2010校車法律問題解讀

年5月21日10時許，甘肅境內(nèi)連霍高速公路柳忠段東崗一公里處發(fā)生一起車輛連環(huán)相撞事故，其中一輛車為某小學(xué)校車。該事故導(dǎo)致包括5名學(xué)生不幸身亡，另有3名學(xué)生受傷。同年12月27日，湖南衡南縣一輛搭載20名小學(xué)生的三輪摩托車沖到橋下，造成14名學(xué)生死亡、6名學(xué)生重傷……頻頻發(fā)生的校車事故引起社會各界的廣泛關(guān)注，國務(wù)院于2012年4月頒布了《校車安全管理條例》，但校車安全事故并沒有因此得到徹底遏制。2012年12月24日，江西省貴溪市一輛載有15名幼兒園孩子的面包車側(cè)翻墜入水塘，導(dǎo)致11名幼兒死亡……

從法律的角度反思《校車安全管理條例》的相關(guān)規(guī)定，分析校車涉及的法律關(guān)系，對解決校車問題應(yīng)該有所幫助。

一、關(guān)于解決校車問題的建議

針對頻頻發(fā)生的校車事故，社會各界提出了解決校車問題的諸多建議。

希望政府加大投入，保障校車的配備與運營。校車事故頻發(fā)，有關(guān)人士認(rèn)為，主要原因在于符合標(biāo)準(zhǔn)的校車匱乏，因而建議政府加大投入，為學(xué)校配備合格校車。從公民受教育權(quán)角度考慮，在義務(wù)教育階段，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)提供免費教育的義務(wù)和提供與受教育相關(guān)的物質(zhì)條件（包括校車服務(wù)）的義務(wù)；從公共產(chǎn)品角度考慮，校車屬于“準(zhǔn)公共品”，政府應(yīng)當(dāng)為校車的購置和運營提供充分的財政支持；從事后補救角度考慮，與其事故發(fā)生后由政府“買單”，不如摒棄那些“形象工程”，加大投入建立完善的校車制度。

合理調(diào)整中小學(xué)布局，盡量減少校車的使用?！读x務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。按照就近入學(xué)原則，義務(wù)教育階段是不應(yīng)該存在校車問題的，上海市政府也曾因此規(guī)定全市所有公辦中小學(xué)校都不得配備、使用校車。既然如此，校車問題為什么還存在呢？首先，撤點并校導(dǎo)致學(xué)生對校車的需求增大。從2001年至2010年，全國小學(xué)由49.1萬所減少到25.7萬所，其中農(nóng)村小學(xué)由41.6萬所減少到21.1萬所；初中由6.8萬所減少到5.5萬所，其中農(nóng)村初中由3.7萬所減少到2.9萬所。撤點并校導(dǎo)致學(xué)生特別是農(nóng)村學(xué)生上學(xué)距離變遠，對校車的需求由此產(chǎn)生。其次，公辦學(xué)校實行就近入學(xué)，民辦學(xué)校則不受此規(guī)則的限制。最后，公辦義務(wù)教育學(xué)校并沒有嚴(yán)格執(zhí)行就近入學(xué)原則。學(xué)校門口的交通擁堵、家長對校車的呼聲折射出就近入學(xué)政策的執(zhí)行不力。針對造成校車問題的深層次原因，許多人建議要合理調(diào)整中小學(xué)布局，實現(xiàn)教育均衡，盡量減少校車的使用。

政府、學(xué)校、家庭共同努力，解決校車問題。校車問題既然不可避免，那么最可行的辦法就是政府、學(xué)校、家庭共同努力解決問題。在強化政府加大投入和監(jiān)管義務(wù)，學(xué)校、家庭合理分?jǐn)傂＼囐M用的基礎(chǔ)上，社會各界對校車的運營模式提出了建議。如，家政公司校車服務(wù)的合法化與規(guī)范化，校車公交化運行，步行校車模式等。

二、關(guān)于解決校車問題的法律規(guī)定

基于社會各界的建議，經(jīng)過專家認(rèn)真論證，廣泛征求社會意見，國務(wù)院出臺了《校車安全管理條例》，全面規(guī)定了政府、學(xué)校、家庭的責(zé)任。

政府的責(zé)任。由于社會各界普遍認(rèn)為解決校車問題的關(guān)鍵在政府，因此《校車安全管理條例》第三條規(guī)定了政府的責(zé)任。第一，合理設(shè)置學(xué)校，保障學(xué)生就近入學(xué)或者在寄宿制學(xué)校入學(xué)，減少學(xué)生上下學(xué)的交通風(fēng)險。第二，發(fā)展公共交通工具，為需要乘車上下學(xué)的學(xué)生提供方便。第三，提供校車服務(wù)。對確實難以保障就近入學(xué)，并且公共交通不能滿足學(xué)生上下學(xué)需要的農(nóng)村地區(qū)，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保障接受義務(wù)教育的學(xué)生獲得校車服務(wù)。第四，籌措經(jīng)費。國家建立多渠道籌措校車經(jīng)費的機制，并通過財政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵社會捐贈等多種方式，按照規(guī)定支持使用校車接送學(xué)生的服務(wù)。

學(xué)校和校車服務(wù)提供者的責(zé)任。配備校車的學(xué)校和校車服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)建立健全校車安全管理制度，配備安全管理人員，加強校車的安全維護，定期對校車駕駛?cè)诉M行安全教育，組織校車駕駛?cè)藢W(xué)習(xí)道路交通安全法律法規(guī)以及安全防范、應(yīng)急處置和應(yīng)急救援知識，保障學(xué)生乘坐校車安全（《校車安全管理條例》第十條）。另外，第十二條規(guī)定了學(xué)校對學(xué)生的安全教育義務(wù)，第三十八條和第三十九條規(guī)定了配備校車的學(xué)校和校車服務(wù)提供者的隨車照管義務(wù)。

家庭的責(zé)任。保障學(xué)生上下學(xué)交通安全是政府、學(xué)校、社會和家庭的共同責(zé)任（《校車安全管理條例》第七條）。學(xué)生的監(jiān)護人應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護義務(wù)，配合學(xué)?；蛘咝＼嚪?wù)提供者的校車安全管理工作（《校車安全管理條例》第十二條）。

三、校車法律規(guī)定的效果

《校車安全管理條例》全面規(guī)定了政府、學(xué)校、家庭諸方面對解決校車問題應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，的確收到了很好的效果。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年校車安全事故同比下降42.1%，校車安全事故死亡人數(shù)同比下降50.2%。但是2012年下半年到2013年上半年，校車事故仍接連發(fā)生，而且還引發(fā)了其他相關(guān)問題。

首先，校車配備不到位或者停運?！缎＼嚢踩芾項l例》雖然規(guī)定了財政補貼制度，但缺乏配套的實施細則，許多地方的財政收入又有限，因而校車配備沒有完全落實。部分配備了校車的學(xué)校，由于運營費用的不足，校車成為擺設(shè)，成為校園的“不動產(chǎn)”。其次，轉(zhuǎn)嫁成本，導(dǎo)致學(xué)生上學(xué)成本提高。有些地方在取締黑校車或提高校車標(biāo)準(zhǔn)之后，又把成本轉(zhuǎn)嫁給了學(xué)生家長，甚至出現(xiàn)每月交通費翻倍的現(xiàn)象。最后，標(biāo)準(zhǔn)強制實施直接導(dǎo)致部分民辦學(xué)校關(guān)閉。民辦學(xué)校不能享受政府的補貼，而且其校車大部分不符合標(biāo)準(zhǔn)。因此，校車新標(biāo)準(zhǔn)強制實施，導(dǎo)致了部分學(xué)校（主要是打工子弟學(xué)校）校車停運，學(xué)生被迫退學(xué)，引起家長的不滿。

四、校車問題的法律分析

校車問題似乎應(yīng)該隨著《校車安全管理條例》的出臺而解決，但是效果并不理想。原因何在？政府加大財政投入是應(yīng)該的，問題在于政府投入的數(shù)額、對象和方式需要仔細斟酌；合理調(diào)整中小學(xué)布局也是可行的，但落不到實處，總是無法徹底解決校車問題。法律規(guī)定必須立足于現(xiàn)實、不能過分理想化，同時又要很好地平衡制度涉及的各方利益。校車問題看上去似乎是簡單的政府投入資金為學(xué)校購置標(biāo)準(zhǔn)化校車問題，但是實際上校車問題不僅僅是校車的配備問題，而且還涉及校車的運營問題。更為重要的是，校車制度還存在法律責(zé)任風(fēng)險的承擔(dān)問題。從這個角度考慮，《校車安全管理條例》構(gòu)建的校車制度并不理想。

（一）校車配備中的法律問題

針對社會反響強烈的校車問題，《校車安全管理條例》對校車的配備做出了明確規(guī)定。首先是對義務(wù)教育階段學(xué)校與幼兒園區(qū)別對待，義務(wù)教育階段學(xué)校規(guī)定要配備校車，幼兒園原則上不配備校車。然后是對校車使用的次序做了規(guī)定，義務(wù)教育階段學(xué)校首先考慮學(xué)校布局、發(fā)展公共交通，然后才是配備校車。幼兒園首先考慮監(jiān)護人的接送，然后才是校車的配備。這種規(guī)定不能說沒有道理，但是這種規(guī)定是與嚴(yán)格的就近入學(xué)原則相配套的。公辦學(xué)?？梢酝ㄟ^學(xué)校的合理規(guī)劃與設(shè)置、學(xué)生就近入學(xué)來解決學(xué)生上學(xué)的交通問題。民辦學(xué)校則不受此規(guī)則限制，民辦學(xué)校的校車問題怎么解決？當(dāng)前的現(xiàn)狀是民辦學(xué)校自行解決。民辦學(xué)校包括不要求取得合理回報的民辦學(xué)校和要求取得合理回報的民辦學(xué)校，對它們是否可以不加區(qū)分地同樣對待，值得我們思考。即使是公辦學(xué)校，由于撤點并校，農(nóng)村的就近入學(xué)也很難保障。幼兒園的問題更為復(fù)雜，我國目前的公辦園數(shù)量還不能滿足就近入園的需求。新建能夠滿足就近入學(xué)需求的公辦園，其需要的財政投入將是一個驚人的數(shù)字?！缎＼嚢踩芾項l例》將幼兒園校車問題的解決寄希望于監(jiān)護人的接送，難免有“踢皮球”的嫌疑。另外，校車的產(chǎn)權(quán)問題也需要引起我們的注意。校車的經(jīng)費來源有三種渠道：政府投入、社會捐贈、自行購置。對于公辦學(xué)校，不管何種途徑購置的校車，其均屬于國有資產(chǎn)的范疇。對于民辦學(xué)校，則要嚴(yán)格按照《民辦教育促進法》的規(guī)定來處理?！懊褶k學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)”（《民辦教育促進法》第三十五條）。民辦學(xué)校終止后，“清償債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”（《民辦教育促進法》第五十九條）。

（二）校車運營中的法律問題

校車的運營主要涉及校車運營模式的選擇和運營費用的承擔(dān)。確定校車運營模式是建立校車管理制度和促進校車良性發(fā)展的前提。校車運營模式可以分為自營模式與他營模式，他營模式包括政府專營模式和合同制模式。運營模式不同，學(xué)校承擔(dān)的義務(wù)也就不同。在自營模式下，學(xué)校不但要配備司機、隨車照管人員，而且還要承擔(dān)運營費用。政府專營模式下，學(xué)校只承擔(dān)輔助性的義務(wù)，如對學(xué)生的安全教育等。合同制模式下，學(xué)校與校車服務(wù)提供者的權(quán)利義務(wù)用合同來明確。校車運營模式的選擇和運營費用的承擔(dān)，需要結(jié)合各地的實際情況來確定，既要考慮當(dāng)?shù)卣呢斦杖霠顩r，又要區(qū)分不同性質(zhì)的學(xué)校區(qū)別對待。政府專營模式（包括校車公交）是比較理想的模式；學(xué)校自營模式，對于公辦學(xué)校、不要求取得合理回報的民辦學(xué)校的校車運營，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要的運營支出；對于提供校車服務(wù)的社會組織，政府應(yīng)當(dāng)給予稅收、燃油等方面的補貼。

（三）校車法律責(zé)任風(fēng)險的承擔(dān)

校車法律責(zé)任風(fēng)險主要是指校車造成學(xué)生傷害事故時的責(zé)任承擔(dān)問題。如果校車服務(wù)由學(xué)校提供，根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》和《道路交通安全法》的規(guī)定，學(xué)校不管是作為車輛的所有人，還是車輛的使用人，如果造成傷害事故，都要承擔(dān)民事責(zé)任。如果校車服務(wù)由他方提供，學(xué)校與校車服務(wù)提供者之間成立客運合同，在學(xué)校對校車服務(wù)提供者有選任、指示過失的情形下，可認(rèn)定學(xué)校與駕駛員之間存在雇傭關(guān)系，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)雇主替代責(zé)任，否則按照合同關(guān)系處理。由此可見，校車服務(wù)自營模式下學(xué)校的責(zé)任最重。《校車安全管理條例》只是明確了政府的校車配備義務(wù)，并沒有明確規(guī)定學(xué)校的校車配備和安全運營義務(wù)。如果學(xué)校自己配備校車或者通過合同關(guān)系讓校車服務(wù)者為學(xué)校提供校車服務(wù)，則可能要承擔(dān)比較重的法律責(zé)任，這恐怕是許多公辦學(xué)校不愿意提供校車，甚至對政府提供校車或社會捐贈校車積極性不高的重要原因。

五、提醒與建議

校車問題關(guān)涉學(xué)生的生命安全保障，政府、學(xué)校、家庭應(yīng)當(dāng)共同努力，妥善解決。從法律角度考慮，學(xué)校對校車問題的擔(dān)憂不但在于車輛購置的高額費用，還在于運營費用的巨大，更在于發(fā)生傷害事故后對法律責(zé)任的承擔(dān)。反思《校車安全管理條例》中的規(guī)定，似還沒有很好地平衡政府、學(xué)校、家庭的利益，許多規(guī)定還有待于進一步完善。

（責(zé) 編 子 君）