論行政裁量權(quán)的存在基礎(chǔ)與合理控制

張鵬宇

(許昌學(xué)院 法政學(xué)院，河南 許昌461000)

“行政裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的限度、標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)或依照法律的精神和原則，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況自主性地決定如何適用法律而做出行政行為的職權(quán)?！保?］行政裁量權(quán)是在合法行政基礎(chǔ)上對(duì)行政活動(dòng)的更高要求，它屬于合理行政的范疇，它要求行政活動(dòng)符合法律授權(quán)的目的及精神，即行政活動(dòng)不僅要形式合法，還要實(shí)質(zhì)合法;行政主體的執(zhí)法不是機(jī)械地執(zhí)法，而是在法律授權(quán)基礎(chǔ)上能動(dòng)地執(zhí)法。特別是現(xiàn)代國家行政事務(wù)的管理日趨復(fù)雜化，法律對(duì)行政的授權(quán)普遍具有彈性，為行政主體行使裁量權(quán)留有了立法上的余地和空間。所以，行政裁量權(quán)的存在一方面是社會(huì)變遷和發(fā)展的一種現(xiàn)實(shí)需要，有其存在的必要性與社會(huì)基礎(chǔ);另一方面，是權(quán)力就有被濫用的危險(xiǎn)，要將行政裁量權(quán)控制在法律授權(quán)的范圍內(nèi)合理行使，必須對(duì)其進(jìn)行科學(xué)有效的控制。

1 行政裁量權(quán)的存在基礎(chǔ)

1.1 法律的局限性是行政裁量權(quán)存在的前提條件

立法者在立法時(shí)只能夠根據(jù)立法所要規(guī)范的實(shí)際現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢(shì)作出一個(gè)概要地預(yù)判，而不可能預(yù)見到法律出臺(tái)施行后的各種情況，特別是行政管理的實(shí)際千變?nèi)f化，又十分具體，以致立法者不能夠也不適合在法律中作出詳盡的規(guī)范，這種相對(duì)原則、概括的規(guī)定方式，就為行政主體在行政管理實(shí)踐中發(fā)揮其能動(dòng)性、行使行政裁量權(quán)創(chuàng)造了前提條件。

1.2 日趨復(fù)雜化、專業(yè)化的行政管理是行政裁量權(quán)存在的現(xiàn)實(shí)需求

現(xiàn)代行政權(quán)廣泛而深入地介入和干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，呈現(xiàn)出日漸膨脹和擴(kuò)張的態(tài)勢(shì)，同時(shí)行政管理事項(xiàng)日益復(fù)雜化、專業(yè)化，使得立法機(jī)關(guān)在對(duì)行政機(jī)關(guān)授權(quán)時(shí)，給予了行政機(jī)關(guān)更多的專屬裁量的權(quán)力，特別是委任立法——行政立法的增多，使行政機(jī)關(guān)具有了更為廣泛的自行斟酌決定行政事務(wù)的裁量權(quán)力。這其中既有立法機(jī)關(guān)“力所不及”的原因，更是立法科學(xué)性的要求，對(duì)于專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的行政管理事項(xiàng)必須由相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)才可更好地勝任。

1.3 更好地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)是行政裁量權(quán)存在的根本原因

行政主體的行政活動(dòng)，不僅僅是運(yùn)用法律賦予的行政手段實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)即可，還應(yīng)當(dāng)有最佳行政效益的考量，即如何投入盡可能少的行政成本獲得最大化的行政效益，從而既實(shí)現(xiàn)了行政目標(biāo)，并最大限度地保護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，又充分兼顧了行政效率和行政成本的經(jīng)濟(jì)性。這就需要賦予行政主體裁量權(quán)，以便選擇最優(yōu)的行政管理方式和手段，以更好地達(dá)成行政目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)行政效益的最大化。

2 行政裁量權(quán)不當(dāng)行使的表現(xiàn)

2.1 違背法律授權(quán)目的

法律授予行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)，是為了更好地維護(hù)和促進(jìn)國家和社會(huì)公共利益，以及保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。但是在行政執(zhí)法實(shí)踐中，一些行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員卻在行使行政裁量權(quán)時(shí)，違背授權(quán)的目的，維護(hù)本部門、本地區(qū)的利益或其個(gè)人一己的私利。例如，行政處罰裁量權(quán)的實(shí)施不是考慮行政相對(duì)人違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度，而是考慮一些不相關(guān)的因素，比如行政相對(duì)人的身份或者為增加財(cái)政收入，改善工作人員的福利待遇等。此外，在制定行政規(guī)范性文件時(shí)，為行政相對(duì)人設(shè)定了一些不必要的程序性負(fù)擔(dān)和義務(wù)。這些行政裁量權(quán)的行使，背離了法律授權(quán)的初衷，也成為一些行政糾紛產(chǎn)生的根源。

2.2 裁量尺度不一

行政裁量是法律授權(quán)下的裁量，而不是任意裁量，所以它應(yīng)當(dāng)符合公平、公正的法律理性，即同等情況，同等對(duì)待;不同情況，不同處理。然而，在具體的行政執(zhí)法實(shí)踐中，相同事實(shí)適用不同的裁量標(biāo)準(zhǔn)的情況并不鮮見。比如基于人情及關(guān)系因素，行政執(zhí)法人員對(duì)于自己熟識(shí)的相對(duì)人往往是給予“關(guān)照”或“網(wǎng)開一面”，而對(duì)于其他的相對(duì)人則是“公事公辦”，缺乏審慎地斟酌和裁量。裁量標(biāo)準(zhǔn)的不一，不僅有失公平，不利于法律的有效施行，也會(huì)影響到行政機(jī)關(guān)的權(quán)威和社會(huì)公信力。

2.3 行政不作為或拖延作為

有句法國諺語叫“遲來的正義即非正義”，它強(qiáng)調(diào)的是司法程序正義。然而，在行政裁量領(lǐng)域同樣適用這個(gè)道理，因?yàn)樾姓昧渴菍?duì)具體行政管理事項(xiàng)的處理，其處理結(jié)果往往涉及到公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，所以它理應(yīng)包含裁量時(shí)限的要求，即不僅要求裁量結(jié)果的公正合法，還應(yīng)在一定的合理時(shí)限內(nèi)作出裁量。然而，在行政執(zhí)法實(shí)踐中存在著行政裁量權(quán)濫用的兩種消極表現(xiàn)形式:行政不作為和拖延作為。究其原因，還是由于我國行政法制的不健全、不完善。如在規(guī)定各種樣式行政行為的作出程序時(shí)，都應(yīng)有明確的時(shí)限要求，而且對(duì)違反時(shí)限要求需承擔(dān)的法律責(zé)任也應(yīng)相應(yīng)地作出明確而有力的規(guī)定。

3 行政裁量權(quán)的合理控制

3.1 加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)

(1)進(jìn)一步完善公務(wù)員選聘及考核制度。公務(wù)員是具體承載實(shí)施行政權(quán)力的個(gè)人，其職業(yè)道德水平和業(yè)務(wù)素養(yǎng)的高下關(guān)乎行政裁量權(quán)運(yùn)用的成效和行政目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。進(jìn)一步完善公務(wù)員選聘制度，形成公開選拔和內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)上崗相結(jié)合，公開、公正、公平的選人用人機(jī)制，為遴選政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、具有較好相關(guān)法律素養(yǎng)的人擔(dān)任國家公職提供制度保障;進(jìn)一步完善以平時(shí)考核為基礎(chǔ)，定期考核和平時(shí)考核相結(jié)合的考核制度，對(duì)公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉等方面結(jié)合具體工作實(shí)際開展全面深入地考核，注重工作實(shí)績(jī)，促使行政公務(wù)人員正確行使行政裁量權(quán);進(jìn)一步完善公務(wù)員學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，不斷提升行政公務(wù)人員的職業(yè)道德水平、崗位業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)能力，以適應(yīng)不斷變化的行政管理實(shí)際。

(2)進(jìn)一步完善行政責(zé)任追究制度。建立嚴(yán)格的行政責(zé)任追究制度，加大對(duì)濫用行政裁量權(quán)的行政主體和行政公務(wù)人員的責(zé)任追究力度，以強(qiáng)化其依法行政的責(zé)任意識(shí)，使其不敢怠惰和恣意行使權(quán)力。對(duì)行政責(zé)任追究的規(guī)定必須明確有力，而且行政責(zé)任追究應(yīng)與行政失職行為具體情形相適應(yīng)，使行政責(zé)任的追究即便于執(zhí)行又能夠有效警示其他行政主體依法履職。目前，我國對(duì)失職的行政公務(wù)人員的行政責(zé)任追究力度不大且流于形式，甚至許多應(yīng)當(dāng)由行政公務(wù)人員承擔(dān)責(zé)任的情形都缺少相應(yīng)的責(zé)任規(guī)定。因此，進(jìn)一步完善行政責(zé)任追究制度，加大問責(zé)力度，對(duì)控制行政裁量權(quán)的濫用具有重要的意義。

3.2 推進(jìn)行政程序法制建設(shè)

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。”［2］行政程序作為一種重要的行政權(quán)力運(yùn)行的安全裝置和控制機(jī)制，它注重事中的控權(quán)，對(duì)于行政裁量權(quán)的正確行使具有較好的拘束和規(guī)范效用。為此，應(yīng)著力加快推進(jìn)行政程序的統(tǒng)一立法，這也是當(dāng)前我國行政立法的重要任務(wù)，它旨在推進(jìn)法治政府建設(shè)和保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政程序法的制定應(yīng)著重關(guān)注行政程序法的目標(biāo)模式、基本原則、基本制度和調(diào)整范圍這幾個(gè)問題，它關(guān)系著行政程序法體系的科學(xué)性和規(guī)范效果。行政程序立法中關(guān)鍵問題的破解需緊密圍繞保障行政相對(duì)人正當(dāng)?shù)某绦蛐詸?quán)益和控制行政權(quán)展開。

3.3 建立行政判例制度

行政法的內(nèi)容瑣碎龐雜，具有廣泛性和易變性的特點(diǎn)，它沒有一部集基本規(guī)范于一體的統(tǒng)一法典，行政法律規(guī)范往往散見于不同層級(jí)的法律文件之中。行政法這種形式上的特點(diǎn)，就為行政判例的存在和發(fā)展留有了較為廣闊的空間。

行政判例，即上級(jí)法院對(duì)某類行政爭(zhēng)議所作的裁判對(duì)以后同級(jí)或下級(jí)法院在審理同類案件時(shí)，具有直接的拘束效力，可以援引據(jù)以判案。行政判例制度的重要意義不僅在于統(tǒng)一了司法審判的尺度，增進(jìn)了司法的效率，更在于其為行政主體行使行政裁量權(quán)無形中也確立了一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有利于行政裁量權(quán)的正確行使。英美法系國家和大陸法系的法國都建立了行政判例制度，對(duì)行政爭(zhēng)議的定紛止?fàn)幒托姓昧繖?quán)的有效拘束起到了非常積極的作用。行政判例與行政裁量權(quán)所追求的法律價(jià)值是一致的，雖然成文法典的制定很好地體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)的整體利益，但常常因?yàn)槿狈`活性而使得個(gè)體利益做出了巨大犧牲，判例法恰恰彌補(bǔ)了這種不足，而且判例完全可以根據(jù)新情況新問題做及時(shí)調(diào)整，具有更強(qiáng)的靈活性和生命力。所以，我國可考慮建立行政判例制度，以更好地規(guī)范和指引行政裁量權(quán)的行使。

3.4 完善監(jiān)督約束機(jī)制

(1)強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。我國的政權(quán)組織形式是人民代表大會(huì)制度，各級(jí)人民政府由同級(jí)的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。然而，實(shí)際上，人大對(duì)政府的監(jiān)督還比較薄弱，尚不能根本扭轉(zhuǎn)“橡皮圖章”、“表決機(jī)器”的固有印象，不能切實(shí)發(fā)揮其監(jiān)督職能。所以，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，一方面要優(yōu)化人大代表的結(jié)構(gòu)，使人大代表真正成為具有普遍代表性的人民代表，并注重人大代表行使監(jiān)督權(quán)的保障:另一方面，要完善人大代表的工作機(jī)制，加強(qiáng)人大代表與選民或代表的聯(lián)系，認(rèn)真傾聽民意呼聲，向其報(bào)告工作并接受其監(jiān)督。對(duì)于履職不力的代表，選民或代表有權(quán)對(duì)其進(jìn)行罷免和撤換。

(2)完善司法機(jī)關(guān)和行政內(nèi)部的監(jiān)督約束機(jī)制。首先，進(jìn)一步完善人民法院通過行政訴訟和提司法建議書的形式進(jìn)行的監(jiān)督，比如可以通過修改《行政訴訟法》，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將行政活動(dòng)廣泛地置于司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下，促使其依法行政。針對(duì)不合理的行政行為可以通過向該行為作出機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提司法建議書的形式來促使其整改。其次，進(jìn)一步完善行政復(fù)議制度和行政監(jiān)察、審計(jì)制度，以期在行政內(nèi)部形成一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)有序、規(guī)范健全的工作機(jī)制，進(jìn)而促使其在對(duì)外部的行政相對(duì)人作出行政裁量行為時(shí)能夠合理適度，符合法律授權(quán)的目的。

(3)加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督。社會(huì)輿論監(jiān)督雖然沒有直接的法律效力和約束力，但它往往可以通過它所引發(fā)的廣泛社會(huì)效應(yīng)和持續(xù)關(guān)注，引起有權(quán)監(jiān)督機(jī)關(guān)的注意和采取監(jiān)督措施，從而間接的起到監(jiān)督的效果。所以，社會(huì)輿論的監(jiān)督作用不容小視。尤其是伴隨著信息時(shí)代的發(fā)展，新聞媒體也日漸成為社會(huì)公眾監(jiān)督行政主體依法行政的重要媒介，通過公開地報(bào)道、曝光及評(píng)論等，對(duì)行政主體實(shí)施行政活動(dòng)形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力，從而會(huì)促使其合法行政，并正確行使行政裁量權(quán)。因此，應(yīng)發(fā)揮好新聞媒體對(duì)行政裁量權(quán)的監(jiān)督的作用，它對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)予以進(jìn)一步規(guī)范、強(qiáng)化和保障。

總之，行政裁量權(quán)具有兩面性特征，一方面有利于消弭法律的局限性，更好地實(shí)施行政管理，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，另一方面行政裁量權(quán)容易被濫用和滋生腐敗，所以必須對(duì)其予以合理地控制，以更好地服務(wù)于行政法治建設(shè)的需要和行政相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。

［1］ 鄭寧.行政裁量權(quán)內(nèi)涵之辨析［J］.理論界，2007(6):78.

［2］ 孟德斯鳩.論法的精神:上冊(cè)［M］.北京:商務(wù)印書館，1961:154.