對國庫會計標準化和規(guī)范化管理的思考

摘 要：隨著人民銀行職能轉(zhuǎn)換和財政國庫管理制度改革的不斷深入，特別是國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）和財稅庫銀稅收收入電子繳稅橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）在全國的逐步推廣，國庫在國家預(yù)算執(zhí)行過程中承擔(dān)的職責(zé)越來越重要，其地位與作用也日益凸顯，相應(yīng)對國庫會計提出了更高的標準和要求。文章對國庫會計標準化和規(guī)范化工作的基本內(nèi)容、要求及目前國庫會計標準化和規(guī)范化管理存在的問題作出系統(tǒng)的分析，并提出相關(guān)建議及措施。

關(guān)鍵詞：國庫會計標準化 規(guī)范化 管理 現(xiàn)狀 建議

中圖分類號：F235.2 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）02-203-02

國庫會計標準化和規(guī)范化管理，對規(guī)范國庫會計行為，防范國庫資金風(fēng)險，提高基礎(chǔ)核算和國庫整體服務(wù)水平等方面都起著極為重要的作用。實現(xiàn)國庫會計超標準化和規(guī)范化管理，是國庫會計業(yè)務(wù)發(fā)展的一個重要目標，也是支撐國庫工作長足創(chuàng)新發(fā)展的一個重要基礎(chǔ)。隨著人民銀行職能轉(zhuǎn)換和財政國庫管理制度改革的不斷深入，特別是國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS）和財稅庫銀稅收收入電子繳稅橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）在全國的逐步推廣，國庫在國家預(yù)算執(zhí)行過程中承擔(dān)的職責(zé)越來越重要，其地位及作用也日益凸顯，相應(yīng)對國庫會計提出了更高的標準和要求。國庫部門應(yīng)把握機遇、更新觀念，將國庫會計工作目標放在促進國庫會計核算標準化和規(guī)范化管理上，運用新的思維方式去研究和探索國庫會計規(guī)范化管理，防范資金風(fēng)險，提升人民銀行經(jīng)理國庫職能。

一、國庫會計標準化和規(guī)范化工作的基本內(nèi)容和要求

1997年，財政部制定印發(fā)了《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化管理辦法》。該辦法首次明確了取得會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化資格必須符合十項條件，這些條件可概括為六方面內(nèi)容。一是依據(jù)性規(guī)定，即賬簿的設(shè)置、憑證的形式、核算的方法、會計檔案的管理等會計事務(wù)均要符合國家統(tǒng)一會計制度的規(guī)定。二是真實性規(guī)定，即數(shù)字必須準確、記賬必須及時、關(guān)系必須對應(yīng)，賬證、賬賬、賬表、賬實必須相符。三是責(zé)任性規(guī)定，即憑證、賬簿必須經(jīng)有關(guān)責(zé)任人員審核簽章，對外報送的相關(guān)報告要經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)人、總會計師、會計機構(gòu)負責(zé)人或者會計主管人員審閱簽章。四是制度性規(guī)定，建立并執(zhí)行內(nèi)部控制制度和其他內(nèi)部會計管理制度，保證會計工作有序進行。五是準入性規(guī)定，即從事會計工作的人員必須持有會計證（現(xiàn)為會計人員從業(yè)資格證書）。六是形式性規(guī)定，即憑證、賬簿要字跡工整，摘要清楚，裝訂整齊。上述六方面的內(nèi)容以條理清晰的文字和利于操作的規(guī)定，展示了會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化管理豐富的內(nèi)涵。它是一個綜合的體系，既是會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化的內(nèi)容，又是對每個會計主體從事會計活動的基本要求。

國庫會計是人民銀行會計核算體系的一個組成部分，因此其核算與管理過程就必須遵守國家的會計法規(guī)制度，即國庫會計規(guī)范化管理的內(nèi)容就應(yīng)該以《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化管理辦法》規(guī)定的六方面內(nèi)容為核心。同時由于國庫會計是核算財政庫款和預(yù)算收支的專門會計這一特點，在規(guī)范化管理的內(nèi)容和要求上還會有一些自身的特色，這些特色集中反映在服務(wù)與監(jiān)督兩個方面。由于我國國庫的管理體制是委托國庫體制，即中央銀行依法經(jīng)理國庫，因此為國家財政與地方各級財政提供高質(zhì)量的服務(wù)以及加強監(jiān)督和制約，確保國庫運行的穩(wěn)健、高效是人民銀行的當(dāng)然職責(zé)。人民銀行日趨完善的清算體系以及涵蓋多種財政體制的會計核算系統(tǒng)均作為多形式、多內(nèi)容的會計服務(wù)項目構(gòu)成了國庫會計規(guī)范化管理內(nèi)容的一大亮點；同時依據(jù)財經(jīng)法律法規(guī)制定的國庫會計監(jiān)督制度對財政預(yù)算收支進行有效的監(jiān)督，確保國庫庫款安全，充分反映出國庫會計規(guī)范化管理的監(jiān)督性內(nèi)容和要求。

綜上所述，國庫會計標準化和規(guī)范化管理主要表現(xiàn)在三個方面：一是會計基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的規(guī)范。主要包括會計憑證的規(guī)范、賬簿報表的規(guī)范、登記簿的規(guī)范、檔案管理的規(guī)范等四大方面。其中：憑證的規(guī)范（自制憑證和外來憑證）主要包括書寫字跡、憑證要素、傳票打印、蓋章定位、憑證內(nèi)容等，涉及會計分錄、預(yù)算收入退付、庫款支拔、預(yù)算收入更正、國債等業(yè)務(wù)的審核；報表、總分賬的規(guī)范主要包括各類報表、總分賬、其它業(yè)務(wù)資料三個方面，涉及打印、簽章、裝訂標準；登記簿的規(guī)范包括各種登記簿，按崗位、內(nèi)容及標準等進行規(guī)范細化；檔案管理的規(guī)范包括所有會計資料的打印、裝訂、調(diào)閱及保管等。二是會計業(yè)務(wù)操作的規(guī)范。主要包括會計核算業(yè)務(wù)的全部操作流程等內(nèi)容。三是內(nèi)部控制的規(guī)范。包括崗位設(shè)置及職責(zé)、內(nèi)外賬務(wù)核對、檢查監(jiān)督責(zé)任制度。

二、當(dāng)前國庫會計標準化和規(guī)范化管理存在的問題

1.人員崗位不足，缺少精通核算的會計人員成為影響國庫會計標準化和規(guī)范化管理的桎梏。人是國庫會計核算業(yè)務(wù)實施的主體，當(dāng)前國庫會計核算中人員不足和素質(zhì)不高已嚴重影響國庫會計核算的質(zhì)量和資金的安全，影響了國庫服務(wù)和管理水平的提高及國庫職能的有效發(fā)揮。國庫會計規(guī)范化管理工作由于人的因素主要引起以下問題：一是人員不足達不到崗位設(shè)置的規(guī)范化管理。按照新的《國庫會計管理規(guī)定》和《國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)務(wù)操作規(guī)程（試行）》的要求，國庫會計核算崗位至少要達到5個崗位，目前中心支行基本達到了要求，但各縣（市）支行綜合業(yè)務(wù)部最多的只有7人，基本上是會計、國庫、發(fā)行互相兼職，專職人員很少。一旦有人休假、外出培訓(xùn)等，經(jīng)常發(fā)生不合理兼崗現(xiàn)象。尤其近幾年縣支行人員老化，始終未有新人進入，雖然崗位設(shè)置齊全，但人員能力有限，有的人不能獨立完成本崗工作，甚至有的是有名無實，出現(xiàn)崗位設(shè)置與實際操作人員不符的問題。二是缺少精通核算的會計人員影響核算業(yè)務(wù)的標準化和規(guī)范化管理。國庫會計人員由于歷史原因，真正精通核算的不多，特別是目前的國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)上線后，其賬務(wù)處理是一記雙訖、原子交易，只要設(shè)置好參數(shù)，核算結(jié)果基本沒問題，導(dǎo)致了許多國庫會計人員工作了好多年，還弄不明白賬務(wù)往來，更談不上審核票據(jù)和報表了。另外，基層國庫會計人員很少有參加培訓(xùn)的機會，自我學(xué)習(xí)的意識不強，操作技能跟不上業(yè)務(wù)發(fā)展的要求，許多新業(yè)務(wù)的實施都要經(jīng)歷一段時間磨合，有時經(jīng)辦人員遇到新問題就手足無措，直接影響國庫會計標準化和規(guī)范化管理水平和質(zhì)量。

2.核算手續(xù)不嚴密，制度執(zhí)行不力成為影響國庫會計標準化和規(guī)范化管理的關(guān)鍵。通過多年來對國庫會計業(yè)務(wù)進行實地檢查，發(fā)現(xiàn)國庫會計內(nèi)控管理和核算環(huán)節(jié)存在一些不規(guī)范的問題，達不到規(guī)范化管理要求。一是會計重要事項、重要空白憑證使用銷號等各種登記簿登記內(nèi)容不完整、字跡模糊，隨意涂改等。各類賬、表、憑證打印不全、印章不定位、裝訂不規(guī)范等。二是撥款業(yè)務(wù)審核沒有實現(xiàn)折角核對印鑒，對大額撥款沒有建立授權(quán)審批制，對非預(yù)算單位撥款業(yè)務(wù)把關(guān)不嚴，缺少相關(guān)文件等。三是退庫業(yè)務(wù)在稅務(wù)部門審核時間跨度太長，尤其隨著電子繳稅業(yè)務(wù)的拓展，增加了國庫對原始入庫流水憑證的查詢核對困難。四是更正業(yè)務(wù)存在更正不及時和缺少原繳款書復(fù)印件問題。五是現(xiàn)場對賬工作沒有實現(xiàn)經(jīng)常化，國庫部門僅憑簽章確認，尤其收入對賬，財稅部門對賬人員如果馬虎行事，國庫部門很難發(fā)現(xiàn)問題。六是印押證保管和使用沒有完全做到“三分管”，尤其是在兼崗情況下出現(xiàn)重復(fù)交叉。七是對預(yù)算科目審核不嚴，時常出現(xiàn)非正?？颇楷F(xiàn)象。由于核算手續(xù)上存在上述問題，致使國庫會計核算沒有完全達到標準化和規(guī)范化管理，也勢必會存在風(fēng)險隱患。

3.注重制度形式建設(shè)，忽視控制機制建立成為影響國庫會計標準化和規(guī)范化管理的重要因素。一方面建立內(nèi)控機制的難度遠遠大于建立制度，另一方面由于內(nèi)部控制的前提和基礎(chǔ)包括道德風(fēng)范、行為規(guī)范、激勵機制、紀律約束等內(nèi)容，操作起來需要上至行領(lǐng)導(dǎo)和部門負責(zé)人，下至每一個操作人員的方方面面，而制度建設(shè)大部分依靠國庫部門自身的力量就可完成。因此在國庫會計標準化和規(guī)范化管理工作中，多數(shù)國庫大量制定各種各樣的制度，沒有突破性的開展國庫會計內(nèi)部控制機制建設(shè)和評價工作。這也是導(dǎo)致部分相關(guān)人員認為國庫會計標準化和規(guī)范化管理只注重形式要素而忽略實質(zhì)內(nèi)容的重要原因。同時，事后監(jiān)督業(yè)務(wù)還沒有與核算系統(tǒng)銜接，仍是手工核對，核算系統(tǒng)對于參數(shù)設(shè)置、科目屬性、級次、比例等不能實現(xiàn)系統(tǒng)自動審核控制，仍需人工操作，這些都需要建立一系列控制機制為國庫會計標準化和規(guī)范化管理提供安全保障。

4.管理手段落后，監(jiān)督職能弱化影響國庫會計標準化和規(guī)范化管理提升到一個新層次。隨著財政國庫集中支付改革深化和資金清算方式的改變，國庫風(fēng)險點前移，國庫監(jiān)管重點也隨之前移。國庫會計核算不僅需要事后監(jiān)督，更應(yīng)加強事前和事中監(jiān)督。當(dāng)前國庫會計核算監(jiān)督管理存在兩個突出問題。一是監(jiān)督管理手段落后，監(jiān)督管理的內(nèi)容局限于紙質(zhì)傳票、報表、賬薄的事后監(jiān)督，這種僅依靠手工完成的事后監(jiān)督管理模式已不適應(yīng)國庫核算電算化和國庫業(yè)務(wù)快速發(fā)展的需要。二是國庫監(jiān)督管理職能弱化，如實施財政國庫集中支付后，對財政撥款的審核由事前轉(zhuǎn)向事后，國庫監(jiān)管職能沒有得到加強反而弱化。國庫部門在日常的監(jiān)督管理中檢查和建議比較多，處理比較少，如對縣支庫檢查出的問題，往往只是提出整改建議，沒有對直接責(zé)任人員追究責(zé)任。對國庫經(jīng)收處的管理，對不執(zhí)行制度或執(zhí)行不到位，導(dǎo)致稅款延壓問題，往往通報批評多，實際處罰少，這直接影響國庫會計標準化和規(guī)范化管理水平的提高。

三、建議及措施

1.加強國庫隊伍建設(shè)。要按照國庫崗位設(shè)置的規(guī)范化管理要求配足配強人員，合理分工，合理兼崗，形成互相約束的內(nèi)控機制，保證國庫工作正常、安全運轉(zhuǎn)，防范國庫風(fēng)險。要及時了解國庫人員的思想動態(tài)，加強國庫會計核算理論和國庫風(fēng)險防范培訓(xùn)，開展競技性的比賽來提高國庫從業(yè)人員的業(yè)務(wù)技能、理論水平和風(fēng)險意識。要定期對國庫人員工作進行檢查、考核、評比，增強國庫人員的責(zé)任感和履行崗位職責(zé)的能力。

2.提高國庫會計標準化和規(guī)范化管理水平。要嚴格執(zhí)行國庫相關(guān)制度，針對具體的國庫業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，制定具體的實施方案和操作細則。找準國庫資金的風(fēng)險點，嚴把資金出口關(guān)。如撥款、退庫和更正等業(yè)務(wù)要嚴格手續(xù)，建立切實可行的授權(quán)審批制。

3.不斷維護機制化和專業(yè)化相統(tǒng)一。所謂國庫會計規(guī)范化管理工作，是對常規(guī)性國庫會計活動或非常規(guī)性國庫會計管理活動中的常規(guī)性要素做出的規(guī)定，其結(jié)構(gòu)設(shè)計主要在“誰做什么”的基礎(chǔ)上，對于“如何做”、“做到什么程度”進一步規(guī)定。國庫會計標準化和規(guī)范化管理就是要將“如何做”程序化、機制化，將“誰做什么”和“做到什么程度”形式化、專業(yè)化。因此，國庫會計規(guī)范化管理工作要不斷創(chuàng)新國庫會計服務(wù)的形式，不斷拓展國庫會計核算內(nèi)容，真正讓國庫工作在國庫會計規(guī)范化管理的基礎(chǔ)上有一個大的發(fā)展。

4.不斷發(fā)揮國庫監(jiān)管職能作用。首先，接柜人員審核憑證要嚴肅認真，把好事前第一道關(guān)口。其次，會計主管要對業(yè)務(wù)的全過程進行監(jiān)督，把好事中控制關(guān)，對業(yè)務(wù)處理過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時糾正、處理和審批，對每日國庫會計業(yè)務(wù)做到心中有數(shù)。第三，事后監(jiān)督部門和事后監(jiān)督人員要嚴格細致，把好事后監(jiān)督關(guān)，對國庫業(yè)務(wù)的規(guī)范性進行重點監(jiān)督，使每一筆業(yè)務(wù)都置于內(nèi)控制度的嚴格約束之下，只有這樣才能保證國庫會計管理的標準化和規(guī)范化。

參考文獻：

1.財政部.會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化管理辦法，1997

2.中國人民銀行.中國人民銀行會計基本制度，2006

3.中國人民銀行.國庫會計管理規(guī)定，銀發(fā)〔2011〕306

4.中國人民銀行.國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)務(wù)操作規(guī)程（試行），銀發(fā)〔2011〕266

5.中國人民銀行.國庫監(jiān)督管理基本規(guī)定，銀發(fā)〔2012〕17

（作者單位：中國人民銀行運城市中心支行 山西運城 044000）

（責(zé)編：芝榮）