議員應(yīng)重視立法會立法職能的發(fā)揮

澳門回歸後第五屆立法會的選舉拉開序幕後，參加直接選舉的候選人大都紛紛舉起了監(jiān)察政府的大旗，以爭取選民的支持。確實，回歸後的澳門，基本法所設(shè)定的行政主導(dǎo)體制功能得到了較好的發(fā)揮，客觀上也使得政府享有較大的權(quán)力，能較靈活地制定政策。相比較之下，基本法所設(shè)定的立法對行政的監(jiān)督功能，則發(fā)揮得不盡理想，以致如何強化立法機關(guān)對行政的監(jiān)督，建立一個良性互動的行政立法關(guān)係，一直是澳門特別行政區(qū)成立後乃至未來的工作重點之一。不過，立法會除肩負(fù)監(jiān)察政府的功能外，還擔(dān)當(dāng)著立法的重任。因此，澳門特別行政區(qū)新一屆立法會組成後，當(dāng)選的議員們在履行其競選期間承諾的監(jiān)察政府職能的同時，還應(yīng)積極參與並切實做好立法會的立法工作。

立法是立法會的首要職能

立法是指擁有立法權(quán)的主體依據(jù)一定職權(quán)和程序，運用一定技術(shù)規(guī)則，制定、認(rèn)可、修改或者廢止法律的活動。因此，立法通常是與擁有立法權(quán)的主體緊密聯(lián)繫在一起的。從狹義上來講，只有擁有立法權(quán)的主體才能進(jìn)行立法活動，立法是專屬於擁有立法權(quán)的主體的一項職權(quán)。

根據(jù)澳門基本法的規(guī)定，澳門特別行政區(qū)作為國家的一個實行高度自治的地方行政區(qū)域，享有立法權(quán)，其立法權(quán)的行使主體是澳門特別行政區(qū)立法會，而且立法會是澳門特別行政區(qū)唯一的行使立法權(quán)的主體。因此，在澳門特別行政區(qū)的政治體制架構(gòu)中，立法會是作為行使特別行政區(qū)立法權(quán)的機關(guān)而設(shè)立並存在的，立法是立法會的一項重要職能。事實上，立法會的名稱本身就說明瞭這一機關(guān)的職能定位與立法的關(guān)係，澳門基本法在其有關(guān)政治體制部分的規(guī)定內(nèi)容上也是將立法會定位為立法機關(guān)並進(jìn)行具體規(guī)定的。

立法不僅是立法會的一項重要職能，而且是首要職能。根據(jù)澳門基本法的規(guī)定，立法會除負(fù)有立法的重要職能外，還具有監(jiān)察政府的職能。在這兩種重要職能中，立法居於首要地位，這從澳門基本法關(guān)於立法會職權(quán)規(guī)定的順序上也可得到充分證明。從澳門基本法的規(guī)定來看，其所列舉的立法會的職權(quán)中，第一項便是依照基本法規(guī)定和法定程序制定、修改、暫停實施和廢除法律，立法會的這一職權(quán)正是立法權(quán)?；痉▽⒘⒎?quán)作為立法會的首項職權(quán)，正是基於立法會在澳門政權(quán)機關(guān)的設(shè)置中主要擔(dān)負(fù)立法任務(wù)的這一定位，體現(xiàn)的正是立法會的立法職能。除立法職能外，基本法還賦予立法會以監(jiān)察政府的職能，具體規(guī)定了立法會享有審核、通過政府提出財政預(yù)算案；審議政府提出的預(yù)算執(zhí)行情況報告；根據(jù)政府提案決定稅收，批準(zhǔn)由政府承擔(dān)的債務(wù)；聽取行政長官的施政報告並進(jìn)行辯論等職權(quán)。相較於立法職能來講，體現(xiàn)監(jiān)察政府的職能應(yīng)該是第二位的。如果立法會的首要職能或者主要職能是監(jiān)察政府，那與立法會的名稱不相符合，與立法會作為立法機關(guān)的定位也不相符。

事實上，《澳門特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》關(guān)於議員職務(wù)上的權(quán)力以及立法會工作程序的規(guī)定順序也進(jìn)一步體現(xiàn)出立法職能是立法會的首要職能。根據(jù)議事規(guī)則的規(guī)定，議員所享的第一項權(quán)力是立法的權(quán)力；第二項是監(jiān)察的權(quán)力，第三項是輔助性權(quán)力。議事規(guī)則規(guī)定議員所享有權(quán)力的這種先後順序並不是任意設(shè)定的，它反映的正是立法會職能的內(nèi)在邏輯關(guān)係。此外，議事規(guī)則在規(guī)定立法會的工作程序時，也是首先規(guī)定立法程序，然後才規(guī)定監(jiān)察程序和緊急程序。這種規(guī)定上的先後位置也不是隨意的，它同樣是立法會立法職能和監(jiān)察職能二者內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)的反映，充分表明立法職能是第一位的，監(jiān)察政府的職能是第二位的。

當(dāng)然，我們說立法會的立法職能是第一位的，監(jiān)察政府的職能是第二位的，只是就二者的相對關(guān)係而言，絲毫不意味著這一項職能重要，另外一項職能就不重要了。實際上，立法職能與監(jiān)察職能有著內(nèi)在的有機聯(lián)繫，不能把它們完全割裂開來。立法會履行立法職能，做好立法工作，通過法律來規(guī)範(fàn)政府的行為，這其實也是一種有效監(jiān)督。立法會通過履行監(jiān)察職能，發(fā)現(xiàn)政府行為的不規(guī)範(fàn)，或者居民權(quán)益易受政府行政行為侵犯的情形，則可通過立法活動來完善相關(guān)的法律，規(guī)範(fàn)並引導(dǎo)政府依法行政。因此，立法與監(jiān)察只是我們便於區(qū)分立法會的職能而作的一種區(qū)別而已，它們二者實際上還有相聯(lián)繫的一面，二者共同統(tǒng)一於立法會的職能之中，成為立法會發(fā)揮重要作用的二個主要途徑。立法會的議員在履行自己的職責(zé)時，切不可只看到監(jiān)察政府的一面，而忽視立法的一面，也不應(yīng)只看到立法的一面，而忽視監(jiān)察政府的一面。正確的做法是應(yīng)把立法和監(jiān)察兩種職能有機統(tǒng)一起來，根據(jù)自身的條件和情況，妥善處理好立法與監(jiān)察的關(guān)係。

立法事關(guān)特區(qū)法制建設(shè)

法治是澳門特別行政區(qū)的核心價值觀之一。澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心近三年來連續(xù)所做的“一國兩制”綜合指標(biāo)民意調(diào)查顯示，在選擇澳門社會的核心價值觀時，有四成左右受訪居民選擇“公正、法治”，表明法治是澳門居民核心價值的重要元素。而且受訪居民在對澳門社會的法治與公平程度以10分作出評價時，結(jié)果通常都接近6分，處於較佳水平。這一結(jié)果說明，一方面澳門的法律體系從構(gòu)成上來看，基本完備，主要的社會經(jīng)濟關(guān)係都有法可依，加上基本法規(guī)定並保障的司法獨立體制，使得人們對澳門的法治狀況有信心。

然而，由於歷史的原因，澳門居民對於法律的認(rèn)知還相當(dāng)有限，法律在社會經(jīng)濟生活中的規(guī)範(fàn)調(diào)節(jié)作用還有待加強。這其中的突出問題有兩個：一是澳門現(xiàn)行法律中的大部分法律是回歸前制定的，被採用為特別行政區(qū)法律的澳門原有法律，不少規(guī)定面臨適應(yīng)化的修訂問題。由於這些法律由當(dāng)時的澳葡政府以葡文制定後再翻譯成中文，不僅文字的意思不好理解，關(guān)鍵是不少內(nèi)容並不符合澳門的實際情況。例如，商法典關(guān)於公司的制度規(guī)定，在回歸後一生效，便面臨緊急修改的窘境，現(xiàn)在也還一直處於修改狀態(tài)中。雖然在世界各國或地區(qū)，公司法的修訂活動呈現(xiàn)出恒常化的態(tài)勢，但這些修訂活動大都是基於經(jīng)濟活動的劇烈多變而發(fā)生，但澳門公司法律制度的修訂有不少內(nèi)容是“拔亂反正”，使其符合澳門本地商事活動的實際情況。鑒此，回歸後的澳門，法律改革一直成為社會公眾關(guān)注的焦點之一，特區(qū)政府也始終在推進(jìn)法律改革工作，其中，摸清家底，並提出針對性的修改意見這些複雜又具體的事務(wù)，政府正在按計劃實施。

回歸後澳門法制建設(shè)的另一個突出問題是，面對急速發(fā)展變化的社會，需要制定新的法律來加以規(guī)範(fàn)調(diào)整，尤其是涉及民生領(lǐng)域的法律規(guī)範(fàn)更是如此。但在這方面，澳門的立法工作進(jìn)展不僅與社會經(jīng)濟的發(fā)展不相適應(yīng)，與人們的要求和期望更是有不小的距離。例如，關(guān)乎澳門整體和長遠(yuǎn)發(fā)展利益的土地法、城規(guī)法、文遺保護(hù)法也是在社會的廣泛關(guān)注下，千呼萬喚始出來。此外，一些關(guān)乎社會民生的法律制訂也未見長足進(jìn)展，如涉及大廈公共地方管理、與居民切身利益相關(guān)的樓宇管理等法律制度，也未見公佈完成。對此，身為立法會議員的一些居民都多次力促政府要加強法制建設(shè)工作，應(yīng)制訂中、長期發(fā)展規(guī)劃。

澳門法制建設(shè)中的上述突出問題，其成因固然複雜，有澳葡政府不重視本地法律人才培養(yǎng)等歷史原因，也有政府提交法案進(jìn)度和質(zhì)量不理想等現(xiàn)實因素。為解決上述突出問題，除需要加快本地法律人才的培養(yǎng)和使用，以及改善政府法案草擬等工作外，加強立法會的立法功能也是一個不容忽視的問題?？梢哉f，在澳門的法制建設(shè)中，立法會有著不可替代的地位和作用。澳門要維護(hù)法治的核心價值觀，首先必須要有完善的法律體系。而法律體系的建構(gòu)，又離不開立法會的立法活動。因為澳門回歸後，特別行政區(qū)的內(nèi)部法律規(guī)範(fàn)所構(gòu)成的體系中，立法會制訂通過的法律居於主導(dǎo)地位?？梢哉f，無論是有關(guān)法律的修改，還是新的法律的制訂，立法會都負(fù)有重大的責(zé)任。因此，新一屆的立法會組成後，無論是新當(dāng)選的立法會議員，還是繼任的立法會議員，也無論是直選産生的議員，還是間選或委任産生的議員，作為立法會的一員，除履行好監(jiān)察好政府職能外，還必須同等地充分行使立法的權(quán)力，履行立法會的立法職責(zé)，以更好地發(fā)揮立法會的立法職能，推進(jìn)澳門的法制建設(shè)不斷完善。

議員瞭解必要的法律知識

有助立法職能的更好發(fā)揮

立法會為開展立法工作，雖然設(shè)有輔助部門提供技術(shù)等援助，其中也包括了法律方面的支援，但歸根到底，立法會在進(jìn)行立法活動時，最終是由議員們對法案進(jìn)行討論和表決的。儘管一個國家或地區(qū)的法律要反映這個國家或地區(qū)大多數(shù)人的意志和利益，這樣的法律才能算是良法，但一部好的法律同時也是講究技術(shù)規(guī)則的法律。因為立法是一項專業(yè)性很強的活動，有其自身的規(guī)律和要求。正因為如此，很多國家或地區(qū)都規(guī)定立法機關(guān)的組成上要求有適當(dāng)?shù)姆山缛耸?。澳門回歸後，歷屆立法會的組成人員中，都會有法律界的人員，這其實也是澳門保留委任議員産生方式的一個結(jié)果。因為議員全部通過選舉的方式産生的話，不能保證會有法律界的人員進(jìn)入立法會，在這種情況下，通過委任的方式便可使得一些法律界人士進(jìn)入立法會，便於立法會開展相關(guān)的立法工作。

事實上，不僅澳門立法會的組成上要求有法律界的人士，而且立法會將議員分成不同的工作委員會時，也會儘量考慮每個工作委員會能有法律界的人士，以利於各個工作委員會的工作開展。這些來自法律界的立法會議員由於大多是通過委任的方式或者間接選舉的方式産生的，在向政府提出質(zhì)詢等監(jiān)察政府方面，相較於直選議員而言，給公眾留下的印象確實有“作為不多”或者“作為有限”的感覺，但他們在立法會討論一些重大法案中所發(fā)揮的重要作用卻是不容否認(rèn)和忽視的。

在澳門，人們對立法會議員的表現(xiàn)，容易看到的都是一些外在化的行為，如提出質(zhì)詢、議程前的發(fā)言等，議員們的這些行為也確實能吸引人們的眼球，但對議員們尤其法律界議員在法案討論中所做的很多不為外人所知的工作，卻鮮有提起，以致人們在對立法會議員的表現(xiàn)作出評價時，直選議員的得分通常都較間選和委任議員要高。當(dāng)然，公眾對直選、間選和委任議員評分的高低差別，表明間選和委任的議員在監(jiān)察政府方面有需要加以改善甚至強化，但看問題仍需客觀和全面。立法會除了有監(jiān)察政府的職能外，還有立法的職能，而且相比較而言，立法的職能應(yīng)該是首要的。在立法會的立法工作中，法律界的議員常常能從專業(yè)的角度來審視政府提交的法案，並提出一些專業(yè)性的修改意見，這不僅有助政府改善提交法案的質(zhì)量，對於其他議員更好更快地理解相關(guān)法案所涉法律專業(yè)問題也是有益的。當(dāng)然，法律界的議員就法案發(fā)表專業(yè)性意見時，也要充分反映民眾對法案的意見。由於立法會內(nèi)有法律專業(yè)背景的議員畢竟人數(shù)非常有限，如果立法會的其他議員既注重廣泛聽取民眾對法案的意見，自己又能瞭解甚至掌握必要的一些法律專業(yè)知識，那在立法會討論法案時，議員所起的作用就會更大一些，立法會的立法職能就能發(fā)揮得更充分一些。這實際上是對立法會議員提出了更高的要求，既要充分反映民意，又能瞭解必要法律知識，如果能做到這樣，那就能有效促進(jìn)新一屆立法會在立法職能和監(jiān)察職能方面都發(fā)揮應(yīng)有的重要作用。在澳門當(dāng)前法制建設(shè)顯得滯後的情況下，議員在發(fā)揮監(jiān)察職能的同時，重視立法會立法職能的發(fā)揮有著重大的現(xiàn)實意義。

（作者單位：澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心副教授）