城鎮(zhèn)化不是刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的萬能藥

大量農(nóng)民工涌入城鎮(zhèn)，廣闊的農(nóng)田化為鱗次櫛比的樓盤，全國各地一座座新興城市不斷崛起……作為全球發(fā)展速度最快的新興經(jīng)濟(jì)體，中國正以前所未有的速度推進(jìn)城鎮(zhèn)化步伐。由于中國經(jīng)濟(jì)在世界上舉足輕重，城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其影響已經(jīng)引起了美國經(jīng)濟(jì)學(xué)者的極大關(guān)注。環(huán)球人物雜志記者日前采訪了諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、紐約大學(xué)教授邁克爾·斯賓塞，卡內(nèi)基國際和平基金會(huì)高級(jí)研究員、前世界銀行中國局局長(zhǎng)黃育川，以及彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所高級(jí)研究員、資深中國經(jīng)濟(jì)專家尼古拉斯·拉迪，傾聽了他們對(duì)中國城鎮(zhèn)化的看法。

意義·多元的中國城鎮(zhèn)化之路

城鎮(zhèn)化一詞最早源于1867年西班牙工程師A.Serda的著作《城鎮(zhèn)化基本理論》，用來描述鄉(xiāng)村向城市演變的過程。它真正發(fā)端于工業(yè)革命之后，并逐漸成為一種全球化的現(xiàn)象。到20世紀(jì)時(shí)，這一名詞已經(jīng)在全世界范圍內(nèi)為多數(shù)學(xué)者接受。上世紀(jì)70年代后期，城鎮(zhèn)化的概念被引入中國學(xué)術(shù)界，中共第十五屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中，第一次正式使用了“城鎮(zhèn)化”一詞，這也是近50年來中國首次在最高官方文件中使用這個(gè)詞，專指農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程。

城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容，是人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，以及城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷。從本質(zhì)上看，它有三個(gè)主要特征：一是農(nóng)村人口在地域上的轉(zhuǎn)變；二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)的聚集；三是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)化。一般來說，人們用“城鎮(zhèn)化率”來反映城鎮(zhèn)化水平的高低，這一指標(biāo)指的是一個(gè)地區(qū)常住的城鎮(zhèn)人口占該地區(qū)總?cè)丝诘谋壤?/p>

盡管實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的方式有很多，但大都離不開兩個(gè)途徑：一是大城市優(yōu)先發(fā)展，二是中小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展。早在20多年前，中國在這個(gè)問題上就有過爭(zhēng)論。有人堅(jiān)持要先大力發(fā)展大城市，有人則堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)。在爭(zhēng)議中，中國的城鎮(zhèn)化有過“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的發(fā)展方針，后來發(fā)展到“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”?？梢哉f，中國的城鎮(zhèn)化一直在不斷摸索，直到2002年黨的十六大，明確提出“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，為后來的發(fā)展定下了基調(diào)。由于中國人口眾多、地域廣闊，不能只搞集中型的大城市，也不能只進(jìn)行分散型的小城鎮(zhèn)化，而要選擇大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化道路。事實(shí)證明，這是一條適合中國國情的發(fā)展之路。

在接受環(huán)球人物雜志記者采訪時(shí)，斯賓塞表示，當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化的意義在于，它有很大潛力，是中國經(jīng)濟(jì)未來持續(xù)高增長(zhǎng)的動(dòng)力。在他看來，城鎮(zhèn)化不斷吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，這讓未來中國在基礎(chǔ)設(shè)施和住房建設(shè)上始終保持著巨大的投資需求，對(duì)中國下一個(gè)10年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重要。

黃育川則表示，城鎮(zhèn)化可以幫助中國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，促使政府更多地去提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和消費(fèi)水平，而不是像現(xiàn)在這樣，主要靠投資和出口來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。在他看來，城鎮(zhèn)化的一個(gè)好處是有利于改善收入分配。大量農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)后，往往能獲得更好的工作機(jī)會(huì)和更高的收入，其中許多人的生活會(huì)因此得到改善。

風(fēng)險(xiǎn)·配套改革必須跟上

環(huán)球人物雜志：城鎮(zhèn)化對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的意義已經(jīng)無須贅言，那么，中國的城鎮(zhèn)化怎樣才能轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)呢？

斯賓塞：建造城市不會(huì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是必須要避免的誤區(qū)。單純的城鎮(zhèn)化不是經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的藥方，需要有其他結(jié)構(gòu)調(diào)整和政策的推進(jìn)。中國“十二五”規(guī)劃在這些方面做出了非常好的部署，新一屆政府的主要挑戰(zhàn)，是落實(shí)這些改革議程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的變革。如果規(guī)劃得到有效執(zhí)行，中國完全能夠在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化探索中取得成功。

拉迪：這個(gè)過程中也有令人擔(dān)心之處。許多中國人認(rèn)為，只要快速城鎮(zhèn)化，就能保持經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，這一想法是很危險(xiǎn)的。用城鎮(zhèn)化拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的前提，是城里有就業(yè)機(jī)會(huì)，有對(duì)勞動(dòng)力的需求。城鎮(zhèn)化會(huì)讓大量農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，但如果他們找不到自己的位置，就不可能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我個(gè)人認(rèn)為，中國的城鎮(zhèn)化為農(nóng)村人口提供的成熟的發(fā)展機(jī)會(huì)還不多。我甚至覺得，一種可能的前景是，中國城鎮(zhèn)化的步伐在將來會(huì)放緩。所以，千萬不要把城鎮(zhèn)化當(dāng)做刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的萬能藥。

環(huán)球人物雜志：那么，在城鎮(zhèn)化過程中需要注意防范哪些風(fēng)險(xiǎn)？

斯賓塞：與城鎮(zhèn)化的推進(jìn)并行的，是相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間和就業(yè)保障。如果沒有這些條件，人們盲目涌入都市，就會(huì)導(dǎo)致貧困、高犯罪率、擁堵、環(huán)境污染等問題。

拉迪：在我看來，改革停滯是最大的風(fēng)險(xiǎn)。如果中國的改革推進(jìn)不下去，配套問題處理不好，城鎮(zhèn)化就要半途而廢?，F(xiàn)在，中國政府要推進(jìn)城鎮(zhèn)化，一個(gè)主要的任務(wù)就是調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，解決當(dāng)前一些緊迫問題，如房地產(chǎn)。在中國所處的經(jīng)濟(jì)階段，有20%的城市家庭擁有兩套或兩套以上房產(chǎn)，這是極不正常的。

環(huán)球人物雜志：還要完成哪些其他的配套改革呢？

黃育川：我認(rèn)為一是改革戶籍制度；二是建立更為穩(wěn)健的地方政府財(cái)政收入來源。其中需要強(qiáng)調(diào)的是，中國必須放開戶籍制度，以增強(qiáng)勞動(dòng)力的流動(dòng)性。從目前來看，戶籍制度和控制人口流動(dòng)限制了中國城鎮(zhèn)化的腳步，如果沒有這些限制，中國的城鎮(zhèn)化率估計(jì)已經(jīng)達(dá)到60%以上，而不是目前的52%。如果有更多政策的支持，到2030年，中國的城鎮(zhèn)化率可能達(dá)到80%，與今天韓國的水平相當(dāng)。

斯賓塞：需要配套推進(jìn)的改革很多，包括建設(shè)公開透明的土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，妥善規(guī)劃城市空間，注重城市生活質(zhì)量，等等?，F(xiàn)在中國要先解決一些與民生相關(guān)的問題，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是公共交通系統(tǒng)，必須做好規(guī)劃和投資。這些工作做好了，城鎮(zhèn)化才能水到渠成。

拉迪：金融市場(chǎng)也要跟上。要允許人民幣利率有更大的靈活性，讓市場(chǎng)力量發(fā)揮更大作用；同時(shí)增強(qiáng)匯率彈性，進(jìn)一步減少對(duì)外匯市場(chǎng)的人為干預(yù)；在生產(chǎn)消費(fèi)領(lǐng)域，要推進(jìn)價(jià)格改革，特別是能源價(jià)格改革，不要對(duì)制造業(yè)有這么大的補(bǔ)貼。目前，制造業(yè)消耗了中國2/3的能源、3/4的電力，而中國的發(fā)電廠和煉油廠卻在虧損。資本和能源等生產(chǎn)要素的使用者得到了很多補(bǔ)貼，這扭曲了資源配置，導(dǎo)致了中國職工工資總體水平的低增長(zhǎng)。由于廉價(jià)的資本和能源價(jià)格，制造業(yè)相對(duì)于服務(wù)業(yè)來說得到的補(bǔ)貼更多。因此，中國近些年來企業(yè)利潤(rùn)占GDP的比重在上升，工資水平增長(zhǎng)緩慢。所有這些都是中國面臨的風(fēng)險(xiǎn)。如果不更快、更大幅度地推進(jìn)政策調(diào)整，未來中國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率可能會(huì)有很大幅度的下滑。

環(huán)球人物雜志：在城鎮(zhèn)化過程中，肯定會(huì)有很多人急功近利，那么，如何克服城鎮(zhèn)化過程中難以避免的建設(shè)項(xiàng)目的沖動(dòng)？

斯賓塞：控制投資，這比較有效。一定要避免或減少低效的投資，這樣可以讓許多不必要的項(xiàng)目不要上馬。要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，可以讓公共政策、決策更加合理化、透明化，規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，要通過競(jìng)爭(zhēng)和更有效的機(jī)制，來改變國有企業(yè)的運(yùn)行環(huán)境，讓國有企業(yè)的投資和生產(chǎn)行為更加有章可循，進(jìn)而掌握經(jīng)濟(jì)的發(fā)展脈搏。

環(huán)球人物雜志：在城鎮(zhèn)化過程中，政府應(yīng)該扮演什么樣的角色？

黃育川：這是一個(gè)雙向的問題。在一些領(lǐng)域，政府要撤出，以激發(fā)經(jīng)濟(jì)效率的提升和創(chuàng)新，保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)；在另一些方面，政府要干預(yù)，敢于承擔(dān)更多責(zé)任，比如提供可靠的公共服務(wù)和監(jiān)管體系，分離國有企業(yè)的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)責(zé)任，向私營(yíng)部門開放一些以往的壟斷領(lǐng)域，等等。從更廣的范圍上看，政府要強(qiáng)化財(cái)政體系，確保政府有足夠的資源提供社會(huì)服務(wù)，保證在城鎮(zhèn)化過程中不會(huì)出現(xiàn)新的社會(huì)不平等。

關(guān)鍵·把握城鎮(zhèn)化的核心

國內(nèi)有分析認(rèn)為，上面提到的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)初露端倪，如果把握不好城鎮(zhèn)化的核心，發(fā)展速度過快很可能導(dǎo)致城鎮(zhèn)化偏離健康軌道，這是擺在中國政府面前的關(guān)鍵問題。

首先是待遇公平。目前，中國的城鎮(zhèn)化率名義上較高，達(dá)到了51.27%，但在被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的人群中，有2億多農(nóng)民工，占到城鎮(zhèn)化率的17%。現(xiàn)在這部分人在城市并不能完全享受到社會(huì)公共服務(wù)。一些企業(yè)吸納大量進(jìn)城人員，主要目的是獲取廉價(jià)勞動(dòng)力，同時(shí)又力圖逃避對(duì)他們的公共服務(wù)和社會(huì)保障責(zé)任。這使得城市更多地成為一個(gè)賺錢的中轉(zhuǎn)站，戶籍、 福利制度往往與“被城鎮(zhèn)化的人”無關(guān)，他們的收入也比從事相同勞動(dòng)的城市居民要少10%—40%。這使得“城市里的農(nóng)民”可能成為未來中國新的貧困人口。從這個(gè)意義上講，鄉(xiāng)村的貧困人口并沒有消失，只是轉(zhuǎn)移到城市中去了。

其次是均衡發(fā)展。中國城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“以城帶鎮(zhèn)”的發(fā)展模式，要使中心城市有較強(qiáng)的集聚和輻射帶動(dòng)能力，而不是像現(xiàn)在這樣，只有北上廣等幾個(gè)大城市高速、集中發(fā)展。

第三是可持續(xù)發(fā)展。目前迫切需要解決的問題之一是，中國的城鎮(zhèn)化如何才能避免“房地產(chǎn)化”。在很多地方，城鎮(zhèn)化已經(jīng)淪為刺激經(jīng)濟(jì)、吸引投資的手段和工具，急功近利的發(fā)展模式亟待扭轉(zhuǎn)。在未來，各級(jí)政府應(yīng)有效地利用土地，改善市政規(guī)劃和管理；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上，人口密集的大城市不應(yīng)發(fā)展高污染的工業(yè)，而應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展知識(shí)密集型、貼近消費(fèi)者的服務(wù)業(yè)等，以確保經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

在采訪結(jié)束時(shí)，黃育川向環(huán)球人物雜志記者總結(jié)了決定中國城鎮(zhèn)化成敗的三大關(guān)鍵問題：第一，城鎮(zhèn)化能否帶動(dòng)社會(huì)各個(gè)行業(yè)生產(chǎn)率的提高，讓窮人和富人、農(nóng)村人和城市人都能得到益處；第二，城鎮(zhèn)化能否以財(cái)政上可持續(xù)的方式來實(shí)現(xiàn)；第三，中國能否避免其他一些亞洲大都市人口過度密集導(dǎo)致的“城市病”。顯然，中國政府在制定城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃時(shí)，必須讓這些問題得到肯定的回答。