區(qū)域生態(tài)治理府際合作的困境與路徑

摘要：生態(tài)風(fēng)險不可逆的破壞性以及影響的整體性使得生態(tài)風(fēng)險的預(yù)防和治理變得日益突出，但其“脫域性”的特征往往要求各區(qū)域政府間的合作，形成有效治理的 “集體行動”。但生態(tài)價值觀的差異、現(xiàn)行行政區(qū)分割模式的障礙以及相應(yīng)制度的缺失使得合作陷入了困境，相應(yīng)地也試圖從理念的轉(zhuǎn)變到區(qū)域公共管理模式的構(gòu)建以及相應(yīng)制度的完善來尋求消解困境的路徑。

關(guān)鍵詞：生態(tài)治理；府際合作；區(qū)域治理；路徑

一、問題的提出

自黨的十三大提出“一個中心，兩個基本點”為核心的基本路線以來，圍繞經(jīng)濟建設(shè)我們已經(jīng)取得了超常規(guī)的發(fā)展。然而生態(tài)災(zāi)難的頻發(fā)使我們意識到，整個中國都 已經(jīng)進入了一個高消耗、高污染的風(fēng)險社會，給我國人民的生存和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅。因此，我們必須要以生態(tài)文明代替工業(yè)文明，倡導(dǎo)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。

然而，區(qū)域間的生態(tài)資源是動態(tài)的有機體，加上生態(tài)風(fēng)險跨區(qū)域的整體性，一旦發(fā)生生態(tài)風(fēng)險，僅靠某一地方政府治理往往不能達到防范風(fēng)險出現(xiàn)的目標(biāo)與預(yù)期的效果，形成生態(tài)危機的“脫域”特征，演化成治理成本巨大的“脫域”生態(tài)風(fēng)險。因此，生態(tài)危機的治理尋求區(qū)域內(nèi)政府的集體行動[1]。

二、生態(tài)環(huán)境的特性

（一）生態(tài)資源的公共性

生態(tài)資源是一種具有非競爭性和非排他性的公共物品，特別是其生態(tài)、文化以及社會等功能在市場中的產(chǎn)權(quán)無法確定，這種產(chǎn)權(quán)上的非排他性導(dǎo)致了嚴(yán)重的“搭便車”行為[2]。而個人或政府作為理性的“經(jīng)濟人”，總是試圖獲得更多的生態(tài)資源來使個人利益增加，一旦放任自由，這種自利主義的思維模式必然帶來生態(tài)資源的過度開發(fā)與利用，最終導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)風(fēng)險。

（二）生態(tài)風(fēng)險的跨區(qū)域性

生態(tài)風(fēng)險具有跨區(qū)域的整體性，這種整體性首先表現(xiàn)在生態(tài)風(fēng)險責(zé)任主體的廣泛性。工業(yè)發(fā)展和科學(xué)進步的副作用造成了一系列負(fù)面影響，然而這些負(fù)面影響往往不是某一區(qū)域市場主體造成的，它往往是區(qū)域內(nèi)各主體共同作用的結(jié)果。責(zé)任主體的廣泛性使生態(tài)風(fēng)險的形成變?yōu)楦鲄^(qū)域主體“合力”的結(jié)果。因此，防范風(fēng)險也需要跨區(qū)域主體間的有效合作。

生態(tài)風(fēng)險的跨區(qū)域性還表現(xiàn)為生態(tài)風(fēng)險影響的廣泛性。一旦發(fā)生生態(tài)風(fēng)險，其影響就會超越地理限制，突破行政區(qū)的政治邊界，影響到爆發(fā)區(qū)域之外更加廣泛的區(qū)域。因此，風(fēng)險治理僅僅靠某一地區(qū)政府往往達不到預(yù)期效果的。

（三）生態(tài)風(fēng)險的不可逆性

生態(tài)風(fēng)險在時間上是不可逆轉(zhuǎn)的，一旦發(fā)生將會對人類產(chǎn)生巨大的影響，造成生命、財產(chǎn)不可挽回的損失，但是每個人都在追求自身的最大利益，這種生態(tài)資源開發(fā)中的自利性必然會造成彼此 的損害，最終會如哈丁所說：“每個人都被鎖在一個迫使他在有限范圍內(nèi)無節(jié)制地增加牲畜的制度中，毀滅是所有人都奔向的目的地”，防患于未然，生態(tài)風(fēng)險的預(yù)防是重中之重。

三、區(qū)域生態(tài)治理中府際合作的困境

（一）生態(tài)價值理念認(rèn)知差異

從系統(tǒng)論角度看，價值觀內(nèi)構(gòu)于政府管理系統(tǒng)的輸入、轉(zhuǎn)換、輸出與反饋這四個環(huán)節(jié)，政府的價值觀是基礎(chǔ)，會影響與制約政府的政策“輸出”。雖然政府的基本價值觀是最大限度地實現(xiàn)公共利益，但政府在政策制定過程中往往會面臨眼前利益與長遠(yuǎn)利益、局部利益與整體利益的沖突，但是頻發(fā)的生態(tài)危機和其產(chǎn)生的危害后果凸顯了生態(tài)價值觀的重要性，因此，為了建設(shè)生態(tài)型區(qū)域，政府必須要從 關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)為更加關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)，同時把這種內(nèi)在價值理念意識形態(tài)化，即“嵌入政治制度中——行政機構(gòu)、法律規(guī)范以及運行程序”。如果人民愿意選擇環(huán)境質(zhì)量、公平分配而不僅是經(jīng)濟增長和貧富懸殊的話，政府就應(yīng)該在改革環(huán)境、社會公正方面進行更多的投入[3]。

（二）現(xiàn)行行政區(qū)行政模式障礙

所謂行政區(qū)行政，簡單地說就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國家或地方政府對社會公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理理念[4]。

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會甚至工業(yè) 社會條件下，社會公共問題相對單一，因而區(qū)域內(nèi)單個政府就能夠有效地利用自身資源解決區(qū)域內(nèi)公共問題，無需尋求與其它政府的合作。但是隨著經(jīng)濟全球化以及社會信息化的迅速發(fā)展，許多“內(nèi)部”的公共問題變得“外部化”與“無界化”，跨區(qū)域的問題大量興起，而生態(tài)風(fēng)險由于其跨區(qū)域與整體性的特點，成為了“外部化”公共問題的重點[5]。

然而切割式的現(xiàn)行行政區(qū)行政模式在治理理念上以自身“地方”利益為視角，壟斷公共事務(wù)的管理，既排斥其它社會主體 的參與又切割各行政區(qū)的共同利益，從而形成了追求內(nèi)部權(quán)力控制而忽視橫向合作的行為方式，導(dǎo)致了一系列治理上的“失靈”狀態(tài)[6]。

（三）政府間合作機制缺失

如果說縱向的地方政府間關(guān)系具有政治與行政意義的話，那么橫向政府間則更加關(guān)注經(jīng)濟意義。共同利益的存在是區(qū)域政府進行合作的前提與必要條件。作為區(qū)域內(nèi)利益主體，地方政府在治理生態(tài)危機的過程中必定會存在獨立的利益意識，于是就產(chǎn)生了縱向政府間“代理違背”博弈困境以及橫向政府間“不合作”博弈困境，這些都會帶來區(qū)域生態(tài)風(fēng)險治理上的“失靈”，引致區(qū)域內(nèi)生態(tài)危機的爆發(fā)。所以，博弈雙方（多方）能否達成一個具有約束力的協(xié)議，決定了博弈的性質(zhì)，即合作博弈還是非合作博弈。

同時，地方政府在合作過程中必然會存在處于劣勢的合作者，一旦利益從劣勢方流向優(yōu)勢方，合作就有可能失敗，因此，為了長效的合作，必須建立起相應(yīng)的利益補償機制。能否消除區(qū)域各地方經(jīng)濟發(fā)展的不均衡狀態(tài)，協(xié)調(diào)好各行政區(qū)的經(jīng)濟利益，促進經(jīng)濟資源在區(qū)域內(nèi)的自由流動，是破解不合作的前提，因此建立相應(yīng)的利益補償機制與合作對話機制是促進地區(qū)政府合作治理生態(tài)風(fēng)險的重要舉措。

四、區(qū)域生態(tài)治理中府際合作的路徑探究

（一）關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)

政府的基本價值觀是追求公共利益，然而基本價值觀下長遠(yuǎn)與當(dāng)前、整體與局部的沖突價值理念往往相互并存并相互競爭地影響著政治系統(tǒng)的理念及政府的公共政策偏好。當(dāng)前，面對環(huán)境污染的嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)的退化以及影響日益廣泛的生態(tài)風(fēng)險，政府應(yīng)該從關(guān)注經(jīng)濟建設(shè)提升到關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)，這兩者并不是相互排斥的矛盾，應(yīng)該尋求兩者的共同發(fā)展。 更為重要的是我們需要把這種生態(tài)價值觀意識形態(tài)化，依靠制度保護生態(tài)環(huán)境，預(yù)防生態(tài)風(fēng)險，要把資源消耗、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核辦法以及獎懲機制，使政府在改革環(huán)境、預(yù)防生態(tài)風(fēng)險方面進行更多的投入，這一切都基于政府理念上的轉(zhuǎn)變。

（二）創(chuàng)新區(qū)域公共管理

我國行政區(qū)行政模式如果追本溯源的話，封建統(tǒng)治、農(nóng)業(yè)文明等都是其產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，而這些基礎(chǔ)本身存在的封閉性和自發(fā)性也成為現(xiàn)行行政區(qū)模式不可避免的劣勢，再加上與韋伯科層制的結(jié)合，更成為了政府部門主流的管理模式。 然而，頻發(fā)的生態(tài)危機表明縱向政府部門的權(quán)力分工帶來了政府生態(tài)治理責(zé)任的縱向配置處于相對“低效”或者“失靈”狀態(tài)；橫向政府之間在集體行動治理生態(tài)風(fēng)險的過程中往往“不作為”或者“搭便車”，局限于條塊分割體系中的自我利益追求之中，難以形成有效的互動合作。

區(qū)域公共管理由于提供了政府間溝通協(xié)商機制，從而打破了行政間“信息隔離”實現(xiàn)了“信息共享”，并通過相關(guān)制度體制協(xié)調(diào)利益結(jié)構(gòu)上的差異，實現(xiàn)了“集體行動”，并建立相應(yīng)的績效指標(biāo)來約束合作雙方（多方），維持了合作的穩(wěn)定。因此，區(qū)域生態(tài)治理中有必要引入?yún)^(qū)域公共管理體制，從而實現(xiàn)政府內(nèi)的“集體行動”與政府內(nèi)外的“互動合作”。

（三）完善溝通協(xié)調(diào)機制

奧爾森在《集體行動的邏輯》中假設(shè)：理性的“經(jīng)濟人”必然會在集體行動中“搭便車”從而導(dǎo)致集體行動的困境，要實現(xiàn)集體行動，則需要有一個良好的組織，能代表 該集團成員的利益進行活動，在這個組織內(nèi)，一方面，集體成員要能夠進行有效的溝通和協(xié)調(diào)，另一方面，集體成員還要有足夠的激勵[7]。換句話說，為了達到有效的合作，我們可以在地方政府間加強對話交流，消除利益差別，解決相互矛盾，從而增強政府間的合作意愿。同時，為了克服區(qū)域間政府發(fā)展的不平衡性，還應(yīng)建立相應(yīng)的利益補償，財政轉(zhuǎn)移支付等手段加強經(jīng)濟資源在區(qū)域內(nèi)的自由流動，發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)的經(jīng)濟擴散功能，克服弱勢地區(qū)的不合作博弈思維，為溝通協(xié)商、增加合作提供經(jīng)濟的保證。

（四）強化監(jiān)督獎懲機制

區(qū)域政府在合作過程中即使達成了合作共識簽訂了協(xié)議，由于地區(qū)政府本身存在的機會主義思維以及上級政府的理性無知局面，往往會導(dǎo)致在執(zhí)行過程中的不執(zhí)行或虛假執(zhí)行困境，從而降低了合作治理的效果。因此，為了保證合作的長久與持續(xù)性，有必要形成全方位的監(jiān)督機制，監(jiān)督主體應(yīng)該包括上級政府、各地方政府、公民、第三部門中間力量以及網(wǎng)絡(luò)媒體的輿論監(jiān)督。同時，與監(jiān)督相適應(yīng)，應(yīng)該建立相應(yīng)的獎懲制度，對于積極推動合作的給予相應(yīng)的經(jīng)濟與社會激勵，對于破壞合作的行為，應(yīng)該受到排斥給予懲罰，并結(jié)合情節(jié)輕重適用不同的懲罰措施，以強制性的手段來維護合作，確保生態(tài)風(fēng)險治理的有效推進。

五、結(jié)語

區(qū)域生態(tài)治理府際合作由于受到一系列影響因素的障礙，正面臨著實施過程中困境，相應(yīng)地我們也試圖從意識到體制機制給出應(yīng)對的策略。但是我們應(yīng)該意識到，在實踐過程中，理論和現(xiàn)實的矛盾，新舊制度的沖突必然會阻礙區(qū)域政府合作的步伐，產(chǎn)生生態(tài)風(fēng)險的“脫域”危險，演變成嚴(yán)重的生態(tài)危機。這些都會無形中增加政府合作的成本，加重政府管理的負(fù)擔(dān)。因此，奢望一蹴而就實現(xiàn)政府的有效合作是不現(xiàn)實的，區(qū)域生態(tài)治理必定是一個長期的過程，需要我們不斷的探索與努力。

參考文獻：

[1]金太軍， 唐玉青.區(qū)域生態(tài)府際合作治理困境及其消解 [J].南京師大學(xué)報，2011 （5） .

[2]張 鑫.區(qū)域生態(tài)風(fēng)險治理中主要利益體間的博弈分析 [J] .天水行政學(xué)院學(xué)報， 2011 （6） .

[3]陳 霞.試析道教無為而治與生態(tài)政治 [J].宗教學(xué)研究， 2004 （4）.

[4]陳瑞蓮.論區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新 [J].中山大學(xué)學(xué)報， 2005（5） .

[5]陳瑞蓮.論區(qū)域公共管理研究的緣起與發(fā)展 [J].政治學(xué)研究， 2003 （4）.

[6]沈承誠， 金太軍.“脫域”公共危機治理與區(qū)域公共管理體制創(chuàng)新[J].江海學(xué)刊， 2011（1）.

[7]施從美， 沈承誠.區(qū)域生態(tài)治理中的府際關(guān)系研究 [M].廣東人民出版社， p 64.

（作者簡介：曹小琪（1989.3-），女，漢族，研究生， 蘇州大學(xué)，行政管理，研究方向：地方政府治理。）