宅基地入市是解決城市發(fā)展綜合癥的重要途徑

摘 要：城市發(fā)展綜合癥是我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遺留的系列問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在將影響到我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也影響到城鎮(zhèn)化進(jìn)程的實(shí)際效果。而宅基地入市則能夠有效解決部分城市發(fā)展綜合癥。文章指出了宅基地入市是怎樣解決部分城市發(fā)展綜合癥的，同時(shí)為宅基地入市的操作思路提出了具體的建議。

關(guān)鍵詞：城市發(fā)展綜合癥 宅基地 入市 途徑

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）02-072-02

一、城市發(fā)展綜合癥

城市發(fā)展綜合癥指的是在我國(guó)城市發(fā)展過(guò)程中遺留的一系列問(wèn)題。其主要表現(xiàn)但不局限于：

1.房?jī)r(jià)高企。據(jù)來(lái)源于搜房網(wǎng)的數(shù)據(jù)，2010年我國(guó)一線城市的租售比已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國(guó)際公認(rèn)的水平，北京為1∶547，局部地區(qū)達(dá)到了1∶700。上海達(dá)到了1∶500。深圳達(dá)到了1∶400-1∶480之間。國(guó)際上用來(lái)衡量一個(gè)區(qū)域房產(chǎn)運(yùn)行狀況良好的租售比一般界定為1∶300～1∶200?？梢?，以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)衡量，這些一線城市的房?jī)r(jià)高出了約一倍。

導(dǎo)致房?jī)r(jià)高企的原因是多方面的，但是，大力推進(jìn)城市化而使得大量農(nóng)民涌入城市卻是推高房?jī)r(jià)的一個(gè)不爭(zhēng)的因素。

2.道路擁堵。城市道路擁堵已經(jīng)越來(lái)越嚴(yán)重了。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，北京市民每天平均上下班在路上消耗的時(shí)間為40分鐘，居全國(guó)之首。市區(qū)交通擁堵時(shí)間已達(dá)每天5小時(shí)，交通擁堵范圍正由市中心區(qū)向外圍和放射線道路蔓延。深圳交通擁堵也已成常態(tài)。導(dǎo)致道路擁堵的原因也是多方面的，但是，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展使得汽車走入家庭卻是其中的一個(gè)主要因素。

3.空殼村數(shù)量增加?？諝ご逯傅氖怯捎谵r(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移而使得人口數(shù)量嚴(yán)重萎縮的村莊?！敖裉熘袊?guó)有數(shù)以大概四千到五千萬(wàn)的留守老人，留守兒童留守婦女，有大量的空心村，空殼村?！边@是2010年10月29日作為主持人的中國(guó)綜合開發(fā)研究院城市所的李金逵在國(guó)際城市論壇上的發(fā)言。可見，空殼村現(xiàn)象的出現(xiàn)已經(jīng)達(dá)到需要引起我們高度重視的程度了?？諝ご宓某霈F(xiàn)是純粹的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的產(chǎn)物?？諝ご宓某霈F(xiàn)不僅使得農(nóng)村的生產(chǎn)能力下降，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)問(wèn)題。也不僅使得農(nóng)村的資源處于閑置狀態(tài)而產(chǎn)生浪費(fèi)，更嚴(yán)重的后果是空殼村使得人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，將帶來(lái)一系列的教育、醫(yī)療、安全問(wèn)題。

二、推進(jìn)宅基地入市可以有效緩解部分城市發(fā)展綜合癥

城市發(fā)展綜合癥的出現(xiàn)不僅將使得城市發(fā)展進(jìn)程受到阻礙，更將使得我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以持續(xù)。因此，在強(qiáng)調(diào)城市化，強(qiáng)調(diào)建設(shè)和諧社會(huì)的同時(shí)，我們也必須要重視解決城市發(fā)展綜合癥的問(wèn)題。解決城市發(fā)展綜合癥的途徑有很多，其中，推動(dòng)宅基地入市就是一個(gè)很有效的途徑。

（一）宅基地的屬性及流通限制

《土地管理法》第8條規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。而依照我國(guó)的法律規(guī)定，具有集體所有性質(zhì)的宅基地只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對(duì)于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，法律禁止其通過(guò)除法定繼承以外的任何途徑和方式取得宅基地使用權(quán)。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的規(guī)定》（國(guó)發(fā)[2004] 28號(hào)）規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地?！薄秶?guó)土資源部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》（國(guó)土資發(fā)[2004]234號(hào)）規(guī)定：“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！?/p>

這樣的規(guī)定固然有其積極的一面，可以有效保護(hù)農(nóng)民擁有宅基地，有房可住。但是，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，這樣的規(guī)定不僅在很大程度上起不到保護(hù)農(nóng)民利益的作用，而且已經(jīng)妨礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.對(duì)進(jìn)城的農(nóng)民而言，宅基地的存在已經(jīng)沒(méi)有意義。城市化進(jìn)程導(dǎo)致的直接結(jié)果就是大量的農(nóng)民進(jìn)入了城市，成為城市中的一個(gè)特殊群體。這些農(nóng)民往往是舉家遷入城市的，已經(jīng)沒(méi)有了回歸農(nóng)村的欲望。他們?cè)谶b遠(yuǎn)的農(nóng)村都有一份宅基地，有一處住所。但是，那處宅基地對(duì)于這些已經(jīng)或計(jì)劃在城市扎根的農(nóng)民而言已經(jīng)毫無(wú)意義了。

2.宅基地的保留，浪費(fèi)了我國(guó)的土地資源。這些注定不會(huì)有人居住使用的宅基地，按照法律規(guī)定還要為不可能再回來(lái)的農(nóng)民保留，土地的價(jià)值就無(wú)法得到發(fā)揮。這將浪費(fèi)大量的土地資源，進(jìn)而在一定程度上阻礙我國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程。

（二）宅基地入市與集體土地入市的區(qū)別

宅基地盡管屬于集體土地，但是，宅基地入市不同于集體土地入市。后者包含的含義更廣泛，不僅指宅基地入市，而且可以包含耕地等其他集體土地入市。

相對(duì)于集體土地入市，宅基地入市有很多自身的優(yōu)點(diǎn)：

1.能夠確?；巨r(nóng)田的數(shù)量。宅基地本身不屬于基本農(nóng)田的范疇，其入市不會(huì)對(duì)基本農(nóng)田的數(shù)量產(chǎn)生影響。而如果集體土地入市，則意味著本屬于集體的基本農(nóng)田也將流出本集體?？赡軐?dǎo)致的結(jié)果或者是國(guó)家基本農(nóng)田的總量降低，或者是該集體的基本農(nóng)田數(shù)量降低。前者，將對(duì)國(guó)家的穩(wěn)定造成影響；后者，將對(duì)該集體的生存造成影響。

2.能有效保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。農(nóng)民的立足點(diǎn)就是土地。有了土地，也就有了安居的根本。如果推行集體土地入市而導(dǎo)致耕地由集體土地之外的人耕種，則那些失去土地的農(nóng)民就沒(méi)有了在本村居住的源動(dòng)力。而由此導(dǎo)致的人口流動(dòng)則會(huì)打亂原有的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。但是，僅僅是宅基地入市就不會(huì)出現(xiàn)這種情況。

（三）宅基地入市可以解決的問(wèn)題

宅基地入市可以有效解決城市發(fā)展綜合癥中的一些病癥：

1.有利于抑制高房?jī)r(jià)。宅基地入市增加了住宅建設(shè)用地的供應(yīng)，將緩解城市發(fā)展住宅建設(shè)用地供應(yīng)緊張的局面，進(jìn)而有助于抑制高房?jī)r(jià)。

郊區(qū)的宅基地可以直接用于住宅建設(shè)直接抑制高房?jī)r(jià)。距離城區(qū)較遠(yuǎn)的宅基地可以通過(guò)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)被部分生活富裕的市民購(gòu)買并完全可能在政策的扶持下形成各具特色的小鎮(zhèn)，進(jìn)而進(jìn)一步吸引部分城市人口而間接抑制房?jī)r(jià)。

2.有助于新農(nóng)村建設(shè)。宅基地入市可以吸引部分有資金、有素質(zhì)、有能力的市民到農(nóng)村去居住、創(chuàng)業(yè)。（下轉(zhuǎn)第75頁(yè)）（上接第72頁(yè)）這些人的到來(lái)對(duì)于創(chuàng)建有特色的新農(nóng)村是非常具有積極意義的。在政策的指引下，可以形成諸如畫家村、藝術(shù)村等一道道別具特色的風(fēng)景線和產(chǎn)業(yè)群。這些產(chǎn)業(yè)群的出現(xiàn)不僅對(duì)于提升產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)造力和生命力具有意義，而且對(duì)于提高農(nóng)村生活質(zhì)量、生活品味都具有積極意義。

3.有利于增強(qiáng)農(nóng)民工的生存能力。宅基地閑置在農(nóng)村時(shí)，對(duì)于該農(nóng)民而言幾乎毫無(wú)價(jià)值。宅基地入市使得農(nóng)民所有的土地具有了與市場(chǎng)接軌的價(jià)值，這些額外產(chǎn)生的財(cái)富可以有助于農(nóng)民工在城市中生存發(fā)展。也有助于進(jìn)一步拉動(dòng)內(nèi)需。

4.有利于老有所養(yǎng)。我國(guó)已經(jīng)步入了老齡社會(huì)，養(yǎng)老的問(wèn)題已經(jīng)日漸突出。而目前，我國(guó)的養(yǎng)老體系尚不完善，在農(nóng)村，尤其是貧困落后的農(nóng)村更是很不樂(lè)觀。在日前舉行的2010年中國(guó)衛(wèi)生論壇上，人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義透露，隨著中國(guó)老齡化水平提高，醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療保障的可持續(xù)發(fā)展面臨著越來(lái)越嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

宅基地入市可以使得部分農(nóng)村老人能夠出售自己的宅基地而獲得進(jìn)住養(yǎng)老院的資金，獲得用于醫(yī)療的資金，這對(duì)于緩解老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老問(wèn)題具有非常重要的意義。

5.有利于緩解交通擁堵。宅基地入市，意味著將會(huì)有部分城市人口到農(nóng)村居住，這將分流一部分城市交通量，一定程度上緩解主城區(qū)交通擁堵。同時(shí)，當(dāng)在農(nóng)村形成特色產(chǎn)業(yè)群的時(shí)候，就會(huì)有相當(dāng)數(shù)量的企業(yè)、從業(yè)人員主動(dòng)流出城市的主城區(qū)而進(jìn)一步減少主城區(qū)的交通壓力。

6.有利于防治空殼村。城市化進(jìn)程導(dǎo)致了大量的農(nóng)民進(jìn)入了城市，使得部分村莊成為了空殼村。宅基地入市則有助于人口回流，使得農(nóng)村的空間資源得以充分利用。

農(nóng)村的清新的空氣、綠色的資源對(duì)于部分城市人口還是很具有吸引力的，只是苦于不能獲得宅基地的使用權(quán)而無(wú)法走進(jìn)農(nóng)村。宅基地入市將從根本上解決這個(gè)問(wèn)題。

三、宅基地入市面臨的問(wèn)題及解決的思路

宅基地入市將會(huì)面臨一些列問(wèn)題，只有解決了這些問(wèn)題，宅基地入市才能夠得以順利推進(jìn)，才能夠有效達(dá)到推動(dòng)宅基地入市的目的。

1.需要修改《土地管理法》。如果不修改《土地管理法》，則農(nóng)民出售宅基地是違法行為。而購(gòu)買宅基地的買家也不能合法獲得宅基地的使用權(quán)。所以，推動(dòng)宅基地入市的首要工作就是修改《土地管理法》。

對(duì)于如深圳這樣的一線城市，可以在《土地管理法》修訂之前申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn)宅基地入市。為《土地管理法》的修訂積累經(jīng)驗(yàn)。也能夠率先造福社會(huì)，進(jìn)一步起到特區(qū)的示范效應(yīng)。

2.需要建立宅基地入市的有形市場(chǎng)。宅基地入市在本質(zhì)上也是商品的交易，但是這種商品交易由于涉及的因素多，影響大，作為交易雙方的當(dāng)事人對(duì)于其中的經(jīng)濟(jì)、法律等環(huán)節(jié)都不能很好把握，因此不能允許向其他日常消費(fèi)品一樣在路邊交易，而應(yīng)該建立有形市場(chǎng)集中管理、集中指導(dǎo)。同時(shí)，也應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為宅基地入市提供估價(jià)、交易、登記等一系列服務(wù)，以維護(hù)交易公平，保護(hù)雙方尤其是農(nóng)民的利益。

3.需要發(fā)展城鄉(xiāng)交通。宅基地入市，需要有城里人購(gòu)買并去鄉(xiāng)村居住，這實(shí)質(zhì)上就是建立了一個(gè)城鄉(xiāng)溝通的渠道。到農(nóng)村購(gòu)買宅基地的城市人口并不是存粹的農(nóng)村人，還要有相當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)在城市中辦理，因此，大力發(fā)展城鄉(xiāng)交通，大力發(fā)展鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)等信息硬件建設(shè)都是吸引城市人口下鄉(xiāng)的必要措施。只有城鄉(xiāng)之間的交通便利了，鄉(xiāng)村的信息暢通了，城里人才可能有意愿去鄉(xiāng)村居住。才能真正實(shí)現(xiàn)宅基地入市的重要?dú)v史意義。

[本文支持課題：建設(shè)部課題《我國(guó)建筑工程法律體系構(gòu)建研究》項(xiàng)目編號(hào)：2008-R3-36。課題第一作者：顧永才，博士、副教授]

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（作者單位：東北林業(yè)大學(xué)土木工程學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150040）

（責(zé)編：賈偉）