深化軍隊預(yù)算制度改革的思考

摘 要：新世紀(jì)新階段深化軍隊預(yù)算制度改革，是確保走出一條投入較少、效益較高軍隊建設(shè)路子的重要舉措。深化改革，應(yīng)秉承立足長遠(yuǎn)發(fā)展、適應(yīng)國情軍情、堅持績效理念的總體思路，從編制、審批、執(zhí)行、決算的整個流程，推動預(yù)算管理的全面轉(zhuǎn)型，就是要健全預(yù)算決策機(jī)制，完善預(yù)算編制方法，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，重視預(yù)算績效評價。要通過調(diào)整預(yù)算管理體制，健全預(yù)算法規(guī)體系，延長預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)周期等配套措施，保證改革的順利推行。

關(guān)鍵詞：軍隊預(yù)算 財經(jīng)制度 改革

中圖分類號：F230 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）02-177-02

黨的十七大報告明確提出，要“適應(yīng)世界軍事發(fā)展新趨勢和我國發(fā)展新要求，推進(jìn)軍事理論、軍事技術(shù)、軍事組織、軍事管理創(chuàng)新?！鳖A(yù)算管理是經(jīng)費管理的“龍頭”，是強(qiáng)化經(jīng)費宏觀調(diào)控、優(yōu)化經(jīng)費投向投量、提高經(jīng)費使用效益的重要控制措施和實施手段。全面建設(shè)現(xiàn)代后勤，推進(jìn)科學(xué)理財，首先就要從預(yù)算抓起。新世紀(jì)新階段深化軍隊預(yù)算制度改革，是確保走出一條投入較少、效益較高軍隊建設(shè)路子的重要舉措。

一、新世紀(jì)新階段深化軍隊預(yù)算制度改革的總體思路

深化軍隊預(yù)算制度改革，必須深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，使先進(jìn)的預(yù)算管理理念與我國國情、軍情緊密結(jié)合起來，立足于軍隊建設(shè)大局，堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提高軍隊預(yù)算的調(diào)控管理能力。

立足長遠(yuǎn)發(fā)展。軍隊建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，最終要借助預(yù)算程序，通過資源的投入、配置，轉(zhuǎn)化為具體的戰(zhàn)斗力。目前，我軍預(yù)算程序還不規(guī)范、不完整，宏觀調(diào)控能力弱，預(yù)算編制與軍隊建設(shè)整體規(guī)劃相脫節(jié)，單位、部門之間條塊分割，經(jīng)費重復(fù)投入、閑置浪費的現(xiàn)象仍比較突出。深化預(yù)算制度改革，就是要立足于軍隊的長遠(yuǎn)發(fā)展，將國家戰(zhàn)略目標(biāo)、國防戰(zhàn)略目標(biāo)、軍隊建設(shè)目標(biāo)、軍隊建設(shè)需求與預(yù)算有機(jī)地銜接起來，將短期的資源安排與中長期的規(guī)劃計劃結(jié)合起來，形成一個漸進(jìn)的、連續(xù)的、動態(tài)的資源投入機(jī)制，使預(yù)算安排符合軍事斗爭準(zhǔn)備的需要，與軍委、總部的建設(shè)思路保持高度一致，推動軍隊建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

適應(yīng)國情軍情。西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，任何改革都具有“路徑依賴”性，沒有最理性的制度，只有最合適的制度。西方發(fā)達(dá)國家軍隊預(yù)算制度盡管有其先進(jìn)之處，也并非放之四海而皆準(zhǔn)，如PPBS創(chuàng)立于上世紀(jì)60年代美國經(jīng)濟(jì)高度增長、國家能夠充分滿足軍隊建設(shè)發(fā)展需求的時期，而在上世紀(jì)70年代美國經(jīng)濟(jì)困難時期就只能加以改進(jìn)或被迫放棄。我軍預(yù)算制度改革，必須摒棄對某一種預(yù)算模式的片面追崇，既要充分考慮到現(xiàn)有制度的特點，體現(xiàn)軍隊建設(shè)發(fā)展的需要，又應(yīng)適應(yīng)國家財政制度的發(fā)展。應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的現(xiàn)狀，以及軍隊使命任務(wù)的變化，逐步對預(yù)算方法、機(jī)制、體系進(jìn)行改進(jìn)完善，形成具有中國特色的軍隊預(yù)算制度體系。

堅持績效理念。績效，就是效果與效率的統(tǒng)一。重視績效水平的提高是現(xiàn)代預(yù)算制度的顯著特點。西方發(fā)達(dá)國家軍隊大多把績效作為預(yù)算制度的核心，如美軍預(yù)算充分體現(xiàn)“基于能力”的思想，將預(yù)算項目績效的考評作為預(yù)算程序的重要環(huán)節(jié)，使預(yù)算項目的選擇符合軍事上的有效性和經(jīng)濟(jì)上的效率性；英軍預(yù)算中有一個十分嚴(yán)格的“公共開支審查”程序，對遠(yuǎn)景規(guī)劃要做費用估算，對短期計劃要求盡可能準(zhǔn)確地計算成本，推動效益提高。我國政府績效預(yù)算改革已經(jīng)展開，軍隊預(yù)算由“投入型”向“績效型”改革，乃是大勢所趨。應(yīng)樹立以績效為導(dǎo)向的理念，從編制、審批、執(zhí)行、決算的整個流程，推動預(yù)算管理的全面轉(zhuǎn)型。

二、新世紀(jì)新階段深化軍隊預(yù)算制度改革的對策建議

新世紀(jì)新階段深化軍隊預(yù)算制度改革，應(yīng)按照軍委批準(zhǔn)的方案要求，在“零基、分類、綜合、細(xì)化”的基礎(chǔ)上，繼續(xù)抓好各項改革政策落實，完善改革配套制度，不斷強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，提高預(yù)算的科學(xué)性和約束力。

健全預(yù)算決策機(jī)制。胡錦濤同志在十七大報告中指出，要推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度。從目前我軍財務(wù)管理的現(xiàn)狀來看，“政績工程”和“形象工程”并沒有徹底根除，重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象仍有存在。因此，有必要完善預(yù)算決策機(jī)制，從根源上把握住經(jīng)費投向投量。一是健全預(yù)算項目論證機(jī)制。財務(wù)部門作為價值管理部門，應(yīng)切實參與到部隊規(guī)劃計劃擬制和定點立項工作中去，從軍事、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和建設(shè)條件上論證建設(shè)項目的可行性，開展投資估算，對經(jīng)費可能、預(yù)期效益等進(jìn)行綜合評估，為項目決策提供可靠的依據(jù)。二是嚴(yán)格落實民主決策制度。黨委“一班人”要樹立全局意識，切實站在部隊全面建設(shè)的高度，發(fā)揮集體智慧，共同搞好預(yù)算決策工作。落實好重大決策征求意見制度，對大項經(jīng)費開支和事關(guān)官兵切身利益的經(jīng)費事項安排，充分聽取各級各部門和廣大官兵的意見，形成由主官、財務(wù)、審計以及事業(yè)部門共同參與，民主與集中相結(jié)合、自上而下與自下而上相結(jié)合的預(yù)算決策機(jī)制。三是建立人機(jī)交互的輔助決策系統(tǒng)。開發(fā)預(yù)算項目決策輔助系統(tǒng)，存儲與決策相關(guān)的數(shù)學(xué)規(guī)劃、網(wǎng)格和表格等決策所需要的各種模型和各種預(yù)測方法、優(yōu)化方法和模擬方法。通過集體決策、專家輔助決策、計算機(jī)輔助決策的互動，提高決策科學(xué)性。

完善預(yù)算編制方法。零基預(yù)算方法與基數(shù)預(yù)算方法相比，無論在科學(xué)性還是在操作性上，都有了明顯進(jìn)步。但零基預(yù)算方法也存在一定缺陷，例如預(yù)算決策項目是由下而上匯總的，容易導(dǎo)致總部在決策中只做減法、不做加法，宏觀調(diào)控的力度不強(qiáng)；而且，將決策壓力都放在上級機(jī)關(guān)，上下級之間的有效溝通就成為十分關(guān)鍵的問題。因此，必須對零基預(yù)算方法予以適當(dāng)補(bǔ)充，做到“兩個銜接，一個彌補(bǔ)”，即向上與國防和軍隊發(fā)展戰(zhàn)略銜接、向下與具體項目績效銜接、彌補(bǔ)信息溝通的缺陷。向上與國防和軍隊發(fā)展戰(zhàn)略銜接，就是要建立長、中、短期相結(jié)合的動態(tài)預(yù)算制度，軍委和總部應(yīng)根據(jù)國家同期發(fā)展規(guī)劃與國家安全形勢擬定五年規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃確定建設(shè)重點項目，確定財力投入比例和重點建設(shè)方向；各大單位應(yīng)依據(jù)五年規(guī)劃制定三年為周期的階段性實施計劃，確定實施綱要，并估算各年度的經(jīng)費的需求數(shù)量；各單位根據(jù)三年規(guī)劃，逐年分解落實長、中期保障任務(wù)，確定年度預(yù)算安排，并根據(jù)情況的變化不斷修正規(guī)劃和計劃，實現(xiàn)預(yù)算的滾動式安排。向下與項目績效銜接，就是要充分發(fā)揮工程投資評審中心等專業(yè)機(jī)構(gòu)的職能作用，通過開展投資評估與項目后評價，提供項目的績效情況，作為下一年度預(yù)算的依據(jù)與參考。彌補(bǔ)信息溝通的缺陷，就必須從健全預(yù)算項目庫入手。應(yīng)嚴(yán)格入庫標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)項目預(yù)算要求，項目入庫必須通過一系列的調(diào)查研究和可行性論證，在全面進(jìn)行績效分析、技術(shù)分析和資源條件分析的基礎(chǔ)上，并確認(rèn)項目符合軍委、總部建設(shè)的規(guī)劃計劃。項目庫應(yīng)全面收錄項目可行性論證中與預(yù)算決策相關(guān)的數(shù)據(jù)，包括項目名稱、立項依據(jù)、使用功能、經(jīng)費需求總額及構(gòu)成、項目內(nèi)容及效益分析等內(nèi)容，并根據(jù)國家和軍隊建設(shè)需要，適時更新、修正或淘汰預(yù)算項目，確保預(yù)算備選項目的時效性。

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，對提高預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，從制度上規(guī)范和約束財經(jīng)行為，有著重要的促進(jìn)作用。一是依據(jù)職能部門分工，實行多邊監(jiān)控。財務(wù)部門應(yīng)在經(jīng)費劃撥、資金支付、經(jīng)費結(jié)算等環(huán)節(jié)，對是否符合預(yù)算、開支是否真實合法等進(jìn)行監(jiān)督把關(guān)，考核預(yù)算執(zhí)行情況，對事業(yè)成果進(jìn)行跟蹤問效；審計部門重點對經(jīng)費支出中的真實性、合法性進(jìn)行審計，防止軍隊資產(chǎn)流失，同時開展效益性審計；事業(yè)部門重點對預(yù)算項目實施過程進(jìn)行控制以及對事業(yè)成果進(jìn)行客觀評估。各部門應(yīng)協(xié)調(diào)好職責(zé)分工，系統(tǒng)整合監(jiān)控力量，形成“矩陣式”的預(yù)算監(jiān)控體系，提高預(yù)算的約束力。二是按照資金運行環(huán)節(jié)，實行全程監(jiān)控。應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算收入監(jiān)控，及時領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)費與項目經(jīng)費，督促有償服務(wù)收益收繳，確保預(yù)算收入的執(zhí)行率；加強(qiáng)集中采購監(jiān)控，確保采購活動陽光、透明，防止采購中的腐敗行為；加強(qiáng)資金集中支付監(jiān)控，財務(wù)部門必須在審查經(jīng)費開支項目是否符合預(yù)算、手續(xù)是否齊全、內(nèi)容是否合法之后，才能將資金直接支付給供應(yīng)商；加強(qiáng)經(jīng)費結(jié)算監(jiān)控，按照經(jīng)費審批程序和權(quán)限，分層次、分職責(zé)把好經(jīng)費支出關(guān)口；加強(qiáng)實物資產(chǎn)監(jiān)控，嚴(yán)格落實實物資產(chǎn)計價核算制度和統(tǒng)計報告制度，將資產(chǎn)納入預(yù)算綜合管理，做好資產(chǎn)處置管理，防止資產(chǎn)流失。三是借助多種技術(shù)手段，實行跟蹤監(jiān)控。應(yīng)利用數(shù)據(jù)庫技術(shù)和現(xiàn)行軍隊網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，開發(fā)軍隊預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控系統(tǒng)，對單位預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行實時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預(yù)算執(zhí)行中的偏差；應(yīng)借助地方金融網(wǎng)絡(luò)資源，推廣軍隊賬戶資金網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)，在開戶銀行與部隊財務(wù)部門之間建立連接，對資金的結(jié)算劃撥進(jìn)行可視化管理，動態(tài)分析資金流向流量，確保資金安全。

重視預(yù)算績效評價。發(fā)達(dá)國家軍隊非常重視預(yù)算的績效評價和績效審計工作，以便于為以后年度的預(yù)算決策提供依據(jù)。目前我軍的預(yù)算績效評價還處于起步階段，應(yīng)在確保數(shù)據(jù)真實、口徑一致、標(biāo)準(zhǔn)值選取適當(dāng)、專家評議過程規(guī)范的基礎(chǔ)上，努力提高評價結(jié)論的可靠性。當(dāng)前，應(yīng)著重做好以下工作：一是做好軍隊預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計?？稍O(shè)計戰(zhàn)斗力提高程度、保障力提高程度評價、綜合社會貢獻(xiàn)及民主滿意程度等評議指標(biāo)，依靠模糊評價對軍隊績效進(jìn)行評估；為保證評價的全面性，可以設(shè)置單位績效、部門績效和項目績效指標(biāo)，或根據(jù)事業(yè)經(jīng)費支出設(shè)立績效指標(biāo)，如衛(wèi)生事業(yè)費績效、教育訓(xùn)練費績效，等等。二是科學(xué)制訂軍隊預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)以一定量的有效樣本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用數(shù)理統(tǒng)計的原理進(jìn)行預(yù)測和分析，從業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、計劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)四個方面，將好壞、優(yōu)劣、強(qiáng)弱等特征用量化的方式進(jìn)行量度，形成績效評價的“標(biāo)尺”。三是綜合運用軍隊預(yù)算績效評價的技術(shù)方法。將書面資料檢查法、調(diào)查法和分析判斷法等技術(shù)方法結(jié)合起來，根據(jù)評價對象的不同選擇合適的技術(shù)方法組合，確保預(yù)算績效評價的公平、真實、準(zhǔn)確。要在績效評價的基礎(chǔ)上加強(qiáng)責(zé)任的追究和落實，做到賞罰嚴(yán)明。

三、新世紀(jì)新階段深化軍隊預(yù)算制度改革的配套措施

軍隊預(yù)算制度改革是我軍大力推行科學(xué)理財?shù)闹匾e措。軍委明確指出，要制定、完善配套措施，把配套改革與相關(guān)措施建設(shè)作為一項重要內(nèi)容來抓，逐步形成科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算管理新機(jī)制。

1.調(diào)整預(yù)算管理體制。結(jié)構(gòu)決定功能，分工帶來效率。西方發(fā)達(dá)國家軍隊廣泛實行預(yù)算與資金收付相分離的制度，美軍由國防規(guī)劃與資源委員會編制預(yù)算，而預(yù)算的執(zhí)行、資金的供應(yīng)保障則由國防財會局來實現(xiàn)，不僅有利于提高決策和保障的效率，而且有利于實現(xiàn)預(yù)算管理的內(nèi)部制衡，加強(qiáng)控制力度。應(yīng)以師以下部隊經(jīng)費預(yù)算與資金收付相分離制度改革為契機(jī)，積極探索綜合計劃和預(yù)算決策職能機(jī)構(gòu)與預(yù)算執(zhí)行體系相對分離的預(yù)算體制。體制調(diào)整后，綜合計劃和預(yù)算決策機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)應(yīng)包括：搜集掌握各方面的綜合信息，為軍委和各級黨委確立規(guī)劃、計劃和預(yù)算目標(biāo)提供建議；在軍委和各級黨委的指導(dǎo)下，擬定整個軍隊和本單位的中長期建設(shè)規(guī)劃與計劃草案；編制本級的分項預(yù)算和年度總預(yù)算或單位預(yù)算草案；審查分項經(jīng)費和單位經(jīng)費決算；對本級后勤財務(wù)部門、事業(yè)部門的預(yù)算執(zhí)行情況實施監(jiān)督。預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)為：根據(jù)批準(zhǔn)的預(yù)算安排，合理撥款和支付；進(jìn)行會計賬務(wù)處理；進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況分析和編制決算；監(jiān)督事業(yè)單位業(yè)務(wù)經(jīng)費使用情況。同時，應(yīng)賦予審計部門更高的獨立性以加強(qiáng)外部監(jiān)督效力。通過體制上的調(diào)整，解決財務(wù)部門人少事多的矛盾，提升預(yù)算管理水平的上升空間。

2.健全預(yù)算法規(guī)體系。預(yù)算制度的建立和運行都需要借助于系統(tǒng)完善的法律、法規(guī)體系。加強(qiáng)我軍預(yù)算法規(guī)建設(shè)，當(dāng)務(wù)之急就是要制定《軍隊預(yù)算管理條例》，統(tǒng)一軍隊預(yù)算的分類、分配方式和范圍；明確各行為主體在軍隊預(yù)算體系中的職能與權(quán)限，以及軍隊預(yù)算執(zhí)行中調(diào)整的條件、程序和審批權(quán)限；規(guī)范軍隊預(yù)算管理程序，明確預(yù)算管理職權(quán)；明確軍隊預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限、形式和要求；規(guī)定軍隊預(yù)算的法律責(zé)任界定和處置。圍繞《軍隊預(yù)算管理條例》，制定一整套相關(guān)的法規(guī)制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如軍隊決算管理規(guī)定、軍隊預(yù)算績效評價辦法等，建立預(yù)算文本標(biāo)準(zhǔn)、項目預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算考評技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)、信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)等一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成一個層次分明、完整配套的軍隊預(yù)算法規(guī)體系。應(yīng)進(jìn)一步加大宣傳教育力度，樹立“預(yù)算就是法規(guī)”的觀念，使維護(hù)預(yù)算的權(quán)威性和約束性成為每個人的自覺行動，不斷提高預(yù)算的約束力。

3.延長預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)周期。預(yù)算編制階段、預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整階段、決算與績效評價階段共同稱為預(yù)算的“標(biāo)準(zhǔn)周期”。一般而言，越是先進(jìn)的預(yù)算制度，預(yù)算編制和績效評價的時間就越長，預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)周期就越長，美軍的一個標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期就長達(dá)39個月之久，預(yù)算編制在執(zhí)行前的17個月就開始了，其中預(yù)算的決策與編制要歷時8個月，預(yù)算的論證與審批要經(jīng)歷9個月，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，還要經(jīng)過1年的預(yù)算審計與績效評價，真正做到了預(yù)算的“全程”管理。相比而言，我軍的預(yù)算周期就顯得短得多。建議將預(yù)算編制的時間延長為1年，將人大對軍隊預(yù)算的審查時間延長為3個月，決算審計與績效評價時間至少應(yīng)為6個月，建立嚴(yán)格規(guī)范的軍隊預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)周期管理制度，全面提高軍隊預(yù)算管理質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告.2007.10.15

（作者單位：軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院襄陽士官學(xué)校財務(wù)軍需科 湖北襄陽 441118）

（責(zé)編：賈偉）