關(guān)于完善國(guó)庫(kù)集中支付制度改革若干問(wèn)題的思考

摘 要：長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)實(shí)行的是分散的收付制度，在這種模式下財(cái)政資金的運(yùn)行存在很多的問(wèn)題。為了改變這一現(xiàn)狀，財(cái)政部逐漸實(shí)施了核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心轉(zhuǎn)化的改革，取得一定的成績(jī)，但仍存在著一些不成熟的地方。進(jìn)一步加強(qiáng)這一方面的研究，有利于國(guó)庫(kù)集中支付的可行性和可操作性，對(duì)我國(guó)財(cái)政制度改革有著重大的意義。

關(guān)鍵詞：分散收付 國(guó)庫(kù)集中支付 財(cái)政資金

中圖分類(lèi)號(hào)：F830.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）02-193-02

我國(guó)的財(cái)政支付長(zhǎng)期都是采用以撥作支，層層轉(zhuǎn)撥的模式，這樣往往導(dǎo)致的是資金運(yùn)行效率低下，而且監(jiān)督管理也比較薄弱，同時(shí)財(cái)政資金運(yùn)行的信息反饋比較緩慢，嚴(yán)重影響了國(guó)家宏觀調(diào)控決策的準(zhǔn)確性。為了改變這一現(xiàn)狀，財(cái)政部于2001年頒發(fā)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》，拉開(kāi)了我國(guó)核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心的轉(zhuǎn)化的序幕；2003年財(cái)政部又提出了會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付轉(zhuǎn)軌的要求；2008年以來(lái)，各省財(cái)政廳加快了會(huì)計(jì)集中核算向國(guó)庫(kù)集中支付轉(zhuǎn)軌的步伐，到2009年省級(jí)全部退出會(huì)計(jì)集中核算，將會(huì)計(jì)核算中心納入為國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)，翻開(kāi)了我國(guó)財(cái)政制度新的一頁(yè)，但在轉(zhuǎn)化中也有一些不成熟的地方。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心轉(zhuǎn)化的研究，有利于國(guó)庫(kù)集中支付的可行性和可操作性，對(duì)我國(guó)財(cái)政制度改革有著重大的意義。

一、我國(guó)現(xiàn)有國(guó)庫(kù)集中支付改革模式

2001年2月財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，開(kāi)啟了我國(guó)核算中心我國(guó)核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心的轉(zhuǎn)化的序幕，隨后在該方案的指導(dǎo)下，各省、市、自治區(qū)先后結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，展開(kāi)了核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心轉(zhuǎn)化的改革，由于各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況的差別，形成了多種形式的國(guó)庫(kù)集中支付改革模式?？偟膩?lái)說(shuō)主要有三種類(lèi)型：

1.部分項(xiàng)目和資金集中支付的模式。該模式主要是財(cái)政部門(mén)對(duì)一些資金的支出容易控制的項(xiàng)目，由國(guó)庫(kù)直接進(jìn)行支付的方式。如在職人員工資、離退休人員的離退休費(fèi)等這一類(lèi)有標(biāo)準(zhǔn)固定支出的；還有像政府采購(gòu)資金和專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金這一類(lèi)有預(yù)算或定額標(biāo)準(zhǔn)，可直接撥付到商品或勞務(wù)供應(yīng)商手中的資金。對(duì)于一些金額大、項(xiàng)目單一的財(cái)政性資金支出，也采用了這一種模式。各預(yù)算單位有一定額度的備用金，用以支付資金量少、項(xiàng)目繁多的支出。例如深圳實(shí)行“抓大放小”的做法就屬于此種支付模式，還有我國(guó)部分高校也采用這樣一種模式來(lái)進(jìn)行。

2.財(cái)政集中支付模式。該模式最大的特點(diǎn)是各預(yù)算單位在商業(yè)銀行里有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的賬戶(hù)，財(cái)政部通過(guò)預(yù)算情況和單位用款進(jìn)度將資金直接支付或者授權(quán)支付撥付到這一賬戶(hù)上。直接支付是財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算單位的申請(qǐng)批復(fù)后直接支付用款計(jì)劃；授權(quán)支付是財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)設(shè)預(yù)算單位零余額賬戶(hù)來(lái)對(duì)支付給收款單位或個(gè)人，再通過(guò)預(yù)算單位零余額賬戶(hù)與財(cái)政專(zhuān)用賬戶(hù)進(jìn)行清算。安徽省是使用此項(xiàng)模式較早的省份，在2000年8月，省政府就出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政支出改革的意見(jiàn)》，明確提出要“建立國(guó)庫(kù)集中支付制度，逐步改變財(cái)政部門(mén)將財(cái)政性資金分散撥付到預(yù)算單位的傳統(tǒng)模式，建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，集中支付所有財(cái)政性支出，并將資金直接撥付到商品和勞務(wù)供應(yīng)商，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的統(tǒng)一管理、撥付和核算。同時(shí)要求各級(jí)財(cái)政抓緊開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付改革試點(diǎn)，創(chuàng)造條件，加快建立國(guó)庫(kù)集中支付制度。”

3.會(huì)計(jì)集中核算和國(guó)庫(kù)集中支付相融合模式。會(huì)計(jì)集中核算的改革開(kāi)始得較早，在有些地區(qū)已經(jīng)形成了完整的體系，為順應(yīng)核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，這些地區(qū)充分地發(fā)揮自己的優(yōu)勢(shì)，建立起會(huì)計(jì)集中核算和國(guó)庫(kù)集中支付相融合模式，在以前建立的會(huì)計(jì)集中核算上逐漸向國(guó)庫(kù)集中支付轉(zhuǎn)化。在保留國(guó)庫(kù)戶(hù)和預(yù)算外資金戶(hù)的情況下建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，除保留財(cái)政零余額賬戶(hù)和單位零余額賬戶(hù)外，清理其他一切類(lèi)型的賬戶(hù)；同時(shí)明確國(guó)庫(kù)集中支付改革后財(cái)政資金管理的主要流程，對(duì)支付業(yè)務(wù)的流程規(guī)范化，形成統(tǒng)一的資金管理規(guī)范。例如海南省就是會(huì)計(jì)賬務(wù)全部在財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心處理。

二、實(shí)現(xiàn)核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心轉(zhuǎn)化后的成效

1.財(cái)政資金運(yùn)行成本降低，財(cái)政資金使用效益提高。在實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付前，財(cái)政資金因?yàn)樘崆爸Ц?，多造成資金戶(hù)頭分散存放，國(guó)庫(kù)資金也常因?yàn)榇硕蛔?。在?shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，全部預(yù)算都由國(guó)庫(kù)一個(gè)賬戶(hù)撥款，使得在途資金量減少，財(cái)政運(yùn)行成本下降。同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了預(yù)算和資金撥付相分離，預(yù)算單位的結(jié)余全部體現(xiàn)在計(jì)劃指標(biāo)上，而真正的資金卻結(jié)余在國(guó)庫(kù)，使得國(guó)庫(kù)在資金調(diào)度上有較大的余地，國(guó)債發(fā)行數(shù)量和短期借款行為也會(huì)相應(yīng)的減少。對(duì)各預(yù)算單位來(lái)說(shuō)，在撥款的過(guò)程中也省去了很多中間環(huán)節(jié)，大大地提前了資金到位的時(shí)間。

2.財(cái)政資金流動(dòng)得到有效監(jiān)控，強(qiáng)化了財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行。核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心的轉(zhuǎn)化，使原有的財(cái)政資金流動(dòng)過(guò)程大大的縮短，改變了原有資金的流向，同時(shí)也細(xì)化了資金的流出，財(cái)政資金按細(xì)化后的預(yù)算直接流向收款人，整個(gè)財(cái)政資金的流動(dòng)過(guò)程都處在財(cái)政部門(mén)的監(jiān)控下。使得每筆支出都處應(yīng)在相預(yù)算指標(biāo)控制之下，財(cái)政總預(yù)算支出和單位支出是同時(shí)形成的，財(cái)政可隨時(shí)掌握各項(xiàng)預(yù)算的實(shí)際支出進(jìn)度。同時(shí)，財(cái)政資金的實(shí)際支出與總的預(yù)算支出會(huì)比較吻合，這樣就能準(zhǔn)確地體現(xiàn)出財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。過(guò)去資金撥付到預(yù)算單位后，預(yù)算單位資金的使用，財(cái)政部門(mén)根本就不能及時(shí)地掌握，造成預(yù)算和執(zhí)行脫節(jié)。

3.責(zé)任主體更加明確，有效地預(yù)防和遏制了腐敗。在會(huì)計(jì)分散核算制度下，財(cái)政只能對(duì)各部門(mén)和單位的支出進(jìn)行事后審查和監(jiān)督，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止支出過(guò)程中的違紀(jì)行為。實(shí)行核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心的轉(zhuǎn)化后，仍由預(yù)算單位自己進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)主體地位明確，會(huì)計(jì)責(zé)任也明確，避免了責(zé)任難以界定的難題，單位資金的使用必須承擔(dān)一定的責(zé)任。而且只有通過(guò)財(cái)政審核后才能支出。隨著現(xiàn)在預(yù)算的更加細(xì)化，使得結(jié)余的指標(biāo)也更加具體，截留財(cái)政資金基本得以杜絕，擠占和挪用財(cái)政資金的可能性也大大的降低，解決了財(cái)政對(duì)財(cái)政資金支出全過(guò)程的會(huì)計(jì)監(jiān)督和管理的缺失問(wèn)題，杜絕了不合理開(kāi)支，從而起到預(yù)防和遏制腐敗的作用。

三、核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心轉(zhuǎn)化面臨的困難和存在的問(wèn)題

1.部門(mén)利益與改革產(chǎn)生矛盾，認(rèn)識(shí)尚不夠統(tǒng)一。國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)施后，要求取消單位原有的財(cái)政性資金銀行賬戶(hù)，實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，預(yù)算單位的資金在運(yùn)用上的隨意性受到限制，財(cái)政支出透明度和規(guī)范性得到提高，設(shè)立“賬外賬、小金庫(kù)”等現(xiàn)象也得到有效遏止，一些部門(mén)的既得局部利益受損，因此，地方和部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付產(chǎn)生抵觸情緒。再則國(guó)庫(kù)集中支付制度在我國(guó)推行的時(shí)間較短，很多單位和領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)識(shí)不清楚，既得利益者也因?yàn)樽约旱睦媸軗p而抵觸。同時(shí)，按照改革方案的要求，財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付賬戶(hù)應(yīng)實(shí)現(xiàn)零余額，商業(yè)銀行減少了信貸資金的來(lái)源，銀行支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性受到影響，也會(huì)給政府帶來(lái)一定的壓力。

2.預(yù)算部門(mén)編制和管理還不夠規(guī)范。預(yù)算作為國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)，其是否科學(xué)規(guī)范將直接影響到國(guó)庫(kù)集中收付制度的順利實(shí)施。而我國(guó)現(xiàn)代化的財(cái)政體系還不夠完善，部門(mén)預(yù)算的編制和管理存在著很多問(wèn)題：一是預(yù)算編制比較粗糙。一般都是當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支實(shí)績(jī)、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)來(lái)進(jìn)行核定，許多分類(lèi)沒(méi)有細(xì)化到“項(xiàng)”“目”級(jí)，預(yù)算支出還達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。二是預(yù)算剛性不夠。預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見(jiàn)性，目前仍擺脫不了“基數(shù)加增長(zhǎng)”編制方法的束縛，加之部門(mén)既得利益的相互影響，預(yù)算執(zhí)行較為困難；財(cái)政安排的多頭決策、主管部門(mén)的統(tǒng)籌安排，還有服從發(fā)展計(jì)劃等因素直接制約著部門(mén)預(yù)算的改革，影響到國(guó)庫(kù)集中支付制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

3.現(xiàn)行信息化系統(tǒng)建設(shè)落后。以前有多個(gè)賬戶(hù)支付變?yōu)閲?guó)庫(kù)集中支付后，國(guó)庫(kù)核算信息將成為政府財(cái)政信息系統(tǒng)的主要組成部分。財(cái)政資金的撥付管理與以往大大的不同，工作量也變大，繁多的信息量和資金只有通過(guò)現(xiàn)代化的財(cái)政管理信息系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)管理操作系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)為依托，才能確保財(cái)政資金支付的安全高效和快捷。但我國(guó)現(xiàn)在財(cái)政信息化系統(tǒng)較為落后，特別是財(cái)、稅、庫(kù)、行之間互聯(lián)程度不高，導(dǎo)致很多數(shù)據(jù)不能共享，造成很多不必要的錯(cuò)誤信息。財(cái)政的信息化系統(tǒng)日益成為影響國(guó)庫(kù)集中支付的主要因素。

4.預(yù)算外資金管理還不夠健全。對(duì)于預(yù)算外資金，很多的部門(mén)和單位都作為自有資金，其收入并沒(méi)有納入到國(guó)庫(kù)，也沒(méi)有納入預(yù)算管理。而是由財(cái)政部門(mén)實(shí)行收支兩條線管理，收入全部上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，支出由同級(jí)財(cái)政部門(mén)從財(cái)政專(zhuān)戶(hù)撥付單位。這樣就無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)存款戶(hù)中直接撥付。使得某些資金仍游離于財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理之外，某些單位在執(zhí)行預(yù)算外資金收支兩條線管理不夠徹底，仍存在收入過(guò)渡戶(hù)，這些都制約國(guó)庫(kù)集中支付制度的推行。

四、進(jìn)一步深化國(guó)庫(kù)集中支付改革的幾點(diǎn)意見(jiàn)和建議

1.加強(qiáng)改革力度，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心轉(zhuǎn)化的實(shí)施還是要靠人來(lái)完成，這離不開(kāi)各級(jí)政府的參與，這就需要加強(qiáng)政府改革，轉(zhuǎn)變政府公務(wù)人員的思想認(rèn)識(shí)，破除既得利益群體。同時(shí)加強(qiáng)宣傳教育，對(duì)出現(xiàn)的利益問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)，做好相應(yīng)宣傳解釋工作。核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心的轉(zhuǎn)化，只是財(cái)政資金支付方式的變革，資金的審批權(quán)、使用權(quán)、開(kāi)支渠道、預(yù)算定額均不發(fā)生變化，也沒(méi)有弱化各部門(mén)和單位的財(cái)務(wù)管理職責(zé)權(quán)限，只是財(cái)政資金支付方式的變革。另外，國(guó)庫(kù)集中支付改革代表政府對(duì)財(cái)政性資金實(shí)行相對(duì)集中的管理，是在制度上建立一種公開(kāi)、透明、規(guī)范、高效的運(yùn)行機(jī)制，并置財(cái)政資金于全社會(huì)監(jiān)督之下，是提高政府工作效率的根本措施，是政府改革的必然驅(qū)使。

2.細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制改革，規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算。國(guó)庫(kù)集中支付是通過(guò)預(yù)算來(lái)?yè)芨兜?，所以要完善我?guó)預(yù)算編制。首先，要改變我國(guó)的預(yù)算年度，我國(guó)的預(yù)算年度是1月1日到12月31日，但審批預(yù)算的各級(jí)人代會(huì)一般都是在3月或更晚一些，這就使預(yù)算在一定時(shí)間里出現(xiàn)了監(jiān)管真空，這一點(diǎn)可以借鑒國(guó)外實(shí)行跨年制。其次，要細(xì)化預(yù)算科目，逐步使所有財(cái)政資金的支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上，提高項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，對(duì)于可以具體化的項(xiàng)目要做到細(xì)化，只有更接近實(shí)際的預(yù)算才能確保單位各項(xiàng)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革目標(biāo)才能得以順利實(shí)現(xiàn)。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。

3.加快建設(shè)財(cái)政管理信息系統(tǒng)。國(guó)庫(kù)集中支付改革的推進(jìn)必須加強(qiáng)信息化，建立高效安全的信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)資金劃轉(zhuǎn)的安全、高效與便捷。建立高效安全的信息化系統(tǒng)，可以依托財(cái)政預(yù)算管理信息系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)，進(jìn)一步健全完善財(cái)稅庫(kù)行之間的信息聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，確保收入能完全足額地繳入國(guó)庫(kù)，同時(shí)支出能準(zhǔn)確到達(dá)商品或勞務(wù)供應(yīng)者的賬戶(hù)，這是國(guó)庫(kù)制度改革技術(shù)保證的首要任務(wù)。其次是要建立健全財(cái)政管理信息系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)管理操作系統(tǒng)，建立一個(gè)覆蓋財(cái)政各個(gè)方面的管理系統(tǒng)。比如預(yù)算編制操作系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)，收入管理系統(tǒng)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理系統(tǒng)，國(guó)庫(kù)收支總分類(lèi)賬系統(tǒng)，債務(wù)管理系統(tǒng)等。上述各種管理系統(tǒng)建設(shè)、完善，使得各類(lèi)財(cái)政收支能夠在國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系中得以高效、安全運(yùn)行。

4.進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)預(yù)算外資金的管理力度。預(yù)算外資金是否能得有有效的管理，影響著國(guó)庫(kù)集中支付制度改革能否真正取得實(shí)效，因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)階段的財(cái)政資金中預(yù)算外資金占有相當(dāng)大的一部分。預(yù)算外資金在管理上存在很大的困難，特別是在我國(guó)整個(gè)社會(huì)監(jiān)管比較缺失的環(huán)境下，對(duì)于預(yù)算外資金，可以采用逐漸減少預(yù)算外資金，例如對(duì)于各類(lèi)基金、部分行政性收費(fèi)等可以嚴(yán)格納入預(yù)算內(nèi)，直接全額繳入國(guó)庫(kù)。同時(shí)要對(duì)這一部分資金強(qiáng)化制度管理，在收入上實(shí)行“票稅分離、計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)、銀行代收、財(cái)政管理”辦法，收入全部繳入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)。另外，要嚴(yán)格按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》規(guī)定，切實(shí)加大對(duì)違反預(yù)算外資金管理規(guī)定單位的監(jiān)督檢查和處理力度。

五、結(jié)論

核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心的轉(zhuǎn)化，深化了財(cái)政體制改革和財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，完善了社會(huì)主義公共財(cái)政體系，有效地提高了財(cái)政資金的使用效率，同時(shí)也杜絕了一部分腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。對(duì)于核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心轉(zhuǎn)化的一些問(wèn)題也要有足夠的認(rèn)識(shí)，深化改革，更進(jìn)一步地加強(qiáng)核算中心向國(guó)庫(kù)集中支付中心的轉(zhuǎn)化。

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（作者單位：浙江廣播電視大學(xué)蒼南分校 浙江蒼南 325800）

（責(zé)編：若佳）