘書長一般主管經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、大會(huì)事務(wù)，雖工作繁重，但權(quán)力較小。比如現(xiàn)任副秘書長吳紅波、其前任沙祖康，都是主管經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)。

這就透露出聯(lián)合國“官場”的一個(gè)重要秘密：要論實(shí)權(quán)，秘書長有時(shí)候可能還比不過副秘書長。

那么，秘書長能決定多少人的仕途？

答案是，很少。

按照規(guī)定，聯(lián)合國職員分為三個(gè)等級(jí)：高級(jí)官員D級(jí)、業(yè)務(wù)類官員P級(jí)和一般事務(wù)類人員G級(jí)。這些人都對秘書長負(fù)責(zé)。

D級(jí)官員往往由秘書長任命，但少不了大國插手。而像G級(jí)這樣的低級(jí)別事務(wù)人員，主要是秘書、服務(wù)和安全人員，多面向各國公眾招聘，通過語言和簡單業(yè)務(wù)考試即可也就是說，中層官員就能決定了，秘書長“不必操心”。

最大的權(quán)力是“提請注意”

那么，秘書長在哪些具體事務(wù)上說了算？

這要先翻翻聯(lián)合國的“使用說明書”《憲章》第一條規(guī)定，聯(lián)合國的首要任務(wù)是維護(hù)國際和平與安全。

這一條涵蓋了你看到的大部分關(guān)于聯(lián)合國的新聞。秘書長是怎么“領(lǐng)導(dǎo)”聯(lián)合國在和平與發(fā)展的道路上前進(jìn)的？看《憲章》第99條：“秘書長可將其認(rèn)為可能威脅國際和平與安全的任何事件，提請安理會(huì)注意?！?/p>

請注意：秘書長只能“提請安理會(huì)注意”，絕無對安理會(huì)“下命令”的可能。也就是說，秘書長擁有的只是廣泛的“建議權(quán)”。

安理會(huì)才是聯(lián)合國權(quán)力的核心。而這五個(gè)常任理事國，更是核心之核心。秘書長的作用，僅止于在權(quán)力核心之外，斡旋協(xié)調(diào)。

那么，在安全事務(wù)之外，秘書長就“手握大權(quán)”了么？

No！

他更多的是帶領(lǐng)下屬做秘書的活兒。如草擬議程、翻譯會(huì)議文件、提供會(huì)務(wù)人員、維持會(huì)場秩序、發(fā)布新聞稿等。每一樣都費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

可見，聯(lián)合國這架龐大的機(jī)器，雖然由秘書長指揮運(yùn)轉(zhuǎn)，但就連潘基文自己也說：“我不是什么長，我是秘書?！?/p>

“乞討”

還剩一個(gè)關(guān)鍵問題，秘書長能否管錢，怎么管？

聯(lián)合國財(cái)政預(yù)算由秘書長擬定，交由聯(lián)合國大會(huì)討論和審批。這意味著，秘書長所擁有的規(guī)劃財(cái)務(wù)權(quán)力十分有限制定好預(yù)算之后，要提交聯(lián)合國大會(huì)終審，各國都能協(xié)商，進(jìn)行“討價(jià)還價(jià)”。

而且《憲章》規(guī)定，聯(lián)合國的經(jīng)費(fèi)“應(yīng)由各會(huì)員國依照大會(huì)分配限額擔(dān)負(fù)之”在聯(lián)合國的權(quán)力架構(gòu)里，這句話的潛臺(tái)詞是，給多少錢，秘書長得看“大戶”的多少臉色。

美國承擔(dān)著聯(lián)合國超過五分之一的會(huì)費(fèi)，拖欠會(huì)費(fèi)、抵制預(yù)算是它控制聯(lián)合國的常見招數(shù)。許多秘書長都有向美國討會(huì)費(fèi)的經(jīng)驗(yàn)。

2006年，美國宣布，聯(lián)合國若不進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，它將反對時(shí)任秘書長安南制定的39億美元的兩年預(yù)算草案。

作為第二大會(huì)費(fèi)繳納國，日本也以減少會(huì)費(fèi)為名，表達(dá)難成常任理事國的不滿。如果預(yù)算無法通過，聯(lián)合國第二年將發(fā)不出工資，因?yàn)轭A(yù)算的70%被用來支付薪水。

2009年，潘基文公開批評美國拖欠8億多美元的會(huì)費(fèi)，引發(fā)白宮激烈反彈。潘基文不得不專門為此道歉。

對拖欠會(huì)費(fèi)的懲罰也很脆弱。

依據(jù)《憲章》19條，“拖欠數(shù)目如等于或超過前兩年所應(yīng)繳納之?dāng)?shù)目時(shí)，即喪失其在大會(huì)投票權(quán)。確由該會(huì)員國無法控制之情形者，得準(zhǔn)許該會(huì)員國投票?！?/p>

這項(xiàng)懲罰形同虛設(shè)。美國過去的做法是拖欠會(huì)費(fèi)不超過三年，保證投票權(quán)。而對于繳不起會(huì)費(fèi)的小國來說，又適用后半條“無法控制之情形”，還是得以經(jīng)大會(huì)特許投票。去年就有五個(gè)國家沒繳錢，也有投票權(quán)。

實(shí)在化不到緣，秘書長只能縮衣節(jié)食，減少開支如何精簡秘書處、減少浪費(fèi)和腐敗，是秘書長都要操心的大事。潘基文曾在2008年8月推行“清涼聯(lián)合國”計(jì)劃，將秘書處大樓的空調(diào)溫度從22.2攝氏度調(diào)到25攝氏度。

艱難的存在感

所以，秘書長似乎并不具有“把地球管起來”的權(quán)力。第四任秘書長瓦爾德海姆曾感嘆，秘書長是“世界上最迷人又最使人喪氣的差事”。

想要有所作為，就得通過個(gè)人努力拓寬權(quán)力邊界許多權(quán)力，也是歷任秘書長自找的。

聯(lián)合國成立初期，秘書長連在安理會(huì)“發(fā)表意見”的權(quán)力都沒有。

首任秘書長賴伊在1946年伊朗控訴蘇聯(lián)不撤軍一案中，不顧美國責(zé)難，表態(tài)稱蘇、伊已在會(huì)外談判解決問題，那么此案應(yīng)當(dāng)從安理會(huì)議程中撤訴。

這開創(chuàng)了秘書長就審議問題發(fā)表意見的先河。此后，大會(huì)、安理會(huì)等機(jī)構(gòu)都修改議事規(guī)則，賦予秘書長或其代表在審議問題時(shí)，發(fā)表口頭或書面聲明的權(quán)力。

更多時(shí)候，秘書長需要憑借個(gè)人魅力和靈活的外交手腕，周旋于各國之間。1998年，安南親赴巴格達(dá)與薩達(dá)姆會(huì)談，并請薩達(dá)姆一起享用哈瓦那雪茄。

薩達(dá)姆猶豫了片刻，最終決定接過去，“我從來不與聯(lián)合國的人一起抽煙，你是一個(gè)例外?！卑材系奈有沟靡晾撕宋淦魑C(jī)暫時(shí)化解。2001年，他與聯(lián)合國共同榮獲“諾貝爾和平獎(jiǎng)”。

與前任相比，潘基文不怎么受待見。也門爆發(fā)大規(guī)模暴亂時(shí)，潘基文給也門總統(tǒng)薩利赫打了三次電話，指責(zé)其“武力鎮(zhèn)壓”。薩利赫不耐煩地問：“你怎么老打電話給我？”而敘利亞總統(tǒng)干脆一次又一次地拒接電話。