低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展視角下的我國土地利用和管理研究

摘要：低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式要求我國轉(zhuǎn)變土地利用的管理思路和模式。文章從綜述低碳經(jīng)濟(jì)與土地利用的關(guān)系入手，重點剖析了我國東北、華北和華東三個地區(qū)目前低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用存在的問題，最后從經(jīng)濟(jì)、法制、市場等角度提出了切實可行的土地利用管理對策。

關(guān)鍵詞：低碳經(jīng)濟(jì) 土地利用 碳排放 管理對策

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）02-015-02

一、引言

縱觀人類發(fā)展歷程，在由原始文明走向農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明的過程中，能源資源的重要性與日俱增。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展以及人口的激增，能源資源在開發(fā)利用過程中所造成的一系列環(huán)境問題越來越困擾著我們，甚至阻礙了我們的進(jìn)一步發(fā)展，這一切都值得我們反思。于是，近些年學(xué)術(shù)界有關(guān)“低碳經(jīng)濟(jì)”、“低碳生活方式”、“碳足跡”、“低碳社會”等一系列新概念應(yīng)運(yùn)而生。為了適應(yīng)低碳發(fā)展的新潮流，探索如何創(chuàng)建低碳型社會，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，國土資源管理部門在2008年就設(shè)立了公益性行業(yè)科研專項項目《土地利用規(guī)劃的碳減排效應(yīng)與調(diào)控研究》，力圖在揭示土地利用的碳排放效應(yīng)機(jī)理基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新土地利用規(guī)劃技術(shù)，形成低碳排放的土地利用結(jié)構(gòu)與布局（中國國土資源報，2009）。在此背景之下，本文擬從低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角出發(fā)，探討我國土地的利用和管理。

二、低碳經(jīng)濟(jì)與土地利用的關(guān)系

（一）低碳經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵

近十年，國內(nèi)外學(xué)者從不同的角度對低碳經(jīng)濟(jì)給出過定義。2003年2月，英國政府在其發(fā)表的《我們能源之未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)（low-carbon economy）》白皮書中首次提出了低碳經(jīng)濟(jì)的概念：“低碳經(jīng)濟(jì)是通過更少的自然資源消耗和更少的環(huán)境污染獲得更多的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出；低碳經(jīng)濟(jì)是創(chuàng)造更高生活標(biāo)準(zhǔn)和更好生活質(zhì)量的途徑，為發(fā)展、應(yīng)用和輸出先進(jìn)技術(shù)創(chuàng)造了機(jī)會，同時創(chuàng)造新的商機(jī)和更多的就業(yè)機(jī)會?！眲⒋毫幔?011）在綜述國內(nèi)外學(xué)者對低碳經(jīng)濟(jì)的界定的基礎(chǔ)上，認(rèn)為低碳經(jīng)濟(jì)在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、新能源開發(fā)等手段，盡可能地減少煤炭、石油等高碳能源消耗，減少溫室氣體排放，達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。盡管國內(nèi)外對低碳經(jīng)濟(jì)的定義表述都不盡相同，但是所表達(dá)的基本思想是相同的。筆者在此基礎(chǔ)上概括低碳經(jīng)濟(jì)的定義為：低碳經(jīng)濟(jì)是一種力求資源低開采高利用、廢棄物低排放、環(huán)境治理全程控制的全新的集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下最終實現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展。

（二）低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用的內(nèi)涵

低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用就是兼顧“低碳”和“經(jīng)濟(jì)”，綜合考慮土地的生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值以及社會價值，實現(xiàn)土地利用的“低排放、高效率、高效益”的土地利用（彭歡，2010）。也就是說，既要發(fā)展集約型土地利用與開發(fā)模式，又要采取各種方式追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。因此，這就需要制定科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃方案，通過對土地利用類型、利用結(jié)構(gòu)和方法的有效控制，更合理地利用土地資源，以打造低資源和環(huán)境成本、高經(jīng)濟(jì)和社會利益的雙贏局面。

三、低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用存在的問題

要研究低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用，主要應(yīng)考慮的便是碳排放問題。就目前而言，由土地利用導(dǎo)致的碳排放有兩種：直接碳排放和間接碳排放。直接碳排放是指由于土地利用類型的轉(zhuǎn)變或保持導(dǎo)致的碳排放，如圍湖造田、草場退化、種植制度的改變等。間接碳排放是指土地利用過程中的人為源碳排放，如交通用地尾氣、礦產(chǎn)品開采工藝排放等。由此可見，土地利用過程中的碳排放現(xiàn)象比比皆是，且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的加快，碳排放量也與日俱增。如何管理好土地利用以減少碳排放是目前全球所面臨的一大難題，尤其是對我國這樣碳排放總量居全球第二的國家（王錚和朱永彬，2008），尤其需要盡快解決這個問題。

土地類型變化不當(dāng)往往不利于碳蓄積，會加劇碳排放。如森林砍伐會直接導(dǎo)致地上生物量排除，土壤呼吸加?。晦r(nóng)牧林地被建設(shè)用地所占有，生物量便會被清除、土壤被掩埋和收集；草地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)田會加劇土壤呼吸，從而減少了碳素向土壤的分配等等。這一切都是因為土地利用類型轉(zhuǎn)換不當(dāng)引起的碳排放。改革開放以來，尤其是近幾年在低碳經(jīng)濟(jì)理念倡導(dǎo)下，中國政府逐漸重視對土地利用的管理，力求土地利用朝著低碳和經(jīng)濟(jì)的方向發(fā)展，順應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律，力求土地利用的可持續(xù)性發(fā)展。但是中國六大區(qū)域（東北、華北、華東、中南、西南和西北）仍然存在一些不利用陸地生態(tài)系統(tǒng)碳蓄積的問題，其中尤以東北、華北和華東三大區(qū)域的問題最為顯著。

（一）東北地區(qū)過快的農(nóng)業(yè)發(fā)展擾亂了自然生態(tài)系統(tǒng)

根據(jù)國家統(tǒng)計局1999年和2010年統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，1996年東北三省耕地總面積達(dá)到21526200公頃，占全國耕地總面積的16.55%；到了2008年，東北三省耕地總面積減少到21450000公頃，占全國耕地總面積的17.63%，但實際上2008年耕地總面積只比1996年減少了0.35%。但東北三省的主要土地利用類型為林地，耕地面積增加也主要來源于森林和草地。而該地區(qū)的森林和草地富含生物碳量和土壤碳蓄積量，土地利用類型轉(zhuǎn)變將對于該地區(qū)的地面生物量清除；耕作以及水土的流失將對土壤碳蓄積碳匯產(chǎn)生極為不利的負(fù)面影響；草地轉(zhuǎn)變?yōu)楦貙⒓觿⊥寥篮粑焕谔挤e蓄。近幾年，國家政府在低碳經(jīng)濟(jì)理念下，面對嚴(yán)峻的生態(tài)問題和環(huán)境污染，投資積極植樹造林和退耕還林，2010年該地區(qū)林業(yè)投資完成額達(dá)到224262萬元，其中國家投資額占84%，當(dāng)年造林總面積為507030公頃，其中人工造林為308643公頃，而退耕還林面積卻為0。這樣的發(fā)展并不能使該地區(qū)土地利用低碳化，要徹底改變目前現(xiàn)狀，必須合理配置各類土地利用類型，而并非一味增加林地面積。

（二）華北地區(qū)的牧草地出現(xiàn)嚴(yán)重的退化和荒漠化現(xiàn)象

由于過去20年間華北地區(qū)大量的植樹造林，根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，到2005年，華北地區(qū)牧草地面積比1985年減少了6888000公頃，主要轉(zhuǎn)化為林地（林地面積增加1175600公頃）；還有部分轉(zhuǎn)化為耕地（耕地面積增加774700公頃）。但是，就總體來看，牧草地面積下降速度依舊過快，同時過度的放牧也加速了土壤沙漠化速度，這些都不利于土壤中碳的蓄積。

（三）華東地區(qū)耕地面積急劇下降，建設(shè)用地擴(kuò)張過快

華東地區(qū)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的平原地區(qū)，理應(yīng)是耕地面積最大的地區(qū)，但是根據(jù)國家統(tǒng)計局2010年數(shù)據(jù)顯示，2008年耕地面積只占了全國耕地總面積的19.98%。與此同時，從表1中可以看出，2008年增加耕地面積僅為95006公頃，但是減少耕地面積卻達(dá)到了99695公頃，超過了增加的耕地面積達(dá)4689公頃，可見耕地面積減少的數(shù)量超過了增加的數(shù)量，年末耕地總面積呈下降趨勢。在耕地面積減少的總量中，有85%用于建設(shè)用地，占全國耕地改造的建設(shè)用地總面積的44%，可見華東地區(qū)建設(shè)用地改造的面積之大，華東地區(qū)土地利用類型的迅速變化（耕地逐年遞減、建設(shè)用地快速擴(kuò)張）導(dǎo)致生物量清除、土壤被掩埋和收集，加速了碳排放，將不利于低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用的發(fā)展。

那么為什么華東地區(qū)會出現(xiàn)這樣大量耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的現(xiàn)象呢？這一方面是華東地區(qū)地處平原，耕地面積大，礦產(chǎn)資源匱乏，因此自古以來該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是依靠耕地和進(jìn)出口貿(mào)易。隨著對外貿(mào)易的發(fā)展以及領(lǐng)海這一得天獨厚的地理位置，該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較內(nèi)陸地區(qū)快，各地紛紛建居民樓、廠房、寫字樓，加速了該地區(qū)建設(shè)用地的需求。另一方面，耕地種植所帶來的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及貿(mào)易所帶來的利潤，人們紛紛閑置耕地或者轉(zhuǎn)賣土地成為城鎮(zhèn)居民，進(jìn)廠打工或者自己成立工廠進(jìn)行加工、貿(mào)易。近幾年，隨著新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展，這種勢頭更為猛烈。江浙一帶很多原有的耕地都被低價轉(zhuǎn)賣給政府用于建設(shè)用地。農(nóng)民搬進(jìn)了政府新建的農(nóng)民安居房，農(nóng)民成了沒有土地的農(nóng)民。這種現(xiàn)象已經(jīng)違背了作為新農(nóng)村建設(shè)的初衷，同時也惡化了土地利用類型的合理調(diào)整，不利于低碳經(jīng)濟(jì)型土地的利用，值得政府部門深思。

四、低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用管理的對策

低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用需要協(xié)調(diào)好生態(tài)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益之間的矛盾，順應(yīng)自然發(fā)展規(guī)律，有節(jié)制地開發(fā)利用土地，有效地管理保護(hù)好土地的生態(tài)系統(tǒng)。因此，轉(zhuǎn)變土地利用的方式，重視土地利用過程中的“減源”、“增匯”，這是降低土地利用的碳排放和提高土地生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的必然手段（彭歡，2010）。只有這樣才能打造出一個優(yōu)質(zhì)、可持續(xù)發(fā)展的低碳土地利用。

因此，我們首先應(yīng)該加強(qiáng)土地利用的管理力度，通過法制化的方式進(jìn)行土地利用類型的管理，通過增加耕地轉(zhuǎn)化審批環(huán)節(jié)，嚴(yán)格控制耕地流向建設(shè)用地。對破壞耕地、任意改造為建設(shè)用地者進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，應(yīng)處于高額罰金，并要求其限期對土地進(jìn)行復(fù)墾，恢復(fù)其原有生態(tài)系統(tǒng)。同時，提高林地面積規(guī)模，控制耕地、牧草地、沼澤和灘地面積減少速度，促進(jìn)其他未利用地面積向林地、牧草地和耕地轉(zhuǎn)換，設(shè)立提高土地的碳吸納能力。

其次，我們應(yīng)該利用經(jīng)濟(jì)杠桿，促使土地利用合理化?？梢蕴岣叱鞘薪ㄔO(shè)用地取得和保有的成本，提高土地價格，以此用經(jīng)濟(jì)杠桿自動調(diào)節(jié)土地利用類型，使得基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施用地的節(jié)約集約利用。

最后，我們應(yīng)該建立健全的碳交易市場。盡管低碳經(jīng)濟(jì)、碳匯等詞匯已經(jīng)耳熟能詳，但是碳積蓄后到底用于哪里或者說能否帶來經(jīng)濟(jì)效益，這沒有一個明確的答案。這主要是碳交易市場不健全導(dǎo)致的。碳交易其實質(zhì)就是“合同的一方通過支付另一方獲得溫室氣體減排額，買方可以將購得的減排額用于減緩溫室效應(yīng)從而實現(xiàn)其減排的目標(biāo)，實際上就是碳排放權(quán)利的交易。碳交易把氣候變化這一科學(xué)問題、減少碳排放這一技術(shù)問題與可持續(xù)發(fā)展這個經(jīng)濟(jì)問題緊密地結(jié)合起來，以市場機(jī)制來解決這個科學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)綜合問題”（彭歡，2010）。我們應(yīng)該應(yīng)用市場化的手段，制定好合理的碳交易體系，并處理好各個相對量的指標(biāo)，建立全國的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。只有這樣才能使得碳交易朝著健康的方向發(fā)展，碳排放才能從經(jīng)濟(jì)的角度得到實質(zhì)性的遏制。

總之，目前低碳經(jīng)濟(jì)下我國土地利用還存在著很多問題，這就需要利用政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會道德等各種手段進(jìn)行管理。重要的一點是讓低碳經(jīng)濟(jì)觀念深入人心，政府部門應(yīng)該從本質(zhì)出發(fā)，倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)型土地利用。同時，利用經(jīng)濟(jì)手段，讓低碳和土地利用自動協(xié)調(diào)發(fā)展，這對于現(xiàn)今這個經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的社會而言，是最行之有效的手段，讓經(jīng)濟(jì)成為土地利用管理的有力杠桿。當(dāng)然，健全的法律也是必然的管理途徑，法制的強(qiáng)制力手段將能使土地利用管理變得井然有序。

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5.中華人民共和國國土資源部.低碳排放：土地利用調(diào)控新課題[EB/OL].中國國土資源報，2009.12.25

（作者單位：劉偉，中國地質(zhì)大學(xué)；通訊作者：何春艷，中國地質(zhì)大學(xué) 北京 100083）

（責(zé)編：賈偉）