香港廉署調(diào)查“特首”對(duì)重構(gòu)我國(guó)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)的啟示

[摘 要]2012年2月底香港特別行政區(qū)廉政公署因?qū)Α疤厥住痹a權(quán)就可能接受坐富豪的私人游艇、私人飛機(jī)、租住豪宅等利益而展開了立案調(diào)查，這是廉署成立38年以來第一次調(diào)查其唯一的上司即政府的最高首長(zhǎng)，證明了在香港任何級(jí)別的公職人員均不得有特權(quán)的清廉之風(fēng)，也彰顯了廉政公署的組織地位及其調(diào)查的權(quán)威性，香港廉署調(diào)查“特首”也引起了對(duì)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)設(shè)置架構(gòu)的思考。為了有效解決我國(guó)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)對(duì)遏制腐敗局限性，從比較香港廉署和內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)的反腐成效出發(fā)，在廉署的權(quán)力架構(gòu)、職責(zé)及監(jiān)督機(jī)制設(shè)置特點(diǎn)的視野下，分析我國(guó)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)作方面的缺陷，從而提出重構(gòu)我國(guó)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)設(shè)置的相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]香港廉政公署；廉政機(jī)構(gòu)；重構(gòu)；啟示

[中圖分類號(hào)]D669 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）01 — 0057 — 04

一、由調(diào)查“特首”看香港廉署和內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)的反腐成效

因接到了對(duì)“特首”接受富豪款待（乘搭私人飛機(jī)及游艇外游）、接受紅酒等禮物、在深圳租住商人豪宅，涉嫌利益輸送的事的舉報(bào)，香港廉政公署于2012年2月27日決定對(duì)行政長(zhǎng)官曾蔭權(quán)就可能觸犯《防止賄賂條例》以及作為公職人員行為失當(dāng)而立案調(diào)查，并會(huì)先派員收集證據(jù)，不排除有需要時(shí)要求涉案人，如“特首”及相關(guān)富豪向廉署提供材料?！疤厥住痹a權(quán)也表示積極配合廉署的調(diào)查。廉署對(duì)香港特區(qū)行政長(zhǎng)官曾蔭權(quán)的立案調(diào)查，是成立以來第一次調(diào)查其唯一的上司即政府的最高首長(zhǎng)，顯示了廉政公署的組織地位與擁有法定調(diào)查權(quán)的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，同時(shí)也彰顯了在香港任何級(jí)別的公職人員均沒有特權(quán)的廉潔之風(fēng)。2011年國(guó)際著名反腐組織“透明國(guó)際”發(fā)布的183個(gè)國(guó)家和地區(qū)清廉指數(shù)排行榜上香港以8.4分，位居第十二位，較2010年又攀升了1位。正是由于香港清廉的政府及其無特權(quán)的公職人員為香港連續(xù)15年被評(píng)選為全球最自由的經(jīng)濟(jì)體系這一成功的取得提供了最為關(guān)鍵而有力的保障。對(duì)比香港政府和公職人員的廉潔成效，反觀我國(guó)內(nèi)地政府公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部一直以來都存在著嚴(yán)重的腐敗問題，表1則顯示了2003-2011年內(nèi)地立案查處的涉嫌犯罪的縣處級(jí)以上國(guó)家工作人員數(shù)量，雖然這些數(shù)據(jù)還不足以全面反映內(nèi)地政府公職人員的貪腐狀況，但也能夠從一定側(cè)面反映內(nèi)地政府公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗程度。相比我國(guó)內(nèi)地廉潔方面的排名也遠(yuǎn)遠(yuǎn)在香港之后，如在2010年“透明國(guó)際”公布的清廉指數(shù)排行榜上中國(guó)大陸僅以3.5分，位列第七十八名，雖然我國(guó)內(nèi)地通過一系列的舉措整頓貪腐，2011年以3.6分排名上升到七十五名，但排名仍然落后。而在預(yù)防腐敗中，行之有效的廉政機(jī)構(gòu)設(shè)置發(fā)揮著重要的作用，對(duì)于構(gòu)建廉潔政府和保持國(guó)家公職人員清廉有著舉足輕重的意義。如香港廉潔成效的取得在很大程度上歸功于香港特別行政區(qū)廉政公署（簡(jiǎn)稱ICAC）的設(shè)置與運(yùn)作上，其成功設(shè)置與運(yùn)作使得香港由二十世紀(jì)七十年代的一個(gè)貪腐盛行的社會(huì)躋身于目前全球最清廉地區(qū)之列。廉署成立38年來，調(diào)查案件超過7萬件，其中大量案例是廉署針對(duì)香港不同發(fā)展階段社會(huì)突出問題的經(jīng)典之作，成為進(jìn)行公眾反腐倡廉教育的組成部分。公正、廉潔和秩序的觀念在香港已經(jīng)根深蒂固，成為了香港人核心價(jià)值的一部分，香港公眾對(duì)廉署一直維持在90%左右的信心和超過99%工作的支持度。雖然我國(guó)內(nèi)地現(xiàn)有專門的反貪污賄賂局及紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)關(guān)等等廉政機(jī)構(gòu)，但目前我國(guó)內(nèi)地這些廉政機(jī)構(gòu)的設(shè)置與運(yùn)作并沒有使尚存的腐敗局面得到顯著的改觀。對(duì)比廉政公署的廣泛而權(quán)威的調(diào)查權(quán)力和香港“特首”曾蔭權(quán)的積極態(tài)度，我國(guó)廉政機(jī)構(gòu)能否實(shí)現(xiàn)調(diào)查權(quán)力以及調(diào)查的程度，往往取決于“一把手”的態(tài)度。如果“一把手”不同意、不接受，廉政機(jī)構(gòu)的調(diào)查監(jiān)督就不可能取得實(shí)效。一些地方政府的“一把手”在做出腐敗行為的同時(shí)，還利用自己手中的權(quán)力阻礙廉政機(jī)構(gòu)對(duì)與自身有關(guān)的腐敗案件進(jìn)行查處，如原廣州市番禺區(qū)委書記、區(qū)政協(xié)主席梁柏楠實(shí)施了近十年的受賄行為，但紀(jì)檢機(jī)關(guān)、反貪局卻在這十年間礙于其作為“一把手”利用職權(quán)對(duì)自身案件的干預(yù)與牽絆，而不得不使其規(guī)避了法律制裁。未能有效遏制公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗疾也使得公眾對(duì)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)的信心及工作支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于香港公眾對(duì)廉署的公信力。公正、廉潔和秩序的觀念在內(nèi)地社會(huì)中還尚未形成。由此可見，目前我國(guó)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)對(duì)于腐敗的遏制還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于香港特別行政區(qū)廉政公署的反腐成效，其反腐之路仍然任重道遠(yuǎn)。

二、從香港廉政公署設(shè)置特點(diǎn)看我國(guó)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)設(shè)置的缺陷

第一，從香港廉政公署的組織架構(gòu)的獨(dú)立性來看，內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)在組織人事設(shè)置上存在缺陷。從組織地位上來看，香港廉政公署以《廉政公署條例》及《香港特別行政區(qū)基本法》為依據(jù)成立的，其本質(zhì)就是一個(gè)反貪污獨(dú)立調(diào)查執(zhí)法機(jī)構(gòu)，完全獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)系列，只對(duì)行政長(zhǎng)官一人負(fù)責(zé)的反貪部門。這樣的組織地位確定了廉政公署在香港特別行政區(qū)全權(quán)獨(dú)立處理一切反貪污工作的地位，確保了廉政公署的工作不受其他行政部門的干涉，從而保證最高限度的發(fā)揮的工作效用。從組織內(nèi)部架構(gòu)來看，香港廉署實(shí)行四級(jí)編制，廉政專員正副職均由行政長(zhǎng)官向廉政公署委任，且其直接向行政長(zhǎng)官一人負(fù)責(zé)，并且不得兼任政府任何職務(wù)。反觀我國(guó)內(nèi)地現(xiàn)行的廉政機(jī)構(gòu)亦是為懲治、預(yù)防腐敗而專門設(shè)立的，主要由紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察機(jī)關(guān)所組成的，但各廉政機(jī)構(gòu)通常處在一個(gè)復(fù)雜的領(lǐng)導(dǎo)體制之下，其工作往往受到其他行政部門的干涉，往往屢遭一個(gè)或多個(gè)行政部門的干預(yù)與多種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的牽絆，致使無法獨(dú)立依法查處現(xiàn)實(shí)存在的違法違紀(jì)乃至犯罪行為，嚴(yán)重影響了廉政機(jī)構(gòu)工作效用的發(fā)揮。從人員編制與財(cái)政來源看，香港廉政公署職員采用聘用制，署內(nèi)人事完全由其最高領(lǐng)導(dǎo)者廉署專員任命；另外，廉署財(cái)政是由香港最高行政首長(zhǎng)批準(zhǔn)后在政府預(yù)算中單列撥付，不受其他政府部門節(jié)制；其中大多數(shù)廉署職員享受與公務(wù)員薪俸不同的、按合約享受在職酬金的“廉署職系酬金”，廉政專員在其任期內(nèi)亦不得接受和履行香港政府內(nèi)其他給予薪水的職務(wù)。相比之下，內(nèi)地的三廉政機(jī)構(gòu)為紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察的工作人員為公務(wù)員編制，經(jīng)濟(jì)上幾乎完全依賴地方政府的財(cái)政撥款，且人事與財(cái)政狀況還同時(shí)受到同級(jí)地方政府與上級(jí)機(jī)關(guān)的雙重甚至多重管理，由于內(nèi)地各廉政機(jī)構(gòu)不具有人、財(cái)、物完全管理權(quán)的“先天不足”缺陷，往往會(huì)出現(xiàn)廉政機(jī)構(gòu)人員辦案須“看他人臉色”的現(xiàn)象，導(dǎo)致廉政機(jī)構(gòu)組織地位不高，其職權(quán)的權(quán)威性與嚴(yán)肅性不足，必然會(huì)出現(xiàn)同級(jí)廉政機(jī)構(gòu)不能有效調(diào)查監(jiān)督其“頂頭上司”的弊端。

第二，從香港廉政公署職權(quán)的法定性與集中性來看，內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)在權(quán)力設(shè)置上存在缺陷。首先，從職權(quán)的法定性來看，執(zhí)法、預(yù)防、教育的“三管齊下”全方位的反腐倡廉策略以法條的形式被寫入法律當(dāng)中；廉政公署由《廉政公署條例》、《防止賄賂條例》及《選舉（舞弊及非法行為）條例》賦予了獨(dú)立而廣泛的調(diào)查權(quán)，包括搜查、扣押、拘捕、審訊等，廉政公署有權(quán)要求被調(diào)查人員提供證據(jù)有權(quán)要求被懷疑有貪污行為的人員交待其財(cái)產(chǎn)、開支、債務(wù)等有關(guān)財(cái)產(chǎn)問題，而抗拒或妨礙調(diào)查者則屬違法。對(duì)比香港的立法規(guī)范，在內(nèi)地的廉政機(jī)構(gòu)中，只有《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》賦予了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察權(quán)、調(diào)查取證權(quán)以及其他具體的職權(quán)。而紀(jì)檢機(jī)關(guān)在查處貪污、賄賂的人員時(shí)所使用的調(diào)查權(quán)及其他職權(quán)往往由黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定，而無明確的法律法規(guī)，其職權(quán)也僅由其內(nèi)部文件得以確定，既不屬于法律的范圍也不屬于法規(guī)規(guī)章的范圍。不但如此，反貪污賄賂的法律法規(guī)時(shí)常被黨規(guī)所抵觸，如紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案時(shí)所采取的“兩規(guī)”、“兩指”措施，出現(xiàn)了黨規(guī)大于國(guó)法的現(xiàn)象。其中“兩規(guī)”是指“調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序，采取以下措施調(diào)查取證，有關(guān)組織和個(gè)人必須如實(shí)提供證據(jù)，不得拒絕和阻撓。并要求有關(guān)人員在規(guī)定時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明。”但“兩規(guī)”是屬于黨的內(nèi)部規(guī)定，沒有法律性質(zhì)，而且其明顯有違反憲法當(dāng)中對(duì)公民人身自由保護(hù)的規(guī)定?！皟芍浮奔葱姓O(jiān)察人員可在一定時(shí)間、地點(diǎn)內(nèi)控制被查處對(duì)象的人身自由，雖然是由《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》所規(guī)定的權(quán)利，但對(duì)于“指定的時(shí)間、地點(diǎn)”沒有明確的限制，因而不利于法律的執(zhí)行與對(duì)被查處人員人身自由權(quán)利的保護(hù)，容易出現(xiàn)超期羈押與非法拘禁的現(xiàn)象。其次在反貪污反腐敗權(quán)限上來看，一是在貪污的界定范圍上不同。內(nèi)地所指的“貪污”，即侵吞公款或公物的行為，由廉政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查。而香港所說的“貪污”，實(shí)際上指的是賄賂，而侵吞公款或公物在香港是屬于盜竊行為，由警察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查。二是香港廉署與內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)在職權(quán)的集中性上也存有差異。由于香港廉署設(shè)有即執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關(guān)系處，分別負(fù)責(zé)執(zhí)法、預(yù)防和社區(qū)教育三大職責(zé)，實(shí)行“三管齊下”打擊腐敗制度，加之廉署除擁有反貪工作所需的基本權(quán)力之外，香港法律還賦予其有權(quán)逮捕犯罪嫌疑人，有權(quán)搜查可疑的樓宇、扣押犯罪的相關(guān)財(cái)物，有權(quán)調(diào)查任何金融機(jī)構(gòu)等特權(quán)，這些權(quán)力的綜合集中效力有效的提高了廉署反貪反腐力度。而內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)中紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是負(fù)責(zé)黨的紀(jì)律檢查，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)則是負(fù)責(zé)行政監(jiān)察，人民檢察院是負(fù)責(zé)法律監(jiān)督。紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察這三大廉政機(jī)構(gòu)分別屬于黨委、政府和司法三個(gè)不同系列，但在實(shí)際中，大部分國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員都是中共黨員，即使是黨外人士的國(guó)家工作人員違法亂紀(jì)，在實(shí)踐中只能由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察院依據(jù)是法律法規(guī)進(jìn)行處理的比較罕見，通常的情況是紀(jì)檢機(jī)關(guān)也依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)對(duì)黨外人士的國(guó)家工作人員進(jìn)行處理，即紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察各自分工責(zé)任模糊不清，處在一個(gè)“多頭制約、分散管理”的廉政機(jī)構(gòu)體系中。這就難以避免在配合和銜接上出現(xiàn)問題與矛盾，不僅增加了反貪污賄賂的成本，也致使內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)的權(quán)力效力遠(yuǎn)不及于香港廉署，對(duì)腐敗的打擊力度亦不夠；三是在法律上禁止公務(wù)員未經(jīng)許可接受的利益范圍及標(biāo)準(zhǔn)上存有明顯差異，香港在《接受利益（行政長(zhǎng)官許可）公告》中有詳細(xì)規(guī)定即便沒有受賄的動(dòng)機(jī)，即便接受的利益與公務(wù)無關(guān)，仍可能構(gòu)成貪污。如“特首”曾蔭權(quán)接受富豪款待和服務(wù)優(yōu)待也許并沒有受賄的動(dòng)機(jī)，也許接受的利益與公務(wù)并無關(guān)系，但私人游艇、私人飛機(jī)、租住豪宅的任何服務(wù)或優(yōu)待屬于接受禁止的利益，由此，廉政公署針對(duì)“特首”是否構(gòu)成貪污要進(jìn)行立案調(diào)查。這與內(nèi)地的立案調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)上存有很大差異，公務(wù)員如若沒有受賄的動(dòng)機(jī)、接受的利益與公務(wù)無關(guān)，內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)對(duì)于公職人員仍可能構(gòu)成貪污的立案調(diào)查數(shù)量較少，尤其是針對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部特別是廉政機(jī)構(gòu)的頂頭上司或者“一把手”的貪腐可能性的立案調(diào)查更是少之又少。另外，香港對(duì)于禁止接受的“利益”范圍的規(guī)定也遠(yuǎn)比內(nèi)地所規(guī)定的廣泛與具體，如香港規(guī)定公務(wù)員禁止接受的利益還包括禮物、借貸、報(bào)酬、傭金、職位、契約、執(zhí)行或不執(zhí)行職責(zé)等。此外，廉政公署在立案標(biāo)準(zhǔn)上沒有限制，在理論上貪污1元都會(huì)受到追究，相比之下，內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)沒有達(dá)到“零容忍”的立案標(biāo)準(zhǔn)。

第三，從廉署的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置特點(diǎn)來看，內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)制設(shè)置存在的缺陷。從內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，廉政公署的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置為L(zhǎng)組。L組由執(zhí)行處處長(zhǎng)掌管，專門對(duì)廉政人員的工作進(jìn)行調(diào)查與監(jiān)察。一般情況下，針對(duì)廉署人員的貪污及非刑事指控，均會(huì)由L組進(jìn)行調(diào)查。但涉及刑事指控時(shí)，L組會(huì)等待有關(guān)刑事調(diào)查或訴訟程序結(jié)束后作出評(píng)審，確定是否需要對(duì)有關(guān)人員采取內(nèi)部行政或紀(jì)律處分。相比之下，我國(guó)內(nèi)地只有檢察機(jī)關(guān)建立了內(nèi)部制約機(jī)制制度，其內(nèi)每個(gè)部門都有一套工作程序和監(jiān)督措施，但是這種內(nèi)部制約僅僅是偵查、批捕、起訴部門相互監(jiān)督和配合。內(nèi)地其他廉政機(jī)構(gòu)內(nèi)部對(duì)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)制均不健全。如對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察部門探查中發(fā)現(xiàn)，在“兩規(guī)”“兩指”的實(shí)施中經(jīng)常出現(xiàn)不經(jīng)批準(zhǔn)，超越職權(quán)，違反規(guī)定，擅自使用該措施的現(xiàn)象。從對(duì)廉政人員行使權(quán)力中經(jīng)常出現(xiàn)誘供、逼供，打罵被審查人員的現(xiàn)象以及在社會(huì)中甚至還出現(xiàn)了“反貪局貪污賄賂”的評(píng)價(jià)，造成這些后果在很大程度上源于這些廉政機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏有效的制約與監(jiān)督機(jī)制。從外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置來看，廉政公署的外部監(jiān)督的行政機(jī)構(gòu)包括行政長(zhǎng)官、法院、立法會(huì)、律政司及廉署事宜投訴委員會(huì)。由廉署組織架構(gòu)可以看出，對(duì)最高領(lǐng)導(dǎo)者廉政專員監(jiān)督，是由行政長(zhǎng)官的親自監(jiān)督，對(duì)不稱職的廉政專員可以直接由行政長(zhǎng)官罷免。另外，對(duì)廉署人員行使權(quán)力時(shí)的行為操守則是由法院進(jìn)行監(jiān)督，如認(rèn)為其有濫用權(quán)力的情況，會(huì)加以批評(píng)。而對(duì)廉署的權(quán)力與權(quán)限則是由立法會(huì)、律政司、廉署事宜投訴委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。廉署每年須向行政長(zhǎng)官及立法會(huì)提交年報(bào)，且貪污及非刑事指控和起訴權(quán)都要向律政司長(zhǎng)報(bào)告，另外，針對(duì)廉政公署的投訴均由獨(dú)立的廉署事宜投訴委員會(huì)監(jiān)察及復(fù)檢。反觀內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督，僅受上級(jí)機(jī)關(guān)和各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，其結(jié)果就是過分的干涉廉政機(jī)構(gòu)的個(gè)案處理，沒有真正履行監(jiān)督的職責(zé)。另外，相對(duì)于廉政公署的非行政機(jī)構(gòu)、公眾及新聞媒體的監(jiān)督，內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)的外部非行政監(jiān)督即人民監(jiān)督員的設(shè)置，僅僅限制在人民檢察院人民辦理職務(wù)犯罪中的“三類案件”、“五種情況”內(nèi)。其中“三類案件”包括：檢察機(jī)關(guān)擬對(duì)犯罪嫌疑人作出逮捕決定而犯罪嫌疑人不服逮捕決定的、擬撤銷案件的、擬不起訴的三類案件進(jìn)行監(jiān)督；“五種情況”是指：應(yīng)當(dāng)立案而不立案或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案的，超期羈押的，違法搜查、扣押、凍結(jié)嫌疑人財(cái)物的，檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、暴力取證等違法違紀(jì)情況的。此外，而對(duì)廉政公署的外部監(jiān)督的非行政機(jī)構(gòu)包括咨詢委員會(huì)及新聞媒體。咨詢委員會(huì)完全獨(dú)立于廉署，是由行政長(zhǎng)官委任大約40名社會(huì)各界有責(zé)任心的人士，組成貪污問題咨詢委員會(huì)、審查貪污舉報(bào)咨詢委員會(huì)、防止貪污咨詢委員會(huì)和社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會(huì)。后三個(gè)委員會(huì)分別負(fù)責(zé)監(jiān)察廉署執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關(guān)系處的工作；還有新聞媒體也對(duì)廉政公署的工作十分關(guān)注，廉署亦透過傳播媒介向公眾負(fù)責(zé)。比較香港的公眾監(jiān)督可以看出，內(nèi)地由于公民的監(jiān)督意識(shí)尚不強(qiáng)烈及法治觀念等尚不成熟，導(dǎo)致有組織、有層次、多方位的民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)在內(nèi)地尚無得到有效實(shí)質(zhì)性的設(shè)置。不得不承認(rèn)的是，目前內(nèi)地新聞媒體尤其是網(wǎng)絡(luò)對(duì)于廉政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督起到了越來越大的作用，但也不可否認(rèn)我國(guó)內(nèi)地的新聞媒體工作還遠(yuǎn)沒有達(dá)到香港的自由程度，致使新聞媒體對(duì)廉政機(jī)構(gòu)關(guān)注的仍顯不足，廉政機(jī)構(gòu)通過傳播媒介向公眾負(fù)責(zé)也頗為不夠。

三、重構(gòu)我國(guó)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)的啟示與建議

第一，加強(qiáng)職權(quán)的法定性與集中性，重構(gòu)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)的權(quán)力設(shè)置。首先，應(yīng)當(dāng)借鑒廉署的經(jīng)驗(yàn)，改變目前紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察這種多頭、分散的權(quán)力設(shè)置現(xiàn)狀，即取消紀(jì)檢機(jī)關(guān)與行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的合署辦公，撤銷檢察院內(nèi)設(shè)的反貪局，以及合并行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與預(yù)防腐敗局，將我國(guó)內(nèi)地紀(jì)檢、監(jiān)察及檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一的、擁有廣泛反腐調(diào)查權(quán)的廉政機(jī)構(gòu)。在該專門、獨(dú)立的廉政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立執(zhí)行部門、預(yù)防貪腐部門和教育反腐部門，分別負(fù)責(zé)“懲治、預(yù)防、教育”三大職能，實(shí)行“三管齊下”的反腐制度。其次，我國(guó)內(nèi)地應(yīng)該通過立法而非由黨內(nèi)法規(guī)和一些內(nèi)部文件來對(duì)廉政機(jī)構(gòu)權(quán)力的設(shè)置，杜絕出現(xiàn)黨規(guī)大于國(guó)法的問題。依法賦予該廉政反腐機(jī)構(gòu)廣泛的調(diào)查權(quán)，以及搜查、扣押、拘捕、審訊等其他具體的職權(quán)，并將全方位的反腐倡廉策略上升到法律中。同時(shí)進(jìn)一步在法律上明確禁止公務(wù)員未經(jīng)許可接受的利益范圍及標(biāo)準(zhǔn)。香港“即便沒有受賄的動(dòng)機(jī)，即便接受的利益與公務(wù)無關(guān)，仍可能構(gòu)成貪污”對(duì)于內(nèi)地?zé)o疑也是一個(gè)值得借鑒的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于禁止接受的“利益”范圍規(guī)定也應(yīng)該廣泛而明確，制定出公務(wù)員行為的細(xì)則；對(duì)于“一把手”的貪腐行為，廉政機(jī)構(gòu)決不能“姑息養(yǎng)奸”，并在立案標(biāo)準(zhǔn)上要逐步向“零容忍”邁進(jìn)。

第二，加強(qiáng)立法提高組織獨(dú)立性的地位，重構(gòu)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)的組織人事設(shè)置架構(gòu)。一是我國(guó)內(nèi)地應(yīng)該盡快加強(qiáng)相關(guān)立法，提高廉政機(jī)構(gòu)的組織地位，依法保障經(jīng)過整合后的獨(dú)立廉政機(jī)構(gòu)作為一個(gè)反貪污腐敗獨(dú)立執(zhí)法機(jī)構(gòu)，完全獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)系列，只對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的反貪部門。這樣的組織地位確定了其全權(quán)獨(dú)立處理一切反貪污工作的地位，確保了廉政機(jī)構(gòu)的工作不受其他行政部門的干涉，從而保證最高限度的發(fā)揮的工作效用。此外，經(jīng)過整合后的獨(dú)立廉政機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人正副職均由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，直接向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，并且不得兼任政府任何職務(wù)。由此可確保其工作不在被其他行政部門所干預(yù)，杜絕各種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的干涉與牽絆。逐步確立廉政機(jī)構(gòu)能獨(dú)立處理一切反貪污工作的地位，樹立廉政機(jī)構(gòu)擁有法定調(diào)查權(quán)的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，繼而保證最高限度的發(fā)揮的工作效用。從人員設(shè)置與財(cái)政來源看，內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)在很多方面可以借鑒香港廉政公署相關(guān)設(shè)置策略。例如職員可以采用聘用制，可由廉政機(jī)構(gòu)最高領(lǐng)導(dǎo)者任命人事、財(cái)政可在政府預(yù)算中單列撥付、實(shí)行職員享受與公務(wù)員薪俸不同的薪酬制度等。

第三，加強(qiáng)廉政機(jī)構(gòu)的內(nèi)外部監(jiān)督，重構(gòu)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置即應(yīng)包括對(duì)廉政機(jī)構(gòu)的工作和廉政人員行為的調(diào)查與監(jiān)察，我國(guó)內(nèi)地的廉政機(jī)構(gòu)內(nèi)部應(yīng)該盡早建立健全權(quán)力監(jiān)督與制衡機(jī)制制度，廉政機(jī)構(gòu)的工作程序和廉政人員的監(jiān)督措施均應(yīng)有由一個(gè)專門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查，相當(dāng)于廉政公署的L組，僅對(duì)廉政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的最高領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。其職能是嚴(yán)格秘密監(jiān)視廉政機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的工作情況。發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)者，予以內(nèi)部行政紀(jì)律處分；對(duì)違反刑事法律者，對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行偵查起訴。其次，應(yīng)該健全廉政機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置除了上級(jí)機(jī)關(guān)和各級(jí)人大及其常委會(huì)、還應(yīng)包括法院、投訴等機(jī)構(gòu)，獨(dú)立的投訴機(jī)構(gòu)是專門用來接受對(duì)廉政機(jī)構(gòu)及其人員的舉報(bào)。此外針對(duì)廉政機(jī)構(gòu)的投訴均由監(jiān)察及復(fù)檢達(dá)到真正履行監(jiān)督職責(zé)的目的。再次，對(duì)專家等咨詢委員會(huì)及新聞媒體監(jiān)督作用的重構(gòu)。咨詢委員會(huì)應(yīng)完全獨(dú)立于廉政機(jī)構(gòu)，可由社會(huì)各界有責(zé)任心的人士，組成就有關(guān)貪污問題、審查貪污舉報(bào)、防止貪污及社區(qū)關(guān)系的委員會(huì)分別負(fù)責(zé)監(jiān)察廉政機(jī)構(gòu)有的關(guān)工作；繼續(xù)充分利用目前在反貪局已設(shè)立的專家咨詢委員會(huì)的作用，并賦予委員會(huì)成員監(jiān)督的權(quán)力，分別對(duì)廉政機(jī)構(gòu)的執(zhí)法、預(yù)防與教育部門及某些個(gè)案的調(diào)查進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。此外，廉政機(jī)構(gòu)工作的監(jiān)督離不開新聞媒體的關(guān)注，如2012年2月香港媒體多次報(bào)道“特首”曾蔭權(quán)接受富豪“關(guān)照”，如坐私人游艇、私人飛機(jī)，租住豪宅的新聞，并讓公眾知曉廉署的工作信息，從而達(dá)到大眾監(jiān)督的效果。我國(guó)內(nèi)地也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮新聞媒體特別是網(wǎng)絡(luò)傳播中介的重要作用，廉政機(jī)構(gòu)應(yīng)積極提供反腐信息以便新聞媒體的及時(shí)跟蹤報(bào)道，以此達(dá)到增加反腐、防腐工作公開透明度的目的。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕郭興艷. 特首的哽咽〔N〕. 第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2012-03-02（A01）.

〔2〕李珺. 論我國(guó)內(nèi)地廉政機(jī)構(gòu)設(shè)置改革〔D〕. 暨南大學(xué)，2011.

〔3〕朱廈飛. 淺析香港廉政公署制度及其借鑒意義〔J〕. 吉林廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（06）.

〔4〕王玄瑋. 揭秘香港廉政公署〔J〕. 檢察風(fēng)云，2012，

（02）.

〔5〕陳文婧，郭健飛.從香港廉政公署和俄羅斯廉政風(fēng)暴引發(fā)的幾點(diǎn)思考〔J/OL〕.青年與社會(huì)，2012，（01）.

〔責(zé)任編輯：馮延臣〕