我國(guó)耕地保護(hù)的體制與政策研究

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)耕地將承載著越來越大的壓力。耕地關(guān)系到國(guó)家糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。耕地保護(hù)是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。當(dāng)前我國(guó)耕地面臨：耕地資源短缺、水土流失嚴(yán)重；耕地環(huán)境污染加劇、質(zhì)量不斷下降；耕地保護(hù)體制不順等問題。為此，必須加強(qiáng)宣傳，形成全社會(huì)的責(zé)任意識(shí)與全員參與耕地保護(hù)的良好態(tài)勢(shì)；建立、健全耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)的法律、法規(guī)；理順耕地質(zhì)量管理體制；加大耕地保護(hù)執(zhí)法檢查與管理。

[關(guān)鍵詞]耕地保護(hù)；體制與政策；研究

[中圖分類號(hào)]D922.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）01 — 0082 — 02

眾所周知，我國(guó)是一個(gè)人多地少的國(guó)家，人均耕地面積僅占世界平均水平的40%，排名世界第126位。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)耕地將承載著越來越大的壓力。2010年11月1日的第6次全國(guó)人口普查登記的全國(guó)總?cè)丝跒?3.397億，比2000年第5次人口普查數(shù)據(jù)的12.658億多出0.739億，平均每年增加約740萬人。未來10年，我國(guó)的人口數(shù)量還將繼續(xù)增加，根據(jù)國(guó)家人口計(jì)劃生育委員會(huì)2007年發(fā)布的《國(guó)家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告》預(yù)測(cè)，2020年我國(guó)人口將達(dá)到14.5億，2033年將達(dá)到人口峰值15億左右。同時(shí)，由于建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、災(zāi)毀等原因，我國(guó)的耕地?cái)?shù)量由2000年的19.24億畝下降到2010年的18.26億畝。可見，人地矛盾加劇已成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，因此，今后一段時(shí)期，如何妥善處理好保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)耕地資源的關(guān)系，是事關(guān)我國(guó)科學(xué)發(fā)展的重大政策問題，也是亟待研究解決的一項(xiàng)重要課題。

一、加強(qiáng)我國(guó)耕地保護(hù)的重要性

耕地關(guān)系到國(guó)家糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。保護(hù)耕地是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題?！笆终湎Ш秃侠砝猛恋?，切實(shí)保護(hù)耕地”是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。

（一）耕地保護(hù)事關(guān)和諧社會(huì)建設(shè)。自古以來，“民以食為天”、“無糧則亂”，“糧食安全”之于一個(gè)國(guó)家具有最根本的意義，是一個(gè)國(guó)家穩(wěn)定社會(huì)政治局面，解決民生問題的關(guān)鍵，也是發(fā)展工業(yè)化、推進(jìn)城市化的重要基礎(chǔ)。近年來，伴隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，出現(xiàn)各種新的社會(huì)問題，由于地方政府在土地利益問題上處理不當(dāng)，從而導(dǎo)致部分失地農(nóng)民因不滿情緒而上訪的事件時(shí)有發(fā)生。因此，在城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)過程中充分保障農(nóng)民的耕地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，對(duì)于穩(wěn)定國(guó)家和社會(huì)大局，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)具有重要意義。

（二）耕地保護(hù)事關(guān)農(nóng)民的生存與發(fā)展。能否“提高農(nóng)民收入，維持糧價(jià)基本穩(wěn)定，保障中低收入國(guó)民基本生活”是在全面建成小康社會(huì)進(jìn)程中，對(duì)我國(guó)政府提出的嚴(yán)峻考驗(yàn)。這一系列考驗(yàn)?zāi)芊耥樌ㄟ^均與耕地保護(hù)存在必然聯(lián)系。農(nóng)民依賴耕地，通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，耕地上承載著農(nóng)民自身所擁有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和利益。不僅如此，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，人地矛盾不斷加劇，耕地作為一種財(cái)產(chǎn)，其內(nèi)在的巨大價(jià)值不斷凸顯?？梢哉f失去耕地就意味著農(nóng)民受教育權(quán)、健康權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、住房權(quán)等與生存和發(fā)展的相關(guān)權(quán)利缺失，深刻影響著失地農(nóng)民的日常生活。

（三）耕地保護(hù)有利于生態(tài)安全。隨著我國(guó)小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人民生活水平日益提高，對(duì)食品安全的要求逐步提高，特別是“三聚氰胺”事件后，人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全的關(guān)注度明顯提高。人們能夠吃上無毒、無害、綠色營(yíng)養(yǎng)的食品才算實(shí)現(xiàn)了小康社會(huì)。耕地作為出產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)，其質(zhì)量?jī)?yōu)劣直接與土壤生物多樣性和以土壤為載體的植物、動(dòng)物、微生物的生長(zhǎng)繁殖有著密切的關(guān)系。質(zhì)量較高的耕地土壤微生物區(qū)系健全，土壤動(dòng)物數(shù)量眾多，適宜多種植物生長(zhǎng)，并可有效減少水土流失的發(fā)生。保護(hù)耕地，實(shí)現(xiàn)土壤生物的多樣性，是維持生態(tài)平衡和生態(tài)安全的至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。

二、我國(guó)耕地資源保護(hù)和利用的現(xiàn)狀

（一）耕地資源短缺、水土流失嚴(yán)重。我國(guó)耕地資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平?！坝谜际澜?%的耕地養(yǎng)活了占世界22%的人口”，并且人口過快增長(zhǎng)，特別是農(nóng)村人口過快增長(zhǎng)與農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等條件發(fā)展不相適應(yīng)，加劇了人口數(shù)量與質(zhì)量的矛盾，造成了農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)難以提高和就業(yè)難等問題；現(xiàn)有的貧困人口主要分布在農(nóng)村，貧困造成耕地資源環(huán)境惡化，耕地資源環(huán)境惡化又加劇貧困，最終對(duì)耕地資源保護(hù)產(chǎn)生嚴(yán)重的制約。耕地質(zhì)量下降和人口增加，造成人均耕地減少、土地負(fù)擔(dān)指數(shù)上升和耕地失衡等耕地資源危機(jī)。目前我國(guó)的土地和草原“三化”（退化、沙化、鹽漬化）面積持續(xù)擴(kuò)大，自然湖泊數(shù)量和湖泊總面積持續(xù)減少。由于不合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，致使大量農(nóng)業(yè)遺傳資源損失，生物多樣性面臨嚴(yán)重威脅。全國(guó)因土地荒漠化水土流失，造成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)損失。長(zhǎng)江流域的60%泥沙來自中上游開墾的坡地，僅四川、重慶每年流入長(zhǎng)江的泥沙達(dá)到5.33億噸。水土流失導(dǎo)致每年流失土壤50億噸，減少耕地100多萬畝，損失的肥力相當(dāng)于4500萬噸化肥。全國(guó)扶貧計(jì)劃所確定的貧困縣中，約有80%屬于水土流失嚴(yán)重地區(qū)。

（二）耕地環(huán)境污染加劇、質(zhì)量不斷下降。我國(guó)糧食問題非常突出，人均糧食占有量只有400千克，離發(fā)達(dá)國(guó)家每人800千克還有很大距離，一些貧困地區(qū)，糧食供應(yīng)很不充分。隨著環(huán)境污染的加劇，食品污染問題日趨嚴(yán)重，據(jù)最近資料報(bào)道，全世界每年患癌癥的500萬人中，有50%左右與食品污染有關(guān)。其中，農(nóng)藥是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品污染的重要來源，主要農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)藥殘留超標(biāo)率高達(dá)20%；化肥的大量施用，使農(nóng)作物硝酸鹽含量超標(biāo)，導(dǎo)致胃癌和食道癌發(fā)病率增加。近年來，由于人類活動(dòng)釋放到環(huán)境中的激素類物質(zhì)種類和含量急劇上升，大部分飼料含有激素、抗生素等有害人類健康的物質(zhì)，通過食物鏈進(jìn)入人體后，引起早熟、肥胖等疾病，對(duì)人類健康構(gòu)成極大威脅。

（三）耕地保護(hù)體制不順。由于耕地保護(hù)、建設(shè)與管理缺乏有效統(tǒng)一的法律依據(jù)，在實(shí)際工作中出現(xiàn)了諸如多頭管理、體制不順等問題。根據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《環(huán)境保護(hù)法》，土地、農(nóng)業(yè)和環(huán)保行政主管部門都具有耕地保護(hù)管理與監(jiān)督的職能職責(zé)。三部門依據(jù)不同法律在各自所屬領(lǐng)域開展耕地保護(hù)、管理與監(jiān)督工作，但出現(xiàn)了職能交叉與職能空白的領(lǐng)域，形成各部門都有責(zé)任，又都職責(zé)不明，相互協(xié)調(diào)難，工作不能形成合力的局面。

三、創(chuàng)新我國(guó)耕地保護(hù)體制與政策的對(duì)策與建議

（一）加強(qiáng)宣傳，形成全社會(huì)的責(zé)任意識(shí)與全員參與耕地保護(hù)的良好態(tài)勢(shì)。受社會(huì)發(fā)展與自然環(huán)境變化等多種因素影響，耕地減少趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)，而且減少速度在短期內(nèi)也較難得到大幅度減緩。鑒于此，必須在全社會(huì)形成耕地質(zhì)量與耕地?cái)?shù)量同等重要的共識(shí)，樹立“耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，是最大的科學(xué)發(fā)展觀”的理念，將耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)任務(wù)上升為影響全局發(fā)展的戰(zhàn)略性任務(wù)來對(duì)待和執(zhí)行。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加大宣傳力度，使每個(gè)人都能認(rèn)識(shí)到耕地質(zhì)量建設(shè)與保護(hù)不僅是全社會(huì)的責(zé)任與義務(wù)，更與每個(gè)人的生活切實(shí)相關(guān)，是所有社會(huì)人的責(zé)任與義務(wù)。

（二）建立、健全耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)的法律、法規(guī)。近年來，湖南、天津、遼寧、江西和內(nèi)蒙古等省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺(tái)了耕地質(zhì)量管理?xiàng)l例或辦法，以立法的形式規(guī)范質(zhì)量保護(hù)、建設(shè)與管理行為，為明確各部門職能和規(guī)范耕地質(zhì)量保護(hù)、建設(shè)與管理提供了政策依據(jù)和法制保障。目前，國(guó)家層面上關(guān)于耕地質(zhì)量保護(hù)、建設(shè)與管理的立法工作尚處于在起步階段，相關(guān)部門應(yīng)借鑒國(guó)內(nèi)外耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)調(diào)研，積極協(xié)調(diào)，盡快完成耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)立法工作。明確農(nóng)民作為耕地質(zhì)量保護(hù)與建設(shè)的主體地位，明確各部門在耕地質(zhì)量保護(hù)、建設(shè)與管理中的地位與角色，建立責(zé)任追究制度、投入保障制度和等級(jí)認(rèn)證制度、質(zhì)量占補(bǔ)平衡制度，把耕地質(zhì)量保護(hù)納入法治化的管理軌道。

（三）理順耕地質(zhì)量管理體制。首先，尊重和保障農(nóng)民作為耕地質(zhì)量建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的主體地位?！掇r(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》已明確了農(nóng)民在耕地質(zhì)量建設(shè)與養(yǎng)護(hù)中的主體地位。在基本農(nóng)田建設(shè)及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)過程中，規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目確定、工程建設(shè)、工程監(jiān)督、建后管護(hù)等，應(yīng)通過村規(guī)民約等制度設(shè)計(jì)，讓農(nóng)民全過程參與，在參與中增加收入、享受建設(shè)成果，同時(shí)重建農(nóng)民耕地質(zhì)量建設(shè)與管護(hù)的責(zé)任意識(shí)。其次，強(qiáng)化地方各級(jí)政府耕地質(zhì)量責(zé)任主體?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》確定了各級(jí)地方政府在基本農(nóng)田保護(hù)中的責(zé)任主體地位，并將基本農(nóng)田保護(hù)工作作為政府領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任制考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容。下一步體制改革，應(yīng)進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府耕地質(zhì)量保護(hù)的責(zé)任主體地位，各級(jí)地方政府應(yīng)加大轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，認(rèn)真履行分類指導(dǎo)、組織實(shí)施的職責(zé)。最后，明確農(nóng)業(yè)部門的耕地質(zhì)量管理主導(dǎo)地位。《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《環(huán)境保護(hù)法》等規(guī)定了土地、農(nóng)業(yè)和環(huán)保行政主管部門的耕地保護(hù)管理與監(jiān)督的職能、職責(zé)，形成了耕地質(zhì)量管理職能職權(quán)的交叉，應(yīng)盡快通過耕地質(zhì)量建設(shè)保護(hù)與管理的立法，明確耕地質(zhì)量管理的主管部門?？紤]到農(nóng)業(yè)行政主管部門在指導(dǎo)農(nóng)民合理用地、養(yǎng)地，以及在基本農(nóng)田建設(shè)方面的優(yōu)勢(shì)，建議明確農(nóng)業(yè)部門耕地質(zhì)量管理的主導(dǎo)地位。

（四）加大耕地保護(hù)執(zhí)法檢查與管理。各級(jí)國(guó)土資源部門要加強(qiáng)土地執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制，加強(qiáng)土地違法的檢查、處理力度。各有關(guān)部門要在查處土地違法違規(guī)案件中，加強(qiáng)協(xié)作配合，建立相應(yīng)的溝通、協(xié)調(diào)和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。國(guó)土資源部門要會(huì)同監(jiān)察機(jī)關(guān)等有關(guān)部門不定期地開展用地情況的執(zhí)法檢查，重點(diǎn)查處非法批地、未批先用、“以租代征”、非法出讓土地、嚴(yán)重侵害群眾利益以及領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)干預(yù)、插手經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓等行為。上級(jí)國(guó)土資源部門要加強(qiáng)對(duì)市、縣土地管理行為的監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，要及時(shí)提出糾正或整改意見，重大問題要直接調(diào)查并依法做出處理，對(duì)典型案件要公開立案查處。進(jìn)一步規(guī)范案件管轄和辦理程序，創(chuàng)新辦案方式，建立國(guó)土資源與監(jiān)察、公安、司法等機(jī)關(guān)的辦案協(xié)作機(jī)制和案件移送制度。此外，還應(yīng)當(dāng)賦予土地執(zhí)法部門更強(qiáng)的行政執(zhí)法權(quán)力，使其執(zhí)法不受人為因素特別是地方領(lǐng)導(dǎo)的干涉。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：郭梅東〕