論種子市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

【摘 要】種子認(rèn)證和品種認(rèn)定作為種子市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的兩種不同模式，對(duì)于促進(jìn)種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有積極意義。在市場(chǎng)發(fā)育較強(qiáng)，制度完善和農(nóng)業(yè)規(guī)?；潭雀叩陌l(fā)達(dá)國家和地區(qū)主要采用認(rèn)證制度；而在市場(chǎng)發(fā)育較弱，制度不完備和以小農(nóng)生產(chǎn)的中國及發(fā)展中國家和地區(qū)，長期以來采用品種審定制度。本文比較兩種制度，探討中國種子市場(chǎng)準(zhǔn)入制度逐步從審定走向認(rèn)證的合理性和具體應(yīng)對(duì)策略。

【關(guān)鍵詞】市場(chǎng)準(zhǔn)入；種子認(rèn)證；品種審定

隨著《種子法》的實(shí)施和種子育、繁、推一體化及市場(chǎng)化的進(jìn)程，品種審定制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不相適應(yīng)逐漸顯露出來，它一定程度制約著種子企業(yè)快速發(fā)展，制約著不少育成新品種直接轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。品種認(rèn)證作為一種市場(chǎng)化的監(jiān)管措施，更加有利于促進(jìn)種業(yè)發(fā)展，使我國種業(yè)種質(zhì)資源得到合理的運(yùn)用和發(fā)展，使植物品種和遺傳資源得到延續(xù)及保護(hù)，保護(hù)種子公司以及從事合法種子貿(mào)易的農(nóng)民的權(quán)利，維護(hù)國家的糧食安全。

一、當(dāng)前我國品種審定制度

（1）不適應(yīng)品種更新更換速度加快的形勢(shì)。當(dāng)前，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和種植業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，農(nóng)作物品種更新更換速度不斷加快。品種審定制度也適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展不斷改革，如品種參試時(shí)間縮短，降低品種審定的產(chǎn)量指標(biāo)，由1年1次審定變?yōu)?～3次審定等等。盡管如此，沿用多年的品種審定制度仍然在體制上沒有大的突破。主要表現(xiàn)為，一個(gè)品種育成后在通過育種單位自身品比試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還必須通過官方的區(qū)試審定，占用時(shí)間較長，許多品種錯(cuò)過了最佳推廣時(shí)機(jī)。從種子經(jīng)營的角度來看，品種審定制度要求每個(gè)品種的區(qū)域試驗(yàn)不得少于2年，即使是再成熟的品種也必須接受幾年官方試驗(yàn)。許多企業(yè)認(rèn)為這樣縮短了品種生命周期，也縮短了品種的最大盈利期，因而出現(xiàn)了許多企業(yè)為延長品種生命周期和盈利期，想方設(shè)法進(jìn)行未審先推的問題。（2）品種推廣過程中出現(xiàn)問題相互推卸責(zé)任?！盁o責(zé)審定”和多年來未形成有效的品種“退市機(jī)制”是我國審定制度一大缺陷和導(dǎo)致種子市場(chǎng)混亂的一大成因。通過審定的品種，一旦出現(xiàn)種植區(qū)域不適應(yīng)、生育期偏長、抗病性較差等問題，種子企業(yè)和育種單位可以品種通過審定為借口，不予理賠，而品種審定委員會(huì)也不會(huì)承擔(dān)這個(gè)責(zé)任，使種子法規(guī)有關(guān)誰推廣誰負(fù)責(zé)的精神得不到落實(shí)。（3）品種審定制度在種質(zhì)資源創(chuàng)新方面的雙重作用。在品種審定制度實(shí)施以后，特別是《種子法》頒布出臺(tái)后，農(nóng)業(yè)科研急功近利，虛夸浮躁成風(fēng)，以審定是硬道理為準(zhǔn)則。高能育種者在種質(zhì)資源利用上能走在前沿，有力促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源挖掘采集利用同時(shí)，模擬育種成為現(xiàn)今從業(yè)者的流水線，育種者材料千篇一律，材質(zhì)雷同，更有甚者從法律法規(guī)角度也設(shè)置了品種創(chuàng)新的門欄，如玉米DNA圖譜只要達(dá)到兩個(gè)位點(diǎn)不同就是新品種等，如中國蔬菜之鄉(xiāng)山東壽光在20世紀(jì)初，年生產(chǎn)40億公斤蔬菜80%是“樣品種”，高端菜均被跨國公司主導(dǎo)，很讓業(yè)界人士感慨，如果不能端正科研方向，沒有長遠(yuǎn)育種目標(biāo)；自主創(chuàng)新能力和市場(chǎng)競爭力就成為空話。

二、美國種子認(rèn)證制度

（1）美國種子認(rèn)證機(jī)構(gòu)。美國種子認(rèn)證機(jī)構(gòu)是根據(jù)《聯(lián)邦種子法》或《州種子法》的授權(quán)，代表官方鑒定種子的專門機(jī)構(gòu)。目前美國擁有45家認(rèn)證機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)各種農(nóng)作物的認(rèn)證，這些機(jī)構(gòu)可以分為三類：農(nóng)作物改良協(xié)會(huì)、各州農(nóng)業(yè)部門和贈(zèng)地學(xué)院，三者所占比例分別為55%、25%、20%。各認(rèn)證機(jī)構(gòu)下屬的作物評(píng)審委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)種子進(jìn)行評(píng)審和認(rèn)證，該協(xié)會(huì)的組成成員包括來自私人認(rèn)證機(jī)構(gòu)的代表、科學(xué)界的成員、私人育種家以及美國農(nóng)業(yè)部門的官員組成。其組成人員的廣泛性，保證了這些機(jī)構(gòu)的透明性和公開性，在決策過程中也能夠體現(xiàn)農(nóng)民的利益。（2）種子認(rèn)證程序。美國采用嚴(yán)格的四級(jí)生產(chǎn)程序進(jìn)行種子的繁殖，四級(jí)生產(chǎn)程序依次是：育種家種子、基礎(chǔ)種子、注冊(cè)種子、認(rèn)證種子，且用不同顏色標(biāo)記：基礎(chǔ)種子標(biāo)記為白色、注冊(cè)種子標(biāo)記為紫色、認(rèn)證種子標(biāo)記為為藍(lán)色。認(rèn)證的整個(gè)過程中涉及到種子田間生產(chǎn)、收割、種子處理、種子試驗(yàn)室抽樣檢查等各個(gè)環(huán)節(jié)，認(rèn)證種子在市場(chǎng)上的銷售應(yīng)使用具有認(rèn)證種子的藍(lán)色標(biāo)簽標(biāo)記。認(rèn)證種子的推廣工作主要依靠各州的農(nóng)作物改良協(xié)會(huì)，通過各種推介會(huì)和培訓(xùn)等方式來進(jìn)行推廣。（3）認(rèn)證制度的發(fā)展及趨勢(shì)?，F(xiàn)在很多認(rèn)證機(jī)構(gòu)開始嘗試開展一些新的業(yè)務(wù)，包括：（1）質(zhì)量保證程序，包括對(duì)轉(zhuǎn)基因生物或非轉(zhuǎn)基因生物狀態(tài)的認(rèn)證等。（2）身份保持程序，主要指延伸到服務(wù)于農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)者和最終用戶，如為高級(jí)油提供認(rèn)證。（3）害蟲偵查服務(wù)。（4）種子抽樣和種子測(cè)試服務(wù)。事實(shí)上，美國種子認(rèn)定制度在內(nèi)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，與其一直秉承的政府盡量不干預(yù)市場(chǎng)的理念吻合，不以種子生產(chǎn)許可證或種子經(jīng)營許可證作為種子公司的建立前提，減少了社會(huì)投資向種子產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的障礙，有利于私人資金自由地、迅速地向種子產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為種子產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展提供強(qiáng)有力的資金支持。

三、我國品種審定與美國種子認(rèn)證制度的比較

（1）適用條件不同。從美國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)之始，就比較重視種子監(jiān)管，但逐漸從一個(gè)強(qiáng)制性的監(jiān)管走向市場(chǎng)化的監(jiān)管，目前通過私人自治實(shí)現(xiàn)的認(rèn)證制度，能夠充分保障美國種子質(zhì)量安全，保證種子產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。中國在此方面則較為弱化，品種審定制度的實(shí)施在上世紀(jì)80年代到《種子法》出臺(tái)階段發(fā)揮了重要作用，保證了中國種子產(chǎn)業(yè)水平不斷提升。當(dāng)然，自從中國加入WTO之后，國內(nèi)市場(chǎng)開放程度不斷增強(qiáng)，種業(yè)發(fā)展也到一定階段，變革原來的品種審定制度，走向更加簡化、市場(chǎng)化的認(rèn)證之路應(yīng)該是發(fā)展趨勢(shì)。（2）規(guī)制環(huán)節(jié)和程度不同。美國種子認(rèn)證制度是一個(gè)自愿的制度，并非像我國品種審定制度一樣是強(qiáng)制性的法律制度，但是這個(gè)自愿性的制度，卻在美國歷史上發(fā)揮了重要的作用?！堵?lián)邦種子法》只對(duì)流通環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，如果要銷售認(rèn)證種子，就需要遵守認(rèn)證機(jī)構(gòu)所規(guī)定的整個(gè)種子生產(chǎn)流程。這一規(guī)定，就會(huì)促使生產(chǎn)者或銷售者在種子流通之前，自愿的去對(duì)自己的種子進(jìn)行認(rèn)證，因?yàn)橹挥腥フJ(rèn)證，才會(huì)確保種子的質(zhì)量，才能確保購買者和使用者對(duì)種子的放心態(tài)度。這樣的一個(gè)制度，就確保了認(rèn)證者對(duì)自己的種子在質(zhì)量上的信心，同時(shí)保證了育種者，經(jīng)營者以及使用者的合法權(quán)利和利益。而在我國，品種審定的這一環(huán)節(jié)是強(qiáng)制性的，也就是說，無論種子能否流通，質(zhì)量能否過關(guān)，都要有進(jìn)行品種的審定環(huán)節(jié)，一些低質(zhì)量的種子也會(huì)進(jìn)入品種審定程序，在一定程度上就浪費(fèi)了大量的人力物力，導(dǎo)致過多的品種不能通過審定或者即使通過審定的種子，也不一定能夠在市場(chǎng)上流通和使用。（3）認(rèn)證或?qū)彾ūO(jiān)管機(jī)構(gòu)不同。美國設(shè)立種子認(rèn)證機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)（AOSCA）和獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使得大學(xué)研究機(jī)構(gòu)、推廣機(jī)構(gòu)、企業(yè)、農(nóng)民與農(nóng)業(yè)部門一起參與決策和種子糾紛處理，一方面精簡了政府機(jī)構(gòu)，降低管理成本；另一方面各利益相關(guān)方的廣泛參與，保證種子管理的透明、公正、公開、參與，使種子管理更有效率。相比我國的品種審定制度委員會(huì)，都是由一個(gè)或多個(gè)的委員構(gòu)成，而沒有外界的組織和個(gè)人參與，也沒有對(duì)種子有直接使用關(guān)系的農(nóng)民參與，導(dǎo)致品種審定的權(quán)利過度集中，這就不可避免的會(huì)有一些弄虛作假，以權(quán)謀私的現(xiàn)象出現(xiàn)，導(dǎo)致一些不合格的種子流入市場(chǎng)，損害育種者，經(jīng)營者和農(nóng)民的權(quán)益的情況出現(xiàn)。美國的《聯(lián)邦種子法》對(duì)品種上市要求也非常寬松，品種可不經(jīng)審定和登記注冊(cè)即可上市。同時(shí)，美國有一套品種注冊(cè)體系，育種者可以自愿申請(qǐng)注冊(cè)。育種者在申請(qǐng)品種注冊(cè)時(shí)，只須向注冊(cè)機(jī)構(gòu)提交文字材料，如確定本品種價(jià)值和適宜種植區(qū)的試驗(yàn)報(bào)告等。我國則未經(jīng)品種審定，不允許上市，而且審定要求也不很統(tǒng)一，有國家和省級(jí)兩種審定標(biāo)準(zhǔn)。

四、完善我國種子市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的建議

（1）逐步取消品種審定制度。建議逐步取消品種審定制度，進(jìn)行品種登記，由種子企業(yè)和育種單位自行安排新育成品種對(duì)比試驗(yàn)，取得試驗(yàn)數(shù)據(jù)，報(bào)相應(yīng)品種管理委員會(huì)登記，即可上市推廣，達(dá)到縮短試驗(yàn)時(shí)間、節(jié)約試驗(yàn)經(jīng)費(fèi)、促進(jìn)新品種及時(shí)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。提高種子上市門檻，進(jìn)行品種招標(biāo)，讓有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、有技術(shù)優(yōu)勢(shì)的單位供應(yīng)種子，由這些企業(yè)制定出品種的技術(shù)保障措施，企業(yè)不僅對(duì)種子質(zhì)量負(fù)責(zé)，而且還要負(fù)責(zé)配套栽培技術(shù)的落實(shí)，這樣更有利于良種良法的推廣。（2）大力推行種子認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)種子生產(chǎn)全程質(zhì)量監(jiān)控。種子認(rèn)證制度是歐美發(fā)達(dá)國家控制種子質(zhì)量的主要途徑，推行種子認(rèn)證對(duì)保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)國際種子貿(mào)易，確保種子產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展等都具有重要意義。我國開展種子認(rèn)證試點(diǎn)工作已有多年，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，隨著我國種子標(biāo)準(zhǔn)體系的不斷完善、檢測(cè)機(jī)構(gòu)承檢能力的逐漸增強(qiáng)和種子企業(yè)的質(zhì)量意識(shí)不斷提高，應(yīng)盡快成立法定種子認(rèn)證機(jī)構(gòu)，頒布適合我國國情的種子認(rèn)證實(shí)施辦法，全面推行種子認(rèn)證，促進(jìn)我國種子產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。同時(shí)完善種子檢驗(yàn)室的規(guī)章制度，落實(shí)種子的檢驗(yàn)過程，做到責(zé)任落實(shí)到人，每個(gè)人對(duì)檢驗(yàn)結(jié)果負(fù)責(zé)，這樣就避免了責(zé)任缺失的問題，使每個(gè)人都能擁有良好的職業(yè)道德，在制度的約束下更好的完成對(duì)種子質(zhì)量的檢驗(yàn)。（3）修訂完善種子法規(guī)，種子認(rèn)證和登記制度納入法制軌道。為配合《中華人民共和國種子法》的完善和細(xì)化，要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，逐步弱化和取消相關(guān)品種行政審批手續(xù)?？梢钥紤]分步驟地用品種登記備案制代替品種審定制，如可優(yōu)選一批資質(zhì)好、信譽(yù)好的大中型種業(yè)企業(yè)，進(jìn)行品種登記備案試點(diǎn)工作，為完善種子法規(guī)探索經(jīng)驗(yàn)。（4）品種認(rèn)定相關(guān)具體措施。實(shí)行品種登記制度，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的品種管理委員會(huì)，建議設(shè)置國家、省、市三級(jí)農(nóng)作物品種管理委員會(huì)，機(jī)構(gòu)要精干，品種管理委員會(huì)負(fù)責(zé)品種審查登記注冊(cè)、品種公布、淘汰品種目錄確定等日常工作，不再承擔(dān)品種試驗(yàn)及審定的具體事宜。建立起品種淘汰制度。為避免種子市場(chǎng)品種數(shù)量不斷膨脹，失去動(dòng)態(tài)平衡，在建立品種登記制度的同時(shí)，同步建立品種退出淘汰機(jī)制。每年品種管理委員會(huì)在審核登記公布一批品種的同時(shí)，確定一批在生產(chǎn)上使用年限長、退化嚴(yán)重的淘汰品種名單，取消品種登記終身制，使品種數(shù)量在生產(chǎn)上保持合理水平上的動(dòng)態(tài)平衡。

我國品種審定制度對(duì)我國農(nóng)作物品種選育在特定時(shí)期起到了很大的推動(dòng)作用，近年來品種審定制度也在逐步的完善，但仍然存在一系列的問題，包括品種審定制度的區(qū)域性劃分標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)體系、品種審定周期、品種審定帶來的負(fù)面影響等等問題，這些問題都關(guān)系到育種者、經(jīng)營者和普通農(nóng)民的利益，當(dāng)然也關(guān)系到種業(yè)發(fā)展和國家糧食安全。不斷發(fā)展的世界，要求我們?cè)诜N子相關(guān)制度方面要作出改革，這就是品種審定與種子認(rèn)證的抉擇問題。就目前經(jīng)驗(yàn)來看，種子認(rèn)證在簡化手續(xù)，促進(jìn)種業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展，提升企業(yè)競爭力等方面都有著良好的作用，應(yīng)是我們種子制度改革的方向。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]楊東霞，賀麗云.美國種子法律制度概要[J].世界農(nóng)業(yè).2011（1）：34～35

[2]牟萍.美國種子市場(chǎng)準(zhǔn)入制度評(píng)析[J].世界農(nóng)業(yè).2010（8）：34

注：農(nóng)業(yè)部出臺(tái)的《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證管理辦法》、《農(nóng)作物種子標(biāo)簽管理辦法》、《農(nóng)作物商品種子加工包裝規(guī)定》、《主要農(nóng)作物品種審定辦法》、《主要農(nóng)作物范圍規(guī)定》等五個(gè)配套行政法規(guī)。國務(wù)院出臺(tái)《植物新品種保護(hù)條例》，農(nóng)業(yè)部和林業(yè)局分別頒布農(nóng)業(yè)部分和林業(yè)部分實(shí)施細(xì)則。