云南省農(nóng)村低保資金運(yùn)行情況及存在的問(wèn)題研究

摘要：建立健全農(nóng)村最低生活保障制度的關(guān)鍵是農(nóng)村低保資金的安全問(wèn)題。文章在分析云南農(nóng)村低保資金運(yùn)行現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出云南農(nóng)村低保資金運(yùn)行存在的安全隱患。

關(guān)鍵詞：云南 農(nóng)村低保資金 農(nóng)村低保

中圖分類(lèi)號(hào)：C979

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）02-222-03

一、引言

2007年7月11日國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。這一制度的建立，在中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)上具有重大意義，不僅加快了農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)，極大地改善了農(nóng)村貧困人口的生活狀況，為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、和諧發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同年，云南省民政廳制定了《云南省農(nóng)村最低生活保障工作規(guī)程》，以規(guī)范云南農(nóng)村農(nóng)村最低生活保障工作。農(nóng)村最低生活保障制度的首要問(wèn)題是資金的安全使用，防止農(nóng)村低保資金被貪污、挪用、拖欠等違法行為，是農(nóng)村最低生活保障制度正常穩(wěn)定運(yùn)行的首要條件。保障規(guī)模不斷增長(zhǎng)的農(nóng)村低保資金安全，對(duì)于農(nóng)村低保制度穩(wěn)定運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策目標(biāo)具有至關(guān)重要的意義。

二、云南省農(nóng)村最低生活保障資金運(yùn)行情況

云南省民政廳根據(jù)國(guó)務(wù)院2007年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，同年制定了《云南省農(nóng)村最低生活保障工作規(guī)程》來(lái)規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作。云南省農(nóng)村低保資金運(yùn)行五年來(lái)，從資金的籌集、發(fā)放到監(jiān)管情況呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

1.從資金籌集來(lái)看，云南省農(nóng)村最低生活保障資金堅(jiān)持分級(jí)負(fù)擔(dān)、多方籌措的原則。即省級(jí)財(cái)政通過(guò)預(yù)算安排專(zhuān)項(xiàng)救助資金、爭(zhēng)取中央支持等方式籌集資金，根據(jù)各地救助工作實(shí)際并綜合考慮州、市的貧困人口數(shù)、貧困人口的貧困程度、財(cái)政困難程度以及邊境、人口較少民族和藏區(qū)特殊情況等困素，對(duì)各州、市給予適當(dāng)補(bǔ)助。同時(shí)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人提供捐贈(zèng)和資助，所捐助的資金全額納入同級(jí)預(yù)算管理，專(zhuān)項(xiàng)用于補(bǔ)助和改善保障對(duì)象的基本生活。具體表現(xiàn)在：

（1）資金籌集以地方財(cái)政投入為主，中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。同時(shí)發(fā)揮省級(jí)財(cái)政的作用，不把資金缺口留到基層。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，農(nóng)村最低生活保障是地方政府負(fù)責(zé)管理的事項(xiàng)，所需資金主要依靠地方財(cái)政的投入。由于云南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)落后，在強(qiáng)調(diào)地方政府責(zé)任的同時(shí)，中央財(cái)政發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)控作用，加大對(duì)云南農(nóng)村低保事業(yè)的支持。2011年中央下?lián)茉颇鲜∞r(nóng)村低保資金22.88億元，省級(jí)下?lián)軕?yīng)補(bǔ)助各地農(nóng)村低保資金7.38億元，兩項(xiàng)共計(jì)30.26億元。

（2）發(fā)展慈善事業(yè)，鼓勵(lì)個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)，多渠道籌集農(nóng)村最低生活保障資金。中華民族自古就有互助互濟(jì)、扶弱濟(jì)困的優(yōu)良傳統(tǒng)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量為農(nóng)村低保提供捐贈(zèng)和資助，是營(yíng)造尊重、理解和關(guān)心他人的良好社會(huì)氛圍，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧的需要。然而，目前云南農(nóng)村低保的社會(huì)捐贈(zèng)活動(dòng)開(kāi)展得不夠廣泛，籌措資金的效果也不理想。云南的社會(huì)捐贈(zèng)主要是用于賑災(zāi)、助殘、救孤、助學(xué)、助醫(yī)及其他困難救助，用于農(nóng)村低保的幾乎是微乎其微。

2.云南省農(nóng)村最低生活保障資金實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)管理，專(zhuān)賬核算，專(zhuān)款專(zhuān)用。嚴(yán)格規(guī)范的管理是確保農(nóng)村最低生活保障資金落實(shí)到位，提高資金使用效益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（1）專(zhuān)項(xiàng)管理。根據(jù)2007年頒布的《云南省人民政府關(guān)于全面建立和實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，縣級(jí)農(nóng)村低保資金納入社會(huì)保障基金專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)管理。農(nóng)村低保wIO9W3UrRnyFHSkAoYTwKw==資金專(zhuān)項(xiàng)用于農(nóng)村低保對(duì)象的生活補(bǔ)助，不得用于其它支出，嚴(yán)禁擠占和挪用。不得從農(nóng)村低保資金中開(kāi)支工作經(jīng)費(fèi)，也不得向農(nóng)村低保對(duì)象收取管理費(fèi)。財(cái)政部門(mén)根據(jù)實(shí)際需要安排必要的工作經(jīng)費(fèi)，并列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算。

（2）專(zhuān)賬核算。云南省各縣（市、區(qū)）財(cái)政部門(mén)在“社會(huì)保障基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)”下開(kāi)設(shè)“農(nóng)村居民最低生活保障資金”分戶(hù)，并相應(yīng)增設(shè)“農(nóng)村居民最低生活保障資金收入”、“農(nóng)村居民最低生活保障資金支出”、“農(nóng)村居民最低生活保障資金結(jié)余”等科目及明細(xì)分類(lèi)賬，對(duì)各項(xiàng)來(lái)源的保障資金收入和支出實(shí)行專(zhuān)賬核算、專(zhuān)項(xiàng)管理。年度終了，專(zhuān)戶(hù)的利息收入應(yīng)一次性轉(zhuǎn)增農(nóng)村低保資金。保障資金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)年終如有結(jié)余，結(jié)轉(zhuǎn)下年度繼續(xù)使用，統(tǒng)一列入下年度農(nóng)村低保資金支出預(yù)算計(jì)劃。

3.從資金發(fā)放看，云南省農(nóng)村低保資金發(fā)放呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（1）從發(fā)放方式看，原則上以貨幣形式發(fā)放，對(duì)部分交通不便的邊遠(yuǎn)山區(qū)采取實(shí)物形式發(fā)放。有條件的地方，推行國(guó)庫(kù)集中支付方式，通過(guò)金融代理機(jī)構(gòu)實(shí)行“一折通”發(fā)放?！耙徽弁ā笔侵肛?cái)政部門(mén)根據(jù)農(nóng)戶(hù)的戶(hù)主姓名、身份證等有關(guān)信息，按照實(shí)名制要求，為其在縣農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)辦理一個(gè)專(zhuān)用活期存折，并將各農(nóng)村低保資金直接撥入銀行“一折通”專(zhuān)戶(hù)，專(zhuān)賬核算，專(zhuān)人管理，專(zhuān)款專(zhuān)用的一種資金發(fā)放方式。

農(nóng)村最低生活保障資金的發(fā)放，是農(nóng)村最低生活保障資金流的最后一環(huán)，也是極為關(guān)鍵的一環(huán)。從嚴(yán)監(jiān)管最低生活保障資金，遏制虛報(bào)、冒領(lǐng)，確保每一分錢(qián)都能發(fā)放到最低生活保障對(duì)象手中，是農(nóng)村最低生活保障資金發(fā)放管理的目標(biāo)。農(nóng)村低保資金實(shí)行“一折通”發(fā)放，既簡(jiǎn)化發(fā)放流程，減少資金流動(dòng)環(huán)節(jié)，又保證資金安全，是防止款項(xiàng)被截留挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)行為的有效途徑。云南省農(nóng)村低保資金統(tǒng)一從2007年1月開(kāi)始發(fā)放，2007年按季度發(fā)放，從2008年起實(shí)行按月發(fā)放。

（2）從發(fā)放形式看，農(nóng)村低保政策的發(fā)放對(duì)象以及每月發(fā)放的的生活補(bǔ)助不斷增加，同時(shí)不定期發(fā)放臨時(shí)性補(bǔ)貼。

從表1可以看出，自2007年全國(guó)建立農(nóng)村低保制度以來(lái)，云南就將全省220多萬(wàn)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口納入低保范圍，享受農(nóng)村低保政策的對(duì)象逐年增加。2011年，云南加大社會(huì)救助力度，切實(shí)保障困難群眾基本生活，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保403萬(wàn)人，完成政府工作報(bào)告提出要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保400萬(wàn)人的目標(biāo)。云南省逐年擴(kuò)大享受農(nóng)村低保政策覆蓋面的同時(shí)，重點(diǎn)考慮了邊境地區(qū)、少數(shù)民族和貧困地區(qū)，比如2011年云南新增農(nóng)村低保對(duì)象43萬(wàn)人，其中28.57萬(wàn)人為邊境縣市的低收入人口。

從表2可以看出，自2007年建立農(nóng)村最低生活保障制度以來(lái)，云南逐步提高了農(nóng)村低保的補(bǔ)助金額。云南農(nóng)村最低生活保障制度運(yùn)行五年來(lái)，農(nóng)村低保的補(bǔ)助金額已由2007年的每月發(fā)放30元提高到目前的94元，增幅達(dá)到300%。從2012年1月起，云南省農(nóng)村低保對(duì)象月人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高至94元，提高標(biāo)準(zhǔn)部分資金從1月起予以補(bǔ)發(fā)，3月底前補(bǔ)發(fā)到位，4月開(kāi)始，將按照新的補(bǔ)助水平和新標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放農(nóng)村低保金。

另外，由于近幾年云南省各地豬肉等食品類(lèi)價(jià)格不同程度上漲，拉動(dòng)居民消費(fèi)價(jià)格總水平上漲，給農(nóng)村“低?！奔彝?lái)不同程度的影響。特別是2009年入秋以來(lái)，云南省遭受了百年不遇的特大旱情，使小春作物嚴(yán)重受災(zāi)、城鄉(xiāng)群眾飲水出現(xiàn)困難，導(dǎo)致糧食、蔬菜等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)波動(dòng)，給農(nóng)民的生活造成一定影響。為保障農(nóng)村低保對(duì)象的基本生活，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，云南省政府向全省農(nóng)村低保戶(hù)發(fā)放臨時(shí)生活補(bǔ)助。例如，從2011年8月份到10月份，曲靖農(nóng)村低保人群每月發(fā)放10元的臨時(shí)價(jià)格補(bǔ)貼。

4.農(nóng)村最低生活保障資金強(qiáng)有力的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)逐漸形成。

（1）建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制。云南省各地民政部門(mén)會(huì)同財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)定期或不定期召開(kāi)會(huì)議，研究工作，解決困難和問(wèn)題。同時(shí)，各地民政部門(mén)對(duì)農(nóng)村低保實(shí)行全程介入，加強(qiáng)對(duì)人員申報(bào)、把關(guān)、審核等關(guān)鍵環(huán)節(jié)情況進(jìn)行跟蹤檢查。各地監(jiān)察部門(mén)采取專(zhuān)項(xiàng)督查、隨機(jī)訪(fǎng)查等方式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保資金管理使用等情況開(kāi)展監(jiān)督檢查，依法對(duì)違法、違紀(jì)、違規(guī)行為進(jìn)行處理，對(duì)虛報(bào)、瞞領(lǐng)、冒名頂替、弄虛作假騙取保障金的，給予批評(píng)教育或警告，追回其冒領(lǐng)的保障金或終止享受農(nóng)村最低生活保障待遇；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（2）建立群眾監(jiān)督機(jī)制。云南省各地通過(guò)會(huì)議、廣播、板報(bào)政務(wù)公開(kāi)欄等形式，深入宣傳農(nóng)村低保政策法規(guī)以及實(shí)施農(nóng)村低保制度的目的意義、申報(bào)審批程序、保障標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)要求，從而讓群眾全面了解農(nóng)村低保政策及具體要求，使“主動(dòng)申請(qǐng)、積極退出”的觀(guān)念深入人心，改變一些群眾的錯(cuò)誤觀(guān)念。同時(shí)，對(duì)低保戶(hù)審核、低保金發(fā)放等情況采取“三榜公示”的形式進(jìn)行全程公開(kāi)，征求群眾意見(jiàn)，并設(shè)立舉報(bào)箱和投訴電話(huà)，受理舉報(bào)、投訴，接受監(jiān)督。

（3）強(qiáng)化核查，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。對(duì)農(nóng)村低保工作在積極實(shí)行一年一次核查清理的基礎(chǔ)上，積極推行低保工作動(dòng)態(tài)管理，以及時(shí)清理和勸退不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象。

三、云南省農(nóng)村低保資金管理存在的安全隱患

1.農(nóng)村家庭收入核實(shí)困難，低保對(duì)象確定模糊。相對(duì)于城市居民以工資為主的收入結(jié)構(gòu)，農(nóng)村居民的家庭收入計(jì)算較為復(fù)雜，計(jì)算辦法尚需規(guī)范。農(nóng)村居民的隱性收入問(wèn)題比較嚴(yán)重，難以貨幣化。首先，農(nóng)村居民收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過(guò)程中，受物價(jià)及政策等因素的影響，變動(dòng)性較大。其次，農(nóng)作物收成受季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響，而家庭飼養(yǎng)業(yè)本身的收入風(fēng)險(xiǎn)就很大，這些因素導(dǎo)致農(nóng)村居民農(nóng)業(yè)收入的不確定性。近些年來(lái)，云南省農(nóng)村外出務(wù)工人員不斷增加，收入的不穩(wěn)定性也相應(yīng)地不斷擴(kuò)大。而在收入的核定方法上，由于一直缺乏明確的操作規(guī)程，保障對(duì)象和家庭收入的核定在實(shí)踐中遇到了很多問(wèn)題。加上有些申請(qǐng)人不如實(shí)提供真實(shí)情況，周?chē)罕娕碌米锶硕桓医榻B真實(shí)情況，給調(diào)查核實(shí)帶來(lái)諸多困難。個(gè)別地方為了獲得最低生活保障，存在嚴(yán)重的逆向選擇行為和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，他們把年老父母與子女分開(kāi)，單獨(dú)由父母申請(qǐng)農(nóng)村低保，而把法律規(guī)定由子女承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)推向政府。

2.動(dòng)態(tài)管理難。實(shí)行動(dòng)態(tài)管理既可以提高農(nóng)村最低生活保障資金的使用效率，也可以保證最低生活保障制度的公正。只有實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，才能及時(shí)將符合條件的困難群眾納入最低生活保障，才能準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)最低生活保障對(duì)象。同時(shí)，只有實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，才能按照最低生活保障對(duì)象家庭收入的變化，及時(shí)調(diào)整補(bǔ)助水平，把政府財(cái)政投入用到最需要的家庭。在實(shí)際操作過(guò)程中，動(dòng)態(tài)管理有一定難度，主要體現(xiàn)為：一是享受低保的居民家庭收入有好轉(zhuǎn)并超過(guò)保障線(xiàn)后沒(méi)有主動(dòng)退保，要靠低保工作人員去了解掌握；二是一部分低保戶(hù)暫時(shí)就業(yè)，也因工作不固定，收入不穩(wěn)定，無(wú)法核定；三是部分低保戶(hù)隱瞞真實(shí)情況，給動(dòng)態(tài)管理帶來(lái)難度。

3.農(nóng)村最低生活保障資金來(lái)源不足。資金的供應(yīng)不足一直是云南省社會(huì)救助制度的一大難題，由于云南是全國(guó)貧困縣最多的省份，特別是云南省烏蒙山片區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)和藏區(qū)等4個(gè)連片特困地區(qū)共85個(gè)縣，占全省129個(gè)縣（市、區(qū)）的66%，人口2784萬(wàn)人，占全省總?cè)丝诘?3%，需要扶持的面大，資金缺口大。農(nóng)村最低生活保障制度的資金供給問(wèn)題，一直是困擾農(nóng)村低保制度發(fā)展和完善的重要瓶頸。云南農(nóng)村低保資金通過(guò)省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排專(zhuān)項(xiàng)救助資金、爭(zhēng)取中央支持等方式籌集資金，各級(jí)州、市、縣人民政府把保障資金列入財(cái)政預(yù)算。但是隨著稅費(fèi)改革的推進(jìn)，預(yù)算外收入大幅度降低，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政普遍較為困難，很多地方都是“糊口財(cái)政”，縣、鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)的最低生活保障資金難以落實(shí)到位或者不能按時(shí)足額到位，用于農(nóng)村低保建設(shè)的資金捉襟見(jiàn)肘。需要提供最低生活保障的地區(qū)或者貧困人口較多的地區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財(cái)政收入本來(lái)就十分有限，加上比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更多的貧困人員救助開(kāi)支，根本就無(wú)力按照農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)確定保障對(duì)象和提供符合規(guī)定的救助金額。還有部分基層縣、鄉(xiāng)政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村低保工作的重要性認(rèn)識(shí)不足，造成資金的擠占挪用，在資金不足的情況下只有采取以資金定保障人數(shù)的辦法，這種現(xiàn)象的發(fā)生嚴(yán)重背離了低保原則。

4.工作人員及工作經(jīng)費(fèi)不足，影響農(nóng)村低保政策的實(shí)施和監(jiān)管。云南省農(nóng)村低保對(duì)象的管理和資金一般由各縣級(jí)民政實(shí)行社會(huì)化發(fā)放，低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常發(fā)生變動(dòng)，加上一些臨時(shí)性的補(bǔ)貼，工作量較大。然而，目前云南省各縣民政局的農(nóng)村低保工作人員嚴(yán)重不足，大多縣份只有1～2名工作人員，且工作人員還同時(shí)承擔(dān)五保供養(yǎng)、敬老院建設(shè)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助及城鄉(xiāng)臨時(shí)救助等其他工作，一定程度上影響了農(nóng)村低保工作的開(kāi)展；另外大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理員只有1名，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)配有2～3名，但從事低保工作人員只有1名，而且部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)民政助理員工作調(diào)整過(guò)于頻繁，民政工作的政策性強(qiáng)、業(yè)務(wù)性高，影響工作的正常開(kāi)展。另外，農(nóng)村低保對(duì)象分布分散、人數(shù)多、情況復(fù)雜、工作量大、需要一定的經(jīng)費(fèi)作保障，但云南農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)不足，影響了農(nóng)村低保政策的實(shí)施和監(jiān)管。

[本文系國(guó)家社科基金《邊疆人口較少民族地區(qū)農(nóng)村最低生活保障模式研究》（10XMZ0050）的階段性成果]

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（作者簡(jiǎn)介：起建凌，云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授，主要研究方向：農(nóng)村社會(huì)保障；趙梅，云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，主要研究方向：世界經(jīng)濟(jì)；金璟，云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師，主要研究方向：數(shù)量經(jīng)濟(jì)。通訊作者：趙梅 云南昆明 650201）

（責(zé)編：若佳）