重構(gòu)政府價(jià)值必須有效分權(quán)

竹立家

竹立家 國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任、教授

隨著國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的出臺(tái)，新一輪大部制改革成為新階段中國(guó)政府改革的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。政府機(jī)構(gòu)改革一般被看作行政體制改革的重要組成部分，社會(huì)各界對(duì)本次機(jī)構(gòu)改革成果的期望值很高，對(duì)通過(guò)機(jī)構(gòu)改革解決目前改革與發(fā)展過(guò)程中遇到的矛盾和問(wèn)題充滿期待。

行政體制改革的核心內(nèi)容就是要實(shí)現(xiàn)政府部門的權(quán)責(zé)一致，要“治軟件”，而不是“治硬件”。硬件結(jié)構(gòu)上，我認(rèn)為已經(jīng)初步適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。關(guān)鍵的問(wèn)題是“軟件不到位”，即有些政府部門的權(quán)責(zé)不一致。

現(xiàn)階段我國(guó)行政體制改革的實(shí)質(zhì)就是對(duì)政府價(jià)值的一次重構(gòu)，使其更適應(yīng)目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。改革的目標(biāo)就是讓政府轉(zhuǎn)變職能，變成社會(huì)服務(wù)型政府和社會(huì)監(jiān)管型政府；就是降低行政成本，就是向社會(huì)分權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同管理。而重構(gòu)政府價(jià)值的意義就在于此。

行政體制改革勢(shì)在必行

中國(guó)的發(fā)展有三個(gè)30年：第一個(gè)30年是1949年到1978年，這個(gè)30年以政治建設(shè)為中心，解決政權(quán)的鞏固問(wèn)題；第二個(gè)30年是1979年到2008年金融危機(jī)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，解決社會(huì)的普遍貧困問(wèn)題；第三個(gè)30年是從2009年到未來(lái)的30年，以社會(huì)建設(shè)為中心，主要目的就是要解決社會(huì)的普遍不公正問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，從現(xiàn)在開(kāi)始，從戰(zhàn)略層面上講，我們必須以社會(huì)公正為核心，切實(shí)推進(jìn)政治行政體制改革和社會(huì)管理體制改革，確立人民群眾在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的主體地位，在公共資源和公共價(jià)值分配上讓人民群眾具有“話語(yǔ)權(quán)”。

未來(lái)幾年是我國(guó)深入推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是實(shí)現(xiàn)到2020年建立比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，必須全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，著力破除制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，深入推進(jìn)行政體制改革。

現(xiàn)在及今后一個(gè)時(shí)期，行政體制改革的重點(diǎn)是切實(shí)將政府職能轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)監(jiān)管、宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，積極建立市場(chǎng)主體自律與社會(huì)組織協(xié)調(diào)機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。為此，須以加強(qiáng)公共服務(wù)為著力點(diǎn)，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型。一方面，該由政府管理的一定要管理好。比如基本公共服務(wù)方面，應(yīng)通過(guò)合理的財(cái)力配置保障國(guó)民獲得大體相同的基本公共服務(wù)。另一方面，不該由政府管理的一定要轉(zhuǎn)移出去。應(yīng)切實(shí)減少行政審批事項(xiàng)，積極推進(jìn)事業(yè)單位改革、發(fā)展，培育可承接公共服務(wù)職能的社會(huì)組織，逐步形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)既分工明確又相互協(xié)調(diào)的新型結(jié)構(gòu)。

大部制改革有效解決了一些制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制和機(jī)制難題，但總體而言仍處于起步階段，需要堅(jiān)定、持續(xù)地深入推進(jìn)，并與推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系結(jié)合起來(lái)，同時(shí)需要防止和化解權(quán)力過(guò)于集中、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過(guò)多、職能整合不到位、機(jī)構(gòu)設(shè)置上下不銜接等問(wèn)題。

中國(guó)社會(huì)經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，社會(huì)的現(xiàn)代化程度空前提高，人們的權(quán)利意識(shí)快速增強(qiáng)，整個(gè)社會(huì)正處于一個(gè)關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期。在這一社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府扮演著一個(gè)關(guān)鍵角色。政府能否真正履行好自己的職責(zé)，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，政府機(jī)構(gòu)改革是基本前提。只有政府機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會(huì)治理需求“合理對(duì)接”，政府對(duì)社會(huì)的有效治理才能實(shí)現(xiàn)。

隨著文明的進(jìn)步、社會(huì)的發(fā)展和中國(guó)經(jīng)濟(jì)水平與生活水平的提高，下一步要形成社會(huì)與政府共管的行政格局，政府的一些職能和權(quán)力要有序地下放或轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織或基層，從而使得政府的效率更高。

2011年8月1日，四川成都天府廣場(chǎng)，美女城管勸導(dǎo)員頭戴貝雷帽、腳穿輪滑鞋上崗巡邏執(zhí)勤，用柔性勸導(dǎo)來(lái)打造成都一道特殊的風(fēng)景線。

行政體制要與現(xiàn)代社會(huì)治理相適應(yīng)

在當(dāng)代世界，政府機(jī)構(gòu)改革一般被看作行政體制改革的重要組成部分，是提高政府行政效率和效能、完善政府治理結(jié)構(gòu)、更好履行政府職能、重構(gòu)政府價(jià)值、實(shí)現(xiàn)有效分權(quán)、提高政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的必要手段。

本次大部制改革的持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，就是要逐步實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)與現(xiàn)代社會(huì)治理要求相適應(yīng)這一根本目的。

從現(xiàn)代世界各國(guó)的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)一般分為兩類：

第一類叫“政治行政機(jī)構(gòu)”，主要指“內(nèi)閣部委”這樣的“政策制定和政策實(shí)施監(jiān)督”部門，在我國(guó)也叫“大部制”。這樣的政府機(jī)構(gòu)數(shù)量很少，不承擔(dān)具體的公共事務(wù)執(zhí)行職能，各國(guó)根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況，一般設(shè)定在11到18個(gè)之間，我國(guó)目前確定在25個(gè)。我個(gè)人認(rèn)為，這基本符合我國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況。

第二類叫“官僚行政機(jī)構(gòu)”，主要指具體承擔(dān)“市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”等職能的政府“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”。這樣的機(jī)構(gòu)一般很龐大，比如隸屬于美國(guó)聯(lián)邦政府的大大小小的執(zhí)行機(jī)構(gòu)大約有3000個(gè)，它們一般是按照國(guó)家相應(yīng)的法律法規(guī)和公共政策獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，并接受來(lái)自政府內(nèi)部、社會(huì)公眾和立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。對(duì)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的監(jiān)督，除了來(lái)自部委的政策性監(jiān)督以外，還有來(lái)自政府內(nèi)部審計(jì)、監(jiān)察等方面的法律監(jiān)督。

我們說(shuō)的政府機(jī)構(gòu)改革，一個(gè)很重要的方面是對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行“分類改革”，形成政府內(nèi)部的“行政分權(quán)”。不能混淆政府政策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)這兩類機(jī)構(gòu)之間的界限，簡(jiǎn)單合并同類項(xiàng)會(huì)使政府機(jī)構(gòu)的職能更為混亂。

轉(zhuǎn)變政府職能必須在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部形成三種“運(yùn)行機(jī)制”，即績(jī)效評(píng)估機(jī)制、責(zé)任機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制。特別是政府“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”的改革，形成這三種機(jī)制才能為切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能奠定制度性基礎(chǔ)。政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要目的就是要重構(gòu)政府價(jià)值，使政府機(jī)構(gòu)的公共產(chǎn)品和服務(wù)效率更高、效果更好，讓人民更滿意。政府機(jī)構(gòu)組織形式的變化如果沒(méi)有真正帶來(lái)機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的變化，那么政府的核心價(jià)值就很難實(shí)現(xiàn)，轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)就是一句空話。

轉(zhuǎn)變政府職能必須實(shí)現(xiàn)“有效分權(quán)”?！坝行Х謾?quán)”的含義有三點(diǎn)：一是在政府內(nèi)部劃分各級(jí)各類政府機(jī)構(gòu)職能之間的權(quán)力邊界，厘清權(quán)力清單，合理界定各級(jí)各類政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力性質(zhì)，正確區(qū)分政策性機(jī)構(gòu)與執(zhí)行性機(jī)構(gòu)的不同職能；二是權(quán)力下放，即盡量把上一級(jí)政府的權(quán)力向更切近服務(wù)對(duì)象的下一級(jí)政府下放，減少行政審批的程序和事項(xiàng)；三是權(quán)力轉(zhuǎn)移，即政府權(quán)力向社會(huì)、企業(yè)甚至個(gè)人轉(zhuǎn)移，大幅度減少行政審批事項(xiàng)，該管的管，不該管的不管，形成“政府的歸政府、社會(huì)的歸社會(huì)、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”的現(xiàn)代社會(huì)的“共同治理”模式，真正使政府職能轉(zhuǎn)變落到實(shí)處。

政府機(jī)構(gòu)改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，而要實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能這一目的，就必須深化政府內(nèi)部權(quán)力配置改革，形成行政體制內(nèi)部的分權(quán)結(jié)構(gòu)，形成合理的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有效分權(quán)。只有這樣，我們才能建立一個(gè)人民滿意的政府，也才能實(shí)現(xiàn)大部制改革的目的。