政府應(yīng)急管理中信息孤島問題及對策研究

〔摘要〕信息孤島問題已經(jīng)成為制約政府應(yīng)急信息資源整合與共享的一個重要瓶頸。論文在分析政府應(yīng)急管理中信息孤島問題具體表現(xiàn)及成因的基礎(chǔ)上，從應(yīng)急信息管理機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、信息平臺、信息技術(shù)等方面提出了解決政府應(yīng)急管理中信息孤島問題的基本對策。

〔關(guān)鍵詞〕政府應(yīng)急管理；應(yīng)急信息；信息孤島

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2013.10.001

〔中圖分類號〕C9316〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2013）10-0003-03

“信息孤島”[1]是指在社會信息化過程中，由于信息系統(tǒng)、軟件系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫之間關(guān)聯(lián)性差，難于互聯(lián)、互通和互操作的弊端，造成數(shù)據(jù)共享性差，信息難以融合貫通，無法實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)作，系統(tǒng)效率低，而無法真正實現(xiàn)信息化的問題。在政府應(yīng)急管理過程中，同樣存在著不可忽視的“信息孤島”現(xiàn)象，應(yīng)急信息分散在不同地域、部門和機(jī)構(gòu)，彼此不互聯(lián)互通、資源共享。特別是在近些年的突發(fā)公共衛(wèi)生事件和生產(chǎn)事故的應(yīng)急管理工作中，信息孤島問題越來越突出，嚴(yán)重制約著政府應(yīng)急管理工作的有效開展，嚴(yán)重影響著政府應(yīng)急管理能力與水平的提高，也嚴(yán)重?fù)p害了公眾的知情權(quán)。因此，打破信息孤島，實現(xiàn)應(yīng)急信息的有效整合與充分共享，已經(jīng)成為政府應(yīng)急管理工作亟待解決的一個重要問題。

1政府應(yīng)急管理中信息孤島問題的主要表現(xiàn)及成因分析1.1信息孤島問題的主要表現(xiàn)

信息孤島問題普遍存在于政府應(yīng)急信息管理的各個階段以及應(yīng)急信息系統(tǒng)的建設(shè)過程中，給應(yīng)急信息資源的整合與共享帶來了很大障礙，是制約政府應(yīng)急管理工作有效開展的一個重要瓶頸。

1.1.1應(yīng)急信息管理過程中的信息孤島問題

信息孤島實際上是一種“資源孤島”。在整個應(yīng)急信息管理全過程中，包括信息搜集、加工處理、信息上報、信息發(fā)布等環(huán)節(jié)，不少部門為了各自的利益或以“維穩(wěn)”為由而將信息有意封鎖，造成信息不對稱，形成一個個信息孤島，無法實現(xiàn)應(yīng)急信息的實時獲取與充分共享。2012年12月31日，長治市發(fā)生苯胺泄漏事故，泄漏在山西境內(nèi)輻射流域約80公里，波及約2萬人。這是繼2005年松花江水污染事件后又一起苯胺泄漏的重大生產(chǎn)事故。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)行政主管部門突發(fā)環(huán)境事件信息報告辦法》的有關(guān)規(guī)定，長治市環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在發(fā)現(xiàn)或得知突發(fā)環(huán)境事件后1小時內(nèi)，報告同級人民政府和省級環(huán)境保護(hù)行政主管部門。然而，事故發(fā)生5天之后，山西省政府和環(huán)保部門才接到報告，直到1月6日晚，長治市才向公眾通報有關(guān)情況。事故信息瞞了5天，禍及3個省。

1.1.2應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)中的信息孤島問題

應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)是應(yīng)急管理工作的重要內(nèi)容，也是當(dāng)今電子政務(wù)環(huán)境下提升應(yīng)急信息管理工作效能的重要手段。然而，在應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)方面也存在比較嚴(yán)重的信息孤島現(xiàn)象，由于部門自我利益的保護(hù)以及信息標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，應(yīng)急信息系統(tǒng)建設(shè)各自為政，每個信息系統(tǒng)都有自己的數(shù)據(jù)庫、操作系統(tǒng)、應(yīng)用軟件，相互之間是完全獨(dú)立的體系，彼此缺乏有效的信息溝通與共享。例如，目前，除了三大運(yùn)營商、中國衛(wèi)通以外，包括公安、交通、民航、林業(yè)、漁業(yè)等在內(nèi)的各個部門和行業(yè)也建立了各自的應(yīng)急通信系統(tǒng)。以公安部為例，目前，公安部擁有80多個固定地球站、4 000余個無線通信專用基站、1萬余個總信道。中國電信和中國聯(lián)通還不斷創(chuàng)新應(yīng)急通信系統(tǒng)，分別推出了高空平臺應(yīng)急通信系統(tǒng)和區(qū)域空間應(yīng)急通信系統(tǒng)。不過，在國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所研究員史煒[2]看來，各個應(yīng)急通信系統(tǒng)之間，以及應(yīng)急通信和其它部門之間缺乏有效的信息共享，以及應(yīng)急通信和其它部門之間缺乏有效的信息共享，成為當(dāng)前我國應(yīng)急通信系統(tǒng)建設(shè)的最大障礙。

2013年10月1第33卷第10期1現(xiàn)？代？情？報1Journal of Modern Information1Oct.，20131Vol.33No.102013年10月1第33卷第10期1政府應(yīng)急管理中信息孤島問題及對策研究1Oct.，20131Vol.33No.101.2信息孤島產(chǎn)生的原因

信息孤島產(chǎn)生的原因有很多、很復(fù)雜，既有主觀因素，也有客觀因素。筆者認(rèn)為，信息孤島產(chǎn)生的原因主要可以歸納為以下3個方面：

1.2.1體制因素

（1）政府應(yīng)急信息縱向難以共享

經(jīng)過多年的應(yīng)急管理實踐，我國逐步形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的應(yīng)急管理體制，從中央到地方，上下分級明確有序，結(jié)構(gòu)等級化，而且各級政府均擁有眾多職能部門。以突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理為例，雖然《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)明確規(guī)定了應(yīng)急信息上報制度，但由于長期存在的“官僚主義”和“本位主義”的影響，各部門在遇到突發(fā)事件時，習(xí)慣于報喜不報憂，或者有意地隱瞞突發(fā)事件信息，或者把重災(zāi)報成輕災(zāi)，大難報成小難，或者拖延上報的時間，這就使得上級政府無法及時、迅速地了解突發(fā)事件發(fā)生的具體狀況，及時做出有效的處理決策，從而造成信息的結(jié)構(gòu)性斷層，形成信息孤島[3]。

（2）政府應(yīng)急信息橫向難以共享

政府應(yīng)急管理工作的開展需要各職能部門通力合作。經(jīng)過多年的信息化建設(shè)，政府各職能部門均擁有大量的信息資源。然而，在政府應(yīng)急管理過程中，一些部門出于利益、觀念的驅(qū)動，為了維護(hù)本部門利益，不愿將自己掌握的應(yīng)急信息與其他部門共享，將信息資源獨(dú)占，應(yīng)急信息的橫向交流互通受阻，從而導(dǎo)致了信息孤島的形成。工信部電信管理局長張迎憲副局長認(rèn)為，現(xiàn)在的政府管理采取垂直的方式，其行政理念是對上負(fù)責(zé)。而應(yīng)急通信信息共享、快速反應(yīng)機(jī)制的建立需要以事件為核心，其運(yùn)作理念是對指揮機(jī)構(gòu)和事件直接負(fù)責(zé)，如果不統(tǒng)一，會出現(xiàn)權(quán)職劃分的問題，影響快速反應(yīng)[2]。

1.2.2人為因素

人為因素也是導(dǎo)致信息孤島形成的一個重要原因。主要表現(xiàn)在：第一，觀念陳舊，信息共享意識缺乏。共享性是信息的重要特性，只有將信息傳播開來為社會共享，才能有效實現(xiàn)其價值。然而，在應(yīng)急管理工作中，一些政府和部門思想狹隘，一味強(qiáng)調(diào)所謂的“保密性”、“安全性”，不肯將本部門的信息資源無償提供給其他部門。由于利益的問題，各部門之間各自為政，缺少實際協(xié)作，致使信息分布零散，信息共享的難度很大。第二，重硬件建設(shè)輕資源整合。不少部門過分強(qiáng)調(diào)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盲目追求硬件的先進(jìn)性與現(xiàn)代化程度，忽視信息資源的有效整合與開發(fā)利用，使得不少硬件設(shè)施徒有其表、空洞無物。筆者通過在某省政府應(yīng)急管理辦公室的實地調(diào)研得知，我國現(xiàn)階段不少應(yīng)急信息平臺的建設(shè)，硬件比較齊全，設(shè)施比較先進(jìn)，但里面的“軟件”很少，各種數(shù)據(jù)庫基本上還沒有建立起來，平臺應(yīng)有的功能還遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來。

1.2.3技術(shù)因素

由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著極大的不平衡，不同地區(qū)應(yīng)急管理的信息技術(shù)條件也各有差異，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、硬件設(shè)備、信息技術(shù)等方面的不均衡也是造成信息孤島的一個重要原因。信息化起步早的地區(qū)，政府早在十幾年前就開始進(jìn)行面向不同職能部門的應(yīng)急信息資源建設(shè)。我國東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，信息技術(shù)也相對較為完善，在應(yīng)對突發(fā)事件時，中西部地區(qū)的政府由于信息技術(shù)條件的限制很難與其實現(xiàn)合作，延緩了應(yīng)急管理的步伐，從而促使信息孤島的衍生和發(fā)展。

此外，現(xiàn)階段的通信市場處于數(shù)字程控交換和IP軟交換共存的局面。不同部門的應(yīng)急通信系統(tǒng)建設(shè)，各自為政，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)行模式眾多，經(jīng)常出現(xiàn)不同制式的通信設(shè)備無法通話的信息孤島現(xiàn)象。由于應(yīng)急信息建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，政府間各個信息系統(tǒng)的平臺、代碼、格式不一致，進(jìn)而導(dǎo)致信息建設(shè)層次不齊、混亂復(fù)雜，無法實現(xiàn)信息資源的有效共享。

2解決政府應(yīng)急管理中信息孤島問題的基本對策

2.1加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，建立健全政府應(yīng)急信息管理機(jī)構(gòu)目前，我國各級政府經(jīng)過多年的應(yīng)急管理實踐，已經(jīng)積累了較為豐富的應(yīng)急信息。由于信息孤島問題的存在，在應(yīng)對重大突發(fā)事件時，這種分散孤立的信息管理模式已經(jīng)嚴(yán)重制約著政府應(yīng)急管理工作的有效開展。因此，迫切需要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，建立健全政府應(yīng)急信息管理機(jī)構(gòu)。

首先，可以構(gòu)建一個全國性的應(yīng)急信息管理機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)從整體上統(tǒng)籌規(guī)劃全國的應(yīng)急信息管理工作，負(fù)責(zé)對政府應(yīng)急信息管理工作的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，具體包括應(yīng)急信息的采集、加工、處理、傳遞、存儲等，制定統(tǒng)一的信息管理制度與標(biāo)準(zhǔn)，明確應(yīng)急信息管理的職責(zé)與要求，規(guī)范應(yīng)急管理管理行為。其次，設(shè)立省、市、縣三級政府應(yīng)急信息管理機(jī)構(gòu)。從我國應(yīng)急管理實際情況來看，各級應(yīng)急管理辦公室實際上擔(dān)負(fù)起應(yīng)急信息的管理職能，應(yīng)急管理辦公室作為我國政府應(yīng)急管理工作的專門、長效機(jī)構(gòu)，除了承擔(dān)應(yīng)急信息管理職能以外，還應(yīng)肩負(fù)著更多的應(yīng)急管理工作職責(zé)，因此，筆者認(rèn)為，完全有必要在其內(nèi)部成立一個專門的應(yīng)急信息管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)急信息的管理工作，實現(xiàn)應(yīng)急信息的集中統(tǒng)一管理，提升政府應(yīng)急信息管理效能，為應(yīng)急管理提供有效的數(shù)據(jù)支撐與決策支持。

2.2協(xié)調(diào)部門利益，完善應(yīng)急信息管理機(jī)制

政府是全社會信息資源的最大擁有者，也是應(yīng)急信息資源的最大擁有者，在多年的應(yīng)急管理實踐中積累了大量的數(shù)據(jù)和信息。要打破政府部門之間的“本位主義”，解決信息孤島問題，還需采取行之有效的措施，執(zhí)行嚴(yán)格、統(tǒng)一的工作標(biāo)準(zhǔn)和工作程序，推動應(yīng)急信息管理規(guī)范化，確保應(yīng)急信息的質(zhì)量，充分發(fā)揮應(yīng)急信息在處理突發(fā)事件過程中的積極作用。為此，需要協(xié)調(diào)部門利益，完善應(yīng)急信息管理機(jī)制，緩解各部門因利益不均出現(xiàn)的各種矛盾，實現(xiàn)應(yīng)急信息的整合與共享。

筆者認(rèn)為，一套完善的應(yīng)急信息管理機(jī)制應(yīng)該包括信息收集機(jī)制、信息整理機(jī)制、信息溝通機(jī)制和信息反饋機(jī)制四個基本組成部分。其中，信息搜集機(jī)制是整個應(yīng)急信息管理工作的基石和前提，為防止信息重復(fù)采集的現(xiàn)象，有必要建立起專門類型的信息資源庫，各個部門搜集的信息要分門別類地匯總到相應(yīng)的信息庫，減少資源冗余，節(jié)省存儲空間。建立突發(fā)事件信息整理機(jī)制的目的就是要把雜亂無章的信息變?yōu)橄到y(tǒng)有序的信息，為應(yīng)急決策服務(wù)。為此，要要建立突發(fā)事件信息分析制度，規(guī)范信息分析工作，保證整理工作的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，維護(hù)信息的嚴(yán)肅性、權(quán)威性與明確性，使公眾及時了解事情的真相以及處理的最新情況[4]。信息溝通是應(yīng)急信息處理的核心。基于危機(jī)溝通的基本原理，建立健全應(yīng)急信息溝通機(jī)制，需要把握好兩個方面的工作：一是信息的上報工作。要根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的要求，建立健全信息報告工作制度，明確信息報告的責(zé)任主體，對遲報、漏報甚至瞞報、謊報等行為要依法追究責(zé)任。二是信息的公開工作。根據(jù)相關(guān)法律、預(yù)案的要求，明確規(guī)定信息公開工作的方式、內(nèi)容、時間、程序及職責(zé)要求，及時、準(zhǔn)確、全面實現(xiàn)信息公開，保障公眾知情權(quán)。突發(fā)事件信息反饋是檢驗突發(fā)事件處理效果的重要手段。信息反饋機(jī)制的建立，不僅可以使得突發(fā)事件處理效率大大提高，而且還可以贏得公眾的廣泛理解與支持，從而為戰(zhàn)勝各種突發(fā)事件打下堅實的群眾基礎(chǔ)。為此，在突發(fā)事件應(yīng)急管理過程中，有關(guān)部門要增強(qiáng)做好信息反饋工作的責(zé)任感，加強(qiáng)對信息反饋工作的管理，采取切實有效的措施，建立健全多級突發(fā)事件信息反饋機(jī)制[4]。

2.3注重資源整合，構(gòu)建統(tǒng)一的應(yīng)急信息平臺

長期以來，由于政府各部門條塊分割，各自為政，政府應(yīng)急信息資源呈現(xiàn)縱向互通、橫向隔離、縱強(qiáng)橫弱的狀態(tài)，從而導(dǎo)致政府各部門積累的信息資源難以共享。可以說，要消除信息孤島，實現(xiàn)資源共享，就必須注重資源整合。所謂資源整合，就是要根據(jù)政府應(yīng)急信息管理的基本需求，通過組織、規(guī)劃和協(xié)調(diào)，構(gòu)建統(tǒng)一的應(yīng)急信息共享平臺，將政府內(nèi)部以及各政府之間彼此分散的應(yīng)急信息集中統(tǒng)一起來，最終形成可供系統(tǒng)利用、高質(zhì)量的應(yīng)急信息。

應(yīng)急信息資源整合是一項長期的系統(tǒng)工作，不可能一蹴而就，需要對政府應(yīng)急信息管理活動中產(chǎn)生的各種應(yīng)急信息進(jìn)行搜集、整理、分類、組織、提煉，將分散在各級政府、各個部門的多種形式、不同來源的應(yīng)急信息資源，根據(jù)應(yīng)急管理工作的需要，對其進(jìn)行有機(jī)（下轉(zhuǎn)第17頁）2013年10月1第33卷第10期1現(xiàn)？代？情？報1Journal of Modern Information1Oct.，20131Vol.33No.102013年10月1第33卷第10期1網(wǎng)絡(luò)輿情研判指標(biāo)體系與理論模型建構(gòu)研究1Oct.，20131Vol.33No.10

收稿日期：2013-06-06

基金項目：湖北省社科基金重大項目“網(wǎng)絡(luò)輿情研判體系建設(shè)與實踐”（項目編號：2012WT007）（國信辦委托項目）階段性成果；湖北省教育廳人文社科項目“政務(wù)微博研究”（項目編號：13g461）階段性成果。

作者簡介：徐迪（1983-），女，副主任，講師，碩士，研究方向：網(wǎng)絡(luò)信息資源管理、輿情實務(wù)研究，出版專著2本，發(fā)表論文多篇。