從兩項(xiàng)《中國人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》看人權(quán)實(shí)踐在中國

中圖分類號(hào)：DF2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：D DOI：10.3969/j.issn.1001—2397.2013.02.04

2004年，“國家尊重和保障人權(quán)”被寫入《憲法第4修正案》，我國首次將“人權(quán)”上升為一項(xiàng)憲法原則。隨后，2005年8月28日通過的《治安管理處罰法》第5條第2款明文規(guī)定：“實(shí)施治安管理處罰，應(yīng)當(dāng)公開、公正，尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民的人格尊嚴(yán)”。2012年新修訂的《刑事訴訟法》第2條指明：“中華人民共和國刑事訴訟法的任務(wù)，是保證準(zhǔn)確、及時(shí)地查明犯罪事實(shí)……尊重和保障人權(quán)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行?！?009年4月13日經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009—2010年）》，2012年6月11日，國務(wù)院又發(fā)布了《國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2012—2015年）》。這表明，中國人權(quán)實(shí)踐創(chuàng)造了以法律和政策兩條路徑平穩(wěn)展開人權(quán)保障權(quán)利的模式。本文重點(diǎn)比較兩個(gè)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃文本，并從政策視角切入考察中國人權(quán)實(shí)踐。

1993年在維也納召開了第二次世界人權(quán)大會(huì)，大會(huì)通過的《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》建議各國和聯(lián)合國優(yōu)先采取促進(jìn)民主、發(fā)展人權(quán)的國家和國際行動(dòng)。其中包括“建議每個(gè)會(huì)員國考慮是否可以擬訂國家行動(dòng)計(jì)劃，認(rèn)明該國為促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)所應(yīng)采取的步驟?！敝袊e極響應(yīng)該建議，迄今為止已連續(xù)制定并實(shí)施了兩項(xiàng)國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃。

一

比較《2009版》與《2012版》人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，可以發(fā)現(xiàn)人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)更加清晰。在《2009版》中，并沒有明確表述人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)；而《2012版》卻用五個(gè)自然段明確了三年內(nèi)，中國人權(quán)保障的階段性目標(biāo)：

（一）實(shí)施保障人權(quán)與開展人權(quán)教育并重

2012—2015年間，既要著力推進(jìn)、全面保障中國人民享有各項(xiàng)基本人權(quán)，同時(shí)，也要大力開展人權(quán)教育，提升全民的人權(quán)意識(shí)、人權(quán)觀念，營造良好的人權(quán)文化環(huán)境。在人類社會(huì)進(jìn)入國家形態(tài)后，政府與國家就成為承擔(dān)保障國民基本人權(quán)的重要責(zé)任主體，但是，每一個(gè)公民個(gè)人持有怎樣的人權(quán)觀念，一個(gè)民族擁有怎樣的人權(quán)知識(shí)背景同樣對(duì)本國人權(quán)事業(yè)至關(guān)重要。中國有幾千年的專制傳統(tǒng)，權(quán)力高于人權(quán)、官高于民等思想觀念有深厚的文化基礎(chǔ)。對(duì)許多普通民眾，甚至政府官員來說，人權(quán)在一定程度上依然是新名詞、陌生之物，或者即使不再陌生，但也可能僅僅是“話語”而已，人們?nèi)鄙賹?duì)人權(quán)更深層意義上的把握。從國家尊重和保障人權(quán)的長遠(yuǎn)之計(jì)看，大力推行人權(quán)教育，培育國民整體的人權(quán)觀念勢在必行。“人權(quán)是人類文明進(jìn)化的核心問題，而一切物質(zhì)文明、精神文明其最終目的即在增進(jìn)人類幸福，使人類有尊嚴(yán)地生活，而所有的學(xué)術(shù)也可以說是達(dá)成人權(quán)的手段與過程。”在某種意義上，人權(quán)教育是人權(quán)的另一重保護(hù)屏障?！?012版》人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃用三個(gè)自然段強(qiáng)調(diào)具體人權(quán)的保障目標(biāo)，用一個(gè)自然段強(qiáng)調(diào)要廣泛開展人權(quán)教育，其意義正體現(xiàn)于此。

（二）普遍權(quán)利保障與特定權(quán)利保障并重

人權(quán)的主體“人”彼此之間既有同質(zhì)性，也有特殊性。同質(zhì)性用“我們”、“你們”、“他們”中的“們”來體現(xiàn)，我、你、他在“們”的狀態(tài)下，具有共相。特殊性用“我”、“你”、“他”來表示，我就是我，不是你，也不是他，強(qiáng)調(diào)特殊。美國當(dāng)代著名政治哲學(xué)家羅爾斯在《正義論》中指出：“正義的主要問題是社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)，或者準(zhǔn)確地說，是社會(huì)主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定由社會(huì)合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式。”正義的基本原則包括：“最大的均等自由原則”，即每個(gè)人都應(yīng)平等地享有基本的自由；“差異原則”，即社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們適合于最少的受惠者的最大利益；依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放?！?012版》的目標(biāo)延續(xù)了《2009版》的做法，既要全面保障公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利以及公民權(quán)利和政治權(quán)利，這些權(quán)利是關(guān)涉每一個(gè)中國人的不可或缺的基本人權(quán)，具有普遍價(jià)值；同時(shí)又要關(guān)注特定社會(huì)群體的人權(quán)保障。少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人，考慮這些特定社會(huì)群體所具有的生理、心理、社會(huì)等方面的特殊性，將之從一般社會(huì)主體中分離出來，實(shí)施合理地差別保護(hù)。人權(quán)的平等保護(hù)從來就不僅僅意味著無差別地對(duì)待每一個(gè)人，而是包含了恰到好處地區(qū)別保護(hù)的含義。努力構(gòu)建容納合理差別對(duì)待的社會(huì)平等制度格局和人權(quán)保障格局，始終是我國人權(quán)事業(yè)的基本目標(biāo)之一。

（三）人權(quán)保障的國內(nèi)實(shí)踐與國際合作并重

人權(quán)是一項(xiàng)國內(nèi)事業(yè)，也是一項(xiàng)國際性事業(yè)。中國作為國際社會(huì)的成員，既要恪守國際人權(quán)法義務(wù)，也要積極參與、推動(dòng)國際人權(quán)法發(fā)展。中國的人權(quán)研究起步晚，人權(quán)保障實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，既要積極地與各國開展合作，取長補(bǔ)短，發(fā)展本國人權(quán)事業(yè)；同時(shí)，也要更加廣泛深入地參與國際人權(quán)事務(wù)，更加有效地總結(jié)本國人權(quán)實(shí)踐和建設(shè)等方面的經(jīng)驗(yàn)，努力尋求與世界各國人民在人權(quán)問題上的共識(shí)?！凹确e極加強(qiáng)與世界各國在人權(quán)觀念上的相互理解和溝通，又從不把自己的主張強(qiáng)加于人；既積極參與國際人權(quán)事務(wù)，又重視維護(hù)在人權(quán)問題上的主權(quán)立場；既重視在國內(nèi)尊重和保障人權(quán)，又致力于在國際舞臺(tái)上弘揚(yáng)人權(quán)精神?！边@既是中國推進(jìn)人權(quán)事業(yè)的基本準(zhǔn)則，也是制定實(shí)施《2012版》目標(biāo)的基本要求。沒有世界眼光的中國人權(quán)事業(yè)是沒有前途的；而沒有中國參與的世界人權(quán)事業(yè)將會(huì)黯然失色。

二

從制定和實(shí)施人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的基本原則上看，相對(duì)于《2009年版》，《2012版》有如下重要變化：

（一）從“依法完善保障人權(quán)的各項(xiàng)法律法規(guī)”到“從立法、行政和司法各個(gè)環(huán)節(jié)完善尊重和保障人權(quán)的法律法規(guī)和實(shí)施機(jī)制”。依法推進(jìn)人權(quán)保障事業(yè)，是“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”所必然要求的。2009年版人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃著重保障人權(quán)的法律法規(guī)建設(shè)。實(shí)際上，從2009年到2012年，一系列與人權(quán)密切相關(guān)的法律法規(guī)得以制定或修訂。前者如《食品安全法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)政府信息公開辦法》等；后者如《民事訴訟法》、《刑法》、《刑事訴訟法》和《村民委員會(huì)組織法》等。2011年，有中國特色的社會(huì)主義法律體系宣告建成，這意味著有中國特色的社會(huì)主義人權(quán)法律體系亦已基本建成。《2012版》人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃及時(shí)將人權(quán)實(shí)施保障機(jī)制建設(shè)納入重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)立法、執(zhí)法和司法的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)依法保障人權(quán)?！靶袆?dòng)中的法律”要比“紙上的法律”更有價(jià)值，現(xiàn)實(shí)人權(quán)比法定人權(quán)更具有實(shí)質(zhì)意義！

（二）從“平衡推進(jìn)各項(xiàng)權(quán)利，促進(jìn)權(quán)利均衡發(fā)展”到“促進(jìn)各項(xiàng)權(quán)利協(xié)調(diào)發(fā)展”。目前得到各國廣泛承認(rèn)的權(quán)利類型包括公民權(quán)利與政治權(quán)利，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利；與個(gè)體權(quán)利相對(duì)的集體人權(quán)，包括民主自決權(quán)、發(fā)展權(quán)等；根據(jù)主體不同，又可分為少數(shù)民族權(quán)利、婦女人權(quán)、兒童權(quán)利、老年人權(quán)利等。這些權(quán)利范疇的形成以及實(shí)施保障彼此具有歷時(shí)性和共時(shí)性，并非截然分割。我國社會(huì)發(fā)展不平衡是最大的國情之一，改革開放以來的政府主導(dǎo)推進(jìn)型現(xiàn)代化模式，在一定程度上也加劇了社會(huì)發(fā)展的不平衡。公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利與政治權(quán)利相比，男性權(quán)利與女性權(quán)利相比，健全群體基本人權(quán)狀況與社會(huì)相對(duì)弱勢群體人權(quán)狀況相比，都存在不協(xié)調(diào)問題?！?012版》強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)權(quán)利“協(xié)調(diào)”發(fā)展，代替《2009版》的“均衡”發(fā)展，一方面繼續(xù)將生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作為首要任務(wù)；同時(shí)大力推進(jìn)公民政治權(quán)利、民主權(quán)利保障。一方面強(qiáng)調(diào)公民人身權(quán)、被羈押人的權(quán)利和獲得公正審判權(quán)以及宗教信仰自由等傳統(tǒng)權(quán)利的重點(diǎn)保護(hù)，另一方面也注重因信息技術(shù)發(fā)達(dá)而興起的新的權(quán)利類型的保護(hù)，如“網(wǎng)上信訪”、“視頻接訪”等方式的表達(dá)權(quán)、加大政府信息公開等方面的知情權(quán)等。

（三）《2009版》與《2012版》共同堅(jiān)持了人權(quán)保障的“務(wù)實(shí)”原則。人權(quán)是人類社會(huì)追求理想生活秩序的一種普適性價(jià)值理念。中國是《世界人權(quán)宣言》的發(fā)起國之一，新中國以來，簽署了大量的人權(quán)國際條約。但是，“中國政府和人民清楚地認(rèn)識(shí)到，一種普世價(jià)值的生命力，恰恰在于它對(duì)于不同情境的適應(yīng)力。如果將人權(quán)在某一特定情境的實(shí)現(xiàn)方式當(dāng)作唯一的和不可調(diào)整的方式，就必然會(huì)扼殺人權(quán)理念的普及和人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。”在人權(quán)理念層面，各國之間可以最大限度地達(dá)成共識(shí)；但是在人權(quán)制度保障層面，任何國家自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、歷史、文化背景、民族、人口構(gòu)成、地理、氣候等都不可避免地影響著本國的制度選擇和制度運(yùn)行?！艾F(xiàn)實(shí)的人不可能是社會(huì)和文化的中立者。他總是某種社會(huì)和文化環(huán)境的產(chǎn)物。不同的文化和文明傳統(tǒng)代表不同的人類生活方式。那種在一切時(shí)間和場合都屬于一切人的權(quán)利，是人類作為‘超社會(huì)’、‘超文化’的存在物所享有的權(quán)利。既然人類不是也不可能是這樣的存在物，那么，就不可能有這樣的權(quán)利。”

中國的人權(quán)事業(yè)應(yīng)當(dāng)“既尊重人權(quán)普遍性原則，又從基本國情出發(fā)?！苯裉?，中國仍然是一個(gè)發(fā)展中國家，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，受自然、歷史、文化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響和制約，中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展還面臨諸多挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)充分享有人權(quán)的崇高目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。故必須堅(jiān)持從中國的基本國情和“新的實(shí)際”出發(fā)，切實(shí)推進(jìn)人權(quán)事業(yè)發(fā)展。強(qiáng)調(diào)基本國情，重在“基本”特點(diǎn)，這些基本特點(diǎn)往往在短期內(nèi)無法得到明顯的改變。例如，我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，我國是世界上人口最多的國家，我國有著幾千年的專制文化傳統(tǒng)等。強(qiáng)調(diào)從“新的實(shí)際”出發(fā)，這表明對(duì)國情必須辯證地、動(dòng)態(tài)地進(jìn)行把握。比如，中國進(jìn)行改革開放幾十年來，社會(huì)主義初級(jí)階段的總的歷史時(shí)期沒變，但是中國社會(huì)正邁入小康社會(huì)，這即屬于“新的實(shí)際”。再比如，中國改革開放30多年來，人均占有社會(huì)財(cái)富絕對(duì)數(shù)量直線增長，但是與此同時(shí)，衡量貧富分化的基尼系數(shù)也不斷升高。貧窮的人口總量降低了，但社會(huì)貧富分化加劇了，這也屬于“新的實(shí)際”。推進(jìn)中國的人權(quán)事業(yè)，實(shí)施《行動(dòng)計(jì)劃》，不僅要考慮中國的歷史，也要考慮中國的現(xiàn)實(shí)；不僅要考慮人權(quán)普遍性要求，也要考慮中國的實(shí)際情況。既不能好高騖遠(yuǎn)，也不能固步自封，堅(jiān)持實(shí)事求是，才能切實(shí)、有效地改善中國人權(quán)基本狀況，推進(jìn)中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。

三

與《2009版》相比，《2012版》在體例上突出的變化是增加了第六章“實(shí)施和監(jiān)督。將“實(shí)施和監(jiān)督”單列成章，具有重大意義。人權(quán)存在不同的形態(tài)，相應(yīng)其所依托的保障主體、保障力量就不同。道德人權(quán)屬于最高形態(tài)，從歷史主義的立場，其實(shí)施保障更多地要依賴于人類社會(huì)共同而不懈的努力；而法定人權(quán)屬于制度形態(tài)，其實(shí)施保障與具體國家、政府緊密相系，是國家、政府責(zé)任的重要來源根據(jù)，也是同家、政府履行人權(quán)保障義務(wù)的依據(jù)。制定國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃是中國政府落實(shí)尊重和保障人權(quán)憲法原則的一項(xiàng)重大舉措；同時(shí)，國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃作為中國政府促進(jìn)和保障人權(quán)的階段性政策文件，也為政府履行責(zé)任提出了許多具體明確的要求。要確保國家、政府能夠積極有效地實(shí)施國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，設(shè)計(jì)合理、完善的實(shí)施和監(jiān)督機(jī)制是必要而重要的?！?012版》專章規(guī)定“實(shí)施與監(jiān)督”，顯示了在監(jiān)督機(jī)制設(shè)計(jì)上的一種意識(shí)自覺?！靶乱黄凇藱?quán)計(jì)劃’增添了一套包括國家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議機(jī)制負(fù)責(zé)的監(jiān)督和評(píng)估；公眾和社會(huì)組織的公眾參與和新聞媒體的宣傳監(jiān)督等保障監(jiān)督機(jī)制。這意味著各項(xiàng)公民權(quán)利和政治權(quán)利在已經(jīng)各自具有的偏重于對(duì)公民和組織個(gè)體權(quán)利的‘依法保障’基礎(chǔ)上，又增添了一套不僅限于法治范疇而且更具有整體性的國家政策執(zhí)行與社會(huì)參與和監(jiān)督機(jī)制保障?！?/p>

人權(quán)從來都不是一個(gè)抽象的概念。怎樣發(fā)展一國的人權(quán)，從來也沒有現(xiàn)成的答案。盡管《2012版》亦免不了仍然有諸多不足之處，但中國政府以制定和實(shí)施人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃的方式，實(shí)現(xiàn)了人權(quán)的理論研究和立法規(guī)定的互動(dòng)，在實(shí)踐角度對(duì)中國人權(quán)事業(yè)開展艱辛而可喜的積極探索，這無疑是值得肯定的。

本文責(zé)任編輯：林士平