對(duì)口援疆法制化問(wèn)題研究論綱

[摘 要]對(duì)口援疆政策的有效實(shí)施及實(shí)踐中遇到或可能遇到的相關(guān)法律問(wèn)題解決，離不開(kāi)對(duì)口援疆政策的制度化、法制化。而對(duì)口援疆政策的制度化、法制化，又離不開(kāi)對(duì)口援疆法制化理論的指導(dǎo)。對(duì)口援疆政策法制化理論研究，往往涉及到對(duì)口援疆政策法制化的必要性、具體理念、實(shí)踐中的表現(xiàn)、現(xiàn)實(shí)法律困境及具體立法路徑選擇與構(gòu)建等問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]對(duì)口援疆； 法制化；研究論綱

[中圖分類號(hào)]D902 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）01 — 0074 — 02

對(duì)口援疆戰(zhàn)略的有效實(shí)施，離不開(kāi)相關(guān)法律制度尤其是相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律制度的保駕護(hù)航。因?yàn)榉ㄖ螄?guó)家的一個(gè)基本要求就是政府的任何行為都要有明確的法律依據(jù)。況且依靠法律手段保障和促進(jìn)區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的有效解決，并非中國(guó)獨(dú)有。日、美、德等國(guó)的成功事例，也為援疆政策的法制化，提供了重要的經(jīng)驗(yàn)與啟示。對(duì)對(duì)口援疆政策法制化相關(guān)理論的研究，在新一輪對(duì)口援疆工作全面開(kāi)展的背景下，有助于對(duì)口援疆戰(zhàn)略地有效實(shí)施與推進(jìn)，有助于對(duì)口援疆法律保障機(jī)制的確立與完善，有助于具有中國(guó)特色的對(duì)口支援法制理論與法律制度的確立與完善。但目前我國(guó)有關(guān)對(duì)口援疆政策法制化理論研究的深度、廣度及進(jìn)度，總體來(lái)講，仍大大滯后于對(duì)口援疆工作實(shí)踐，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。

一、對(duì)口援疆政策法制化與否的爭(zhēng)議

對(duì)口援疆政策是否有必要法制化，目前理論界與實(shí)務(wù)界仍存在不同的聲音。這其中既包括持積極聲音，也包括消極聲音，還包括持中立聲音。當(dāng)然持積極態(tài)度的，仍占多數(shù)，是主流。實(shí)踐中，有關(guān)對(duì)口援疆政策法制化必要性的爭(zhēng)議主要集中在三個(gè)方面。

（一）對(duì)口援疆的性質(zhì)是什么？是一種道義，還是一種政治問(wèn)題，是純粹經(jīng)濟(jì)問(wèn)題抑或法律問(wèn)題。反對(duì)者認(rèn)為對(duì)口援疆是一種無(wú)償支援，是一種道義。既然是道義，就不應(yīng)該運(yùn)用法律手段強(qiáng)制其履行之，否則很可能打擊或挫傷支援方的積極性，影響援疆目標(biāo)與任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。而且還可能導(dǎo)致不合理地?cái)U(kuò)大道德法律化趨勢(shì)。如果說(shuō)，對(duì)口援疆主是一種經(jīng)濟(jì)援疆，那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，支援方與受援方作為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立又存在某種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)體，法律沒(méi)有理由以立法形式強(qiáng)制支援方無(wú)償支援與自身有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的受援方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

主張對(duì)口援疆政策法制化者，則認(rèn)為對(duì)口援疆首先是一種政治問(wèn)題，其次才是道義問(wèn)題。因?yàn)榇龠M(jìn)和實(shí)現(xiàn)包括新疆在內(nèi)全國(guó)各族人民的共同富裕與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是國(guó)家的責(zé)任與義務(wù)。同時(shí)新疆的發(fā)展與穩(wěn)定不僅關(guān)系到新疆各族人民的發(fā)展與穩(wěn)定，同時(shí)也關(guān)系到全國(guó)各族人民的共同發(fā)展與穩(wěn)定，關(guān)系到支援方的可持續(xù)發(fā)展與穩(wěn)定。從法制角度講，中央在新一輪援疆工作開(kāi)展伊始，就曾明確指出，新時(shí)期對(duì)口援疆能否取得成功，關(guān)鍵在能否建立全方位援疆的有效保障機(jī)制，在于對(duì)口援疆保障機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)制度化、法制化。

（二）對(duì)反對(duì)者來(lái)說(shuō)，黨和國(guó)家制定和實(shí)施的對(duì)口援疆政策，是一種相對(duì)短期或中長(zhǎng)期的靈活政策，而不是一項(xiàng)長(zhǎng)期的政策。一旦援疆目標(biāo)與任務(wù)得以完成，援疆政策的使命也會(huì)隨之停止。因此，沒(méi)有必要將對(duì)口援疆政策納入具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性特點(diǎn)的法制化軌道。支持者認(rèn)為，以對(duì)口援疆政策非長(zhǎng)期性的判斷來(lái)否定對(duì)口援疆政策法制化，實(shí)際上是對(duì)援疆政策的相對(duì)長(zhǎng)期性一種主觀誤判，同時(shí)也對(duì)法律制度本身所具有的長(zhǎng)期穩(wěn)定性特點(diǎn)予以絕對(duì)化。因?yàn)槟骋环芍贫却嬖谛ЯΦ拈L(zhǎng)短，不是取決于它的性質(zhì)與特點(diǎn)，而是取決于其能否為社會(huì)產(chǎn)生的相應(yīng)的功效，能否迎合社會(huì)發(fā)展的需要。

（三）在現(xiàn)行的法律體系中，是否存相應(yīng)的法律依據(jù)上，反對(duì)者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的《憲法》、《民族區(qū)域自治法》及正處于起草階段的《西部開(kāi)發(fā)促進(jìn)法》，實(shí)際上就包含有國(guó)家及發(fā)達(dá)地區(qū)有義務(wù)支援邊疆民族落后地區(qū)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，而這些規(guī)定在某種程度上可以很好地為對(duì)口援疆政策的有效實(shí)施提供重要的法律支持與保障。因此無(wú)需也沒(méi)必要就對(duì)口援疆政策予以專門(mén)立法。但是，對(duì)支持者而言，盡管現(xiàn)行的《憲法》與《民族區(qū)域自治法》等法律法規(guī)包含有發(fā)達(dá)地區(qū)有義務(wù)支援和幫助落后地區(qū)發(fā)展的相關(guān)規(guī)定，但這些現(xiàn)行的法律規(guī)范相對(duì)較為抽象，缺乏可操作性，規(guī)定的內(nèi)容也不夠全面，援疆工作實(shí)踐中遇到的諸多法律問(wèn)題，都無(wú)法找到相應(yīng)的依據(jù)。

至于對(duì)口援疆政策法制化，是立法先行還是政策先行的爭(zhēng)議，已經(jīng)隨著對(duì)口援疆政策的實(shí)際貫徹執(zhí)行及相關(guān)立法的確立與完善之滯后而偃旗息鼓。

二、對(duì)口援疆政策法制化的經(jīng)濟(jì)法理念之體現(xiàn)

（一）經(jīng)濟(jì)法生成邏輯：市場(chǎng)失靈——國(guó)家干預(yù)——干預(yù)的法治化

以新疆為代表的西部邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前之所以落后于中東部地區(qū)，其中一個(gè)重要原因就是現(xiàn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制由于自身存在的缺陷（如唯利性、自發(fā)性、盲目性），無(wú)法依靠自身能力實(shí)現(xiàn)東西部地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展。以經(jīng)濟(jì)援疆為核心的對(duì)口支援政策是國(guó)家促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段與途徑，是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐表現(xiàn)，有助于彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在平衡協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)方面的不足與缺陷。但是為了預(yù)防或控制政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)失靈，其中最有效地的途徑之一就是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法制化。對(duì)對(duì)口援疆而言，就是對(duì)口援疆政策的法制化。

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制均衡協(xié)調(diào)功能之彌補(bǔ)

經(jīng)濟(jì)法的均衡協(xié)調(diào)屬性超越了民商法的個(gè)人本位，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局出發(fā)，通過(guò)國(guó)家的促導(dǎo)和糾正等行為調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和比例關(guān)系的均衡。這其中就包含了區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和比例關(guān)系的均衡。對(duì)口援疆政策是平衡與協(xié)調(diào)東西部地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)資源差異的重要手段與途徑，而對(duì)口援疆政策法制化則又實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的重要保障與依據(jù)。

（三）社會(huì)公平理念之體現(xiàn)

經(jīng)濟(jì)法從社會(huì)整體利益出發(fā)，通過(guò)財(cái)政稅收、財(cái)政支付轉(zhuǎn)移、擴(kuò)大就業(yè)等法律手段，通過(guò)對(duì)利益主體作超越形式平等的權(quán)義分配，以達(dá)實(shí)質(zhì)上的利益平衡和社會(huì)公正。而作為法制化的對(duì)口經(jīng)濟(jì)援疆，實(shí)際在增加受援地區(qū)居民收入，縮小或趕超與內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)居民的收入水平等方面，往往發(fā)揮著重要的作用，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的實(shí)質(zhì)社會(huì)公平理念。

三、對(duì)口援疆政策法制化實(shí)踐中的契合性

從新一輪對(duì)口援疆政策貫徹執(zhí)行至今，對(duì)口援疆工作取得了可喜的成就：初期援疆規(guī)劃中的絕大部援建項(xiàng)目得以開(kāi)工建設(shè)或順利交付使用，援助資金也已基本到位。其重要原因之一就是在對(duì)口援疆工作中出現(xiàn)的一系列合法化援疆措施與制度。

（一）合作協(xié)議。 在貫徹實(shí)施對(duì)口援疆政策的實(shí)際工作過(guò)程中，除了嚴(yán)格貫徹執(zhí)行黨中央和國(guó)務(wù)院分配的強(qiáng)制性支援任務(wù)外，中央多個(gè)相關(guān)部委及對(duì)口支援省市還與受援方政府就援疆問(wèn)題簽訂了一系列合作協(xié)議（如長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)與鄯善工業(yè)園區(qū)簽訂了對(duì)口支援框架協(xié)議等），將行為上的依據(jù)由單一的行政文件拓展為行政文件與合作協(xié)議。這實(shí)際上意味著中央國(guó)家機(jī)關(guān)與地方政府以自身實(shí)踐，積極推動(dòng)與探尋將對(duì)口支援作為一項(xiàng)政治任務(wù)來(lái)執(zhí)行轉(zhuǎn)向作為一項(xiàng)法律義務(wù)予以履行。在許多支援雙方簽訂的合作協(xié)議中，將對(duì)口支援任務(wù)具體量化為協(xié)議義務(wù)作為援疆工作的基礎(chǔ)與前提，同時(shí)又不僅僅局限于義務(wù)的單方履行，而是在履行援疆義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加了基于互惠互利的目的而設(shè)定的雙方應(yīng)享有的相應(yīng)權(quán)利。

（二）自新一輪對(duì)口援疆工作伊始，有多個(gè)支援省市與受援地相關(guān)的援疆機(jī)構(gòu)單獨(dú)或共同合作，出臺(tái)和實(shí)施一系列有關(guān)援助項(xiàng)目、資金的監(jiān)管制度，如《對(duì)口援疆項(xiàng)目管理制度》、《對(duì)口援疆資金管理辦法》等。針對(duì)援疆企業(yè)在新疆的投資與開(kāi)發(fā)，受援地相關(guān)部門(mén)往往會(huì)依照我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)的法律法規(guī)和新疆地方性法規(guī)，監(jiān)管和促使援疆企業(yè)依法進(jìn)行項(xiàng)目審批、納稅、保護(hù)資源與生態(tài)環(huán)境、維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益等，而不是因?yàn)槭窃髽I(yè)而就豁免其相關(guān)法律義務(wù)的遵守。

四、對(duì)口援疆過(guò)程中的法制困境

在對(duì)口援疆工作的過(guò)程中，盡管有多個(gè)支援省市與受援地援疆機(jī)構(gòu)制訂和實(shí)施了一系列相關(guān)的具有法制化傾向的規(guī)章制度，但這種法制化程度依然很低。援疆工作實(shí)踐中仍然大量存在無(wú)法可依或援疆機(jī)構(gòu)的自我決策與執(zhí)行機(jī)制與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)發(fā)生沖突的現(xiàn)象。

（一）在規(guī)范依據(jù)上，缺乏具有可操作性與普遍約束力的專門(mén)性法律法規(guī)。目前，對(duì)口支援的主要依據(jù)依然是合法性與合理性程度不高且僅適用于援疆機(jī)構(gòu)及其相關(guān)工作人員的行政命令，依據(jù)的是不具有普遍約束力與強(qiáng)制約束力的政策性文件與行政性規(guī)劃方案。

（二）援助方承諾的援助資金在受援方的配置使用、支援方與受援方之間的橫向財(cái)政支付轉(zhuǎn)移等仍存在不規(guī)范現(xiàn)象。如有的援助方在編制、修改本級(jí)財(cái)政預(yù)算以支付和轉(zhuǎn)移的援助資金時(shí)，常常違背我國(guó)《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定，或者有意或無(wú)意規(guī)避本級(jí)人大的審批與監(jiān)督。

（三）優(yōu)惠或激勵(lì)性政策與法律制度不足。在援疆的過(guò)程中，如何鼓勵(lì)或吸引疆內(nèi)外經(jīng)營(yíng)企業(yè)到受援地投資，如何為它們進(jìn)提供高效的投資便利，國(guó)家及受援地基本沒(méi)有相應(yīng)的立法規(guī)定。

（四）權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的不明確及其糾紛的法律解決機(jī)制缺失。在援疆過(guò)程，支援方與受援方一旦發(fā)生糾紛，應(yīng)如何界定雙方的權(quán)利義務(wù)，如何解決彼此糾紛，是依靠行政途徑還是司法途徑等；如何運(yùn)用法律保護(hù)受援地的資源與生態(tài)環(huán)境，如何協(xié)調(diào)受援地援疆企業(yè)的勞動(dòng)用工問(wèn)題等，都是必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。

五、對(duì)口援疆法律化建設(shè)之路徑選擇與具體制度的確立與完善

在對(duì)口援疆法律化建設(shè)之路徑選擇上，首先應(yīng)注重私法中的平等協(xié)商與自愿的理念和公法中的具有上下隸屬與監(jiān)督管理的行政性理念的協(xié)調(diào)與融合，充分發(fā)揮兩種性質(zhì)截然不同的法律觀念在維護(hù)和促進(jìn)對(duì)口援疆工作順利進(jìn)行的作用。其次，要明確對(duì)口援疆工作的核心與實(shí)質(zhì)——經(jīng)濟(jì)援疆，而經(jīng)濟(jì)援疆的核心最終又是產(chǎn)業(yè)援疆。因此，對(duì)口援疆政策的法制化的核心應(yīng)放在相關(guān)經(jīng)濟(jì)法律制度的創(chuàng)新與完善上，積極發(fā)揮市場(chǎng)在援疆過(guò)程中的基礎(chǔ)作用，注意政府在援疆過(guò)程中的宏觀調(diào)控功能。再次在對(duì)口援疆相關(guān)法律制度的創(chuàng)設(shè)與表現(xiàn)形式上，可采取法律效力層級(jí)相對(duì)較低的多層次的專門(mén)性法規(guī)，如中央政府的對(duì)口援疆行政法規(guī)、支援與受援雙方的地方性法規(guī)或規(guī)章的單行條例等，也可采取對(duì)口援疆基本法與一系列專門(mén)的法律法規(guī)相結(jié)合的方式。

在對(duì)口援疆法律制度具體內(nèi)容的建構(gòu)上，除應(yīng)包括有助于解決對(duì)口援疆過(guò)程中遇到或可能遇到的法律問(wèn)題的規(guī)范外，還應(yīng)包括確立與完善為來(lái)疆投資的疆外或國(guó)外投資企業(yè)提供各種便利條件或優(yōu)惠或激勵(lì)性措施的規(guī)范（如審批、金融、土地、稅收等規(guī)范），支援方與受援之間的財(cái)政支付橫向轉(zhuǎn)移制度，援疆資金、項(xiàng)目的監(jiān)管制度，相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)調(diào)控制度，明確支援方與受援方在援疆過(guò)程中的法律地位及其權(quán)利義務(wù)規(guī)范，援疆企業(yè)勞動(dòng)用工制度，法律糾紛解決機(jī)制，援疆成效的法律評(píng)價(jià)與責(zé)任承擔(dān)制度等。

在確立和完善及具體適用對(duì)口援疆相關(guān)法律制度的過(guò)程中，還應(yīng)注意國(guó)家層面的法律法規(guī)和地方性法規(guī)或規(guī)章之間的協(xié)調(diào)，注意地方性法規(guī)或規(guī)章之間的協(xié)調(diào)，避免相互間的沖突、矛盾或不一致的現(xiàn)象。

〔責(zé)任編輯：馮延臣〕