第二章 “集體領(lǐng)導(dǎo)制”的歷史演變

中國特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”，其前身是在十分殘酷的戰(zhàn)爭年代創(chuàng)建并逐漸演變形成的中國共產(chǎn)黨集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，隨后又在治理世界上人口最多國家的實(shí)踐中成為執(zhí)政黨和現(xiàn)代國家治理的決策機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制；新中國成立以來，中國特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”在經(jīng)歷了長達(dá)六十余年，從高效協(xié)調(diào)到失效失敗，再到重建恢復(fù)、加強(qiáng)完善的長期“試錯(cuò)”過程之后，成為最適宜中國國情、最適應(yīng)國際競爭的政治領(lǐng)導(dǎo)體制與政治決策機(jī)制。

黨的集體領(lǐng)導(dǎo)體制的演變（1927—1948）

1928年6月18日至7月11日，中共六大在莫斯科召開，大會閉幕后，在六屆一中全會上選舉蘇兆征、項(xiàng)英、周恩來、向忠發(fā)、瞿秋白、蔡和森和張國燾為中央政治局委員，選舉蘇兆征、向忠發(fā)、項(xiàng)英、周恩來和蔡和森五人為政治局常委。這是中國共產(chǎn)黨歷史上首屆正式的中央政治局常務(wù)委員會。

1945年4月至6月召開的中共七大通過的黨章規(guī)定：“中央政治局，在中央委員會前后兩屆全體會議期間，是黨的中央指導(dǎo)機(jī)關(guān)，指導(dǎo)黨的一切工作?！薄爸醒霑浱幵谥醒胝尉譀Q議之下處理中央日常工作。”“中央委員會主席即為中央政治局主席與中央書記處主席?！?月19日中共七屆一中全會選舉中央書記處書記有五人：毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來、任弼時(shí)，選舉毛澤東為中央委員會主席兼中央政治局、中央書記處主席。同年8月，中央政治局?jǐn)U大會議決定，增補(bǔ)陳云、彭真為書記處候補(bǔ)書記。這是一個(gè)具有很高威信的、能夠團(tuán)結(jié)全黨的堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)集體。

1948年9月20日，中共中央關(guān)于健全黨委制的決定指出：黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個(gè)人包辦的重要制度。必須建立健全的黨委會議制度，一切重要問題均須交委員會討論，由到會委員充分發(fā)表意見，做出明確決定，然后分別執(zhí)行。委員會又須分別為常委會和全體會兩種，不可混在一起。此外，還須注意，集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)，二者不可偏廢。

執(zhí)政黨集體領(lǐng)導(dǎo)體制建立期（1949—1957）

1949年至1957年為“集體領(lǐng)導(dǎo)制”的高效運(yùn)作期。

1954年第一屆全國人大第一次會議上，毛澤東當(dāng)選為中華人民共和國主席；劉少奇當(dāng)選全國人大常委會委員長；朱德?lián)沃腥A人民共和國副主席，繼續(xù)兼任中共中央紀(jì)律檢查委員會書記；周恩來擔(dān)任國務(wù)院總理，同時(shí)兼任全國政協(xié)主席；陳云擔(dān)任國務(wù)院副總理。五位中央書記處書記代表六大機(jī)構(gòu)：中共中央、全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央軍委、中央紀(jì)律檢查委員會。這已經(jīng)顯示了“集體領(lǐng)導(dǎo)制”的雛形。

中國特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”，它的政治創(chuàng)意源于毛澤東，它的制度創(chuàng)新也源于毛澤東。這既是中國共產(chǎn)黨實(shí)踐創(chuàng)新的結(jié)果，也是毛澤東治黨治國理念創(chuàng)新的結(jié)果。

1956年，當(dāng)時(shí)毛澤東在考慮中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案時(shí)，創(chuàng)意性地提出增設(shè)中央政治局常務(wù)委員會，并提議由黨中央主席、副主席和中央書記處總書記一起組成該委員會，作為中央領(lǐng)導(dǎo)集體的核心。毛澤東這一設(shè)想是有前車之鑒的。正是由于斯大林去世，接班人變遷，赫魯曉夫否定斯大林，引發(fā)了整個(gè)社會主義陣營的大動蕩，成為“多事之秋”。毛澤東為了避免將中國的前途和命運(yùn)系在一兩個(gè)人身上，也包括他本人，創(chuàng)意性地設(shè)計(jì)了這一中央政治局常委會集體領(lǐng)導(dǎo)核心的政治制度。

1959年4月，第二屆全國人民代表大會第一次會議上，劉少奇當(dāng)選中華人民共和國主席；朱德當(dāng)選全國人大常委會委員長；周恩來擔(dān)任國務(wù)院總理（1954年12月當(dāng)選全國政協(xié)主席）；陳云、林彪、鄧小平等擔(dān)任國務(wù)院副總理。

這是最早的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”，七位中央政治局常委代表五大機(jī)構(gòu)：中共中央、全國人大、國務(wù)院、全國政協(xié)、中央軍委。中央政治局常委會充分發(fā)揮了集體領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)人分工、內(nèi)部協(xié)調(diào)、形成合力的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這也是新中國第一個(gè)黃金發(fā)展時(shí)期的根本政治原因。這是“最有威信、最有影響、最有經(jīng)驗(yàn)”、穩(wěn)定的成熟的中央領(lǐng)導(dǎo)集體。

集體領(lǐng)導(dǎo)制嚴(yán)重破壞期（1958—1976）

建國后“集體領(lǐng)導(dǎo)制”的嚴(yán)重破壞期包括“大躍進(jìn)”和“文化大革命”時(shí)期（1958年至1976年）。

從1959年之后毛澤東不再擔(dān)任國家主席，改變了實(shí)行黨中央主席、國家主席、軍委主席三位一體的領(lǐng)導(dǎo)體制。毛澤東提出分為“一線”和“二線”的設(shè)想，其中他本人退居“二線”，客觀上形成了二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，這就造成了他個(gè)人與“一線”領(lǐng)導(dǎo)集體的信息不對稱性。同時(shí)隨著他的執(zhí)政時(shí)間延長和個(gè)人威望不斷提高，個(gè)人專斷也愈加嚴(yán)重，他逐漸由黨的領(lǐng)導(dǎo)集體中的一員變成了“大家長”，由一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子的“班長”變成了“一把手”，由民主作風(fēng)變成了“獨(dú)斷專行”，由集體領(lǐng)導(dǎo)變成了個(gè)人“最高指示”，使得中共中央政治局常委會在一定程度上退化為傳達(dá)和執(zhí)行毛澤東個(gè)人指示的“辦事機(jī)構(gòu)”，常委人選更迭頻繁且多非制度化，黨的集體領(lǐng)導(dǎo)職能遭到嚴(yán)重削弱，甚至近乎名存實(shí)亡。

從黨的八屆十一中全會之后，中央政治局常委會的領(lǐng)導(dǎo)核心作用就失靈了。先是被中央文革碰頭會所取代，后是被“毛澤東、林彪—周恩來—中央政治局”、“毛澤東—周恩來—中央政治局”、 “毛澤東—周恩來、王洪文—中央政治局”、“毛澤東—鄧小平—中央政治局”、“毛澤東—華國鋒—中央政治局”二線體制所取代。到1976年10月7日，中央政治局常委會成員只剩葉劍英一人。這一時(shí)期不僅是中央集體領(lǐng)導(dǎo)制度受到嚴(yán)重破壞、嚴(yán)重失靈的時(shí)期，而且也是領(lǐng)導(dǎo)集體成員隨意性變化、政治風(fēng)險(xiǎn)重生的時(shí)期，還是中國走向錯(cuò)誤方向且難以糾正的時(shí)期。爾后，華國鋒特別是鄧小平開始重新恢復(fù)中央集體領(lǐng)導(dǎo)制度，開始重新發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)核心的作用，開始重新恢復(fù)集體民主決策機(jī)制，開始重新走向正確的方向。

中央政治局常委會的集體領(lǐng)導(dǎo)制度是毛澤東的重大創(chuàng)新，但是在1958—1976年期間，毛澤東作為黨中央主席，個(gè)人權(quán)力過分集中，從集體領(lǐng)導(dǎo)走向個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)，致使這一制度遭到嚴(yán)重破壞、嚴(yán)重失靈，給全黨留下了深刻的歷史教訓(xùn)，也為后來的領(lǐng)導(dǎo)人成功構(gòu)建中國特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”留下了深刻的歷史記憶、豐富的歷史財(cái)富。

集體領(lǐng)導(dǎo)制恢復(fù)重建期（1977—1991）

1977年8月18日，黨的十一屆一中全會選舉中央政治局常委五人：華國鋒、葉劍英、鄧小平、李先念、汪東興。中央政治局常委會開始正式發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其中四人分別擔(dān)任主要國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人。隨后的十一屆三中全會進(jìn)一步恢復(fù)和確立了中央政治局常委集體領(lǐng)導(dǎo)、集體民主決策機(jī)制，華國鋒也帶頭尊重領(lǐng)導(dǎo)集體的決定。

1980年2月，中共十一屆五中全會重新恢復(fù)了八大領(lǐng)導(dǎo)體制，成立中央書記處，形成了中央書記處、中央政治局、中央政治局常委會三個(gè)層次的領(lǐng)導(dǎo)體制。

十一屆五中全會增選胡耀邦、趙紫陽為中央政治局常委，選舉胡耀邦為總書記，并決定批準(zhǔn)汪東興辭去中央政治局常委、黨中央副主席的職務(wù)，中央政治局常委會由六人變?yōu)槠呷恕?/p>

1981年6月，中共十一屆六中全會調(diào)整了中央政治局常委會，全會選舉胡耀邦為黨中央主席，同意華國鋒辭去黨中央主席和中央軍委主席的請求，中央政治局常委會由七人組成：胡耀邦、葉劍英、鄧小平、趙紫陽、李先念、陳云、華國鋒。

1982年黨的十二大通過的黨章，黨中央只設(shè)總書記，不再設(shè)主席、副主席。

1982年9月，中共十二屆一中全會選舉中央政治局常委六人：胡耀邦、葉劍英、鄧小平、趙紫陽、李先念、陳云。六位常委代表五大機(jī)構(gòu)：黨中央、國務(wù)院、中央軍委、中央紀(jì)委、中央顧問委員會，逐步形成了中國特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”。

1987年11月，中共十三屆一中全會選舉中央政治局常委五人：趙紫陽、李鵬、喬石、胡啟立、姚依林。除胡啟立分管中央宣傳口工作外，其他四位常委代表四大機(jī)構(gòu)：黨中央、國務(wù)院、中央紀(jì)委、中央政法委，“集體領(lǐng)導(dǎo)制”的特點(diǎn)并不明顯，也出現(xiàn)了中央政治局常委會如何與其他幾大機(jī)構(gòu)有效協(xié)調(diào)的問題。

1989年的政治風(fēng)波引發(fā)并導(dǎo)致五人組成的中央政治局常委會發(fā)生嚴(yán)重分歧，在是否決定對首都地區(qū)實(shí)行戒嚴(yán)的重大決定中形成了“三比二”的險(xiǎn)局。該事件對鄧小平造成很大觸動，他認(rèn)為，只要有一個(gè)好的政治局，特別是有一個(gè)好的常委會，只要它是團(tuán)結(jié)的，努力工作的，能夠成為榜樣的，就是在艱苦創(chuàng)業(yè)反對腐敗方面成為榜樣的，什么亂子出來都擋得住。

同月，中共十三屆四中全會增選江澤民、宋平、李瑞環(huán)為中央政治局常務(wù)委員會委員，免去胡啟立中央政治局常務(wù)委員會委員等職務(wù)，撤銷趙紫陽中央委員會總書記、中央政治局常務(wù)委員會委員等職務(wù)，選舉江澤民為中央委員會總書記。李瑞環(huán)分管中央宣傳口。中央政治局常委人數(shù)由五人增至六人。

同年11月，中共十三屆五中全會同意鄧小平辭去中共中央軍事委員會主席，江澤民擔(dān)任中共中央軍事委員會主席。由此，中央政治局常委六人代表六大機(jī)構(gòu)：黨中央、國務(wù)院、中央軍委、中央紀(jì)委、中央宣傳口、中央政法口。

至此，鄧小平正式退出中共中央領(lǐng)導(dǎo)集體。誠如鄧小平自己所言，前后花了十年時(shí)間，才逐步完成了中國領(lǐng)導(dǎo)人的新老交替和集體交接班。

集體領(lǐng)導(dǎo)制鞏固完善期（1992—2012）

中央集體領(lǐng)導(dǎo)體制一旦建立起來，就會有其路徑依賴的重要特征，形成了自身發(fā)展的政治邏輯，也形成了與之互補(bǔ)和相關(guān)的中國政治制度框架。從黨的十四屆一中全會之后的20年間，中國特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”逐漸鞏固完善。大體分為“兩步走”：第一步是中共十四屆、十五屆中央政治局七常委機(jī)制，第二步是中共十六屆、十七屆中央政治局九常委機(jī)制。這使得中國特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”更趨成熟、更趨穩(wěn)定、更趨有效，也反映了中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)集體的重大創(chuàng)新。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，是通過黨對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)的。在實(shí)際操作中，也體現(xiàn)為中央政治局常委分別擔(dān)任國家政權(quán)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人。

這一時(shí)期（1992—2012），黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度得到充分維護(hù)，集體領(lǐng)導(dǎo)原則得到嚴(yán)格執(zhí)行，集體領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制得到不斷鞏固，再也沒有發(fā)生類似毛澤東晚年的錯(cuò)誤，也沒有出現(xiàn)胡耀邦式或趙紫陽式的政治事件。這是黨的集體領(lǐng)導(dǎo)最為團(tuán)結(jié)、最易協(xié)調(diào)、最具合力、最有作為的時(shí)期，也是中國共產(chǎn)黨政治上最成熟、思想上最統(tǒng)一、治理上最成功的時(shí)期，當(dāng)然也是中國經(jīng)濟(jì)繁榮、社會穩(wěn)定、文化復(fù)興、國力強(qiáng)盛最好的時(shí)期。

從歷史的角度看，中國特色的“集體領(lǐng)導(dǎo)制”是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的一大制度創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，經(jīng)歷了六十多年特別是改革開放以來三十多年的不斷“試錯(cuò)”，才逐漸形成了這一獨(dú)有的、相當(dāng)完善的執(zhí)政黨治理結(jié)構(gòu)、國家治理結(jié)構(gòu)、軍隊(duì)治理結(jié)構(gòu)和社會治理結(jié)構(gòu)。由當(dāng)初的五名中央書記處書記，到七名中央政治局常委，再到九名中央政治局常委，既集體領(lǐng)導(dǎo)又個(gè)人分工；他們所代表的黨和國家機(jī)構(gòu)由五大機(jī)構(gòu)、六大機(jī)構(gòu)，到八大機(jī)構(gòu)，形成各機(jī)構(gòu)既各有分工又相互協(xié)作，既有效監(jiān)督又相互配合的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。它發(fā)源于毛澤東（來自毛澤東的政治創(chuàng)意），重建于鄧小平，成形于江澤民，完善于胡錦濤。這是他們給后代留下的最重要的政治資產(chǎn)和歷史資產(chǎn)。