把土地管理的重心轉(zhuǎn)到存量土地上來

一

目前，因征地引發(fā)的矛盾成為社會關(guān)注的焦點?，F(xiàn)行征地制度的主要問題，一是被征地農(nóng)民不能分享土地增值收益；二是不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，剝奪了農(nóng)民自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程的權(quán)利。由此產(chǎn)生的社會矛盾越來越尖銳。

改革征地制度這一問題已經(jīng)研究、探討了20多年，地方在摸索過程中也產(chǎn)生了一些經(jīng)驗，但國家層面上卻沒有實質(zhì)性進(jìn)展。深層次原因在于政府經(jīng)營土地，既管地又賣地，既是裁判員又是運(yùn)動員。其實政府在土地管理問題上也是困難重重，土地供應(yīng)約40%是基礎(chǔ)性、公益性用地，是凈投入；30%是工業(yè)用地，大多是低價供應(yīng)，要賠錢；30%是經(jīng)營性用地，用“招、拍、掛”收入來平衡資金。實際上，東部發(fā)達(dá)地區(qū)勉強(qiáng)可以平衡，中西部地區(qū)就平衡不了。在這種情況下，如果按市場價補(bǔ)償，政府的收入會減少；如果允許集體土地進(jìn)入市場，政府可賣的地就少了，甚至無地可賣。資金窟窿怎么補(bǔ)？建設(shè)怎么搞？確實是個很現(xiàn)實的問題。在這種情況下，征地制度改革遲遲邁不出步子。

擺在眼前的問題是，這套制度還能不能維持下去？恐怕不能說一天也維持不了了，但是維持的代價太大，而且越來越大。

——低價征地，自然會受到農(nóng)民強(qiáng)烈抵制。低價征地以后，農(nóng)民生計有問題，就會不斷地上訪。政府成了矛盾的一方，但最終還是要負(fù)無限責(zé)任。而且，現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)的征地成本已經(jīng)很高了，但具體操作的做法五花八門，很難規(guī)范。

——不讓集體建設(shè)用地進(jìn)入市場很難。有研究表明，珠三角、長三角地區(qū)的企業(yè)用地，70%是集體土地。這些土地定為“小產(chǎn)權(quán)”，就不可能出臺管理辦法，其實無異于放棄管理。這樣自發(fā)發(fā)展的結(jié)果，只能是亂象叢生。

——現(xiàn)行政府經(jīng)營土地制度的一個顯著特點，是立足于增量土地，要不斷征地才能籌集所需資金。其后果很嚴(yán)重：一是保護(hù)耕地的國策得不到落實；二是城市外延擴(kuò)張，土地粗放利用、浪費(fèi)嚴(yán)重。經(jīng)過多年的外延發(fā)展，不少地方已經(jīng)無地可征了。

——不允許集體建設(shè)用地開發(fā)房地產(chǎn)，迫使普通城市居民的自住性需求與投資、投機(jī)需求混在一起，城市居民的住房問題得不到解決。

——目前的地方債，主要是政府以土地抵押向銀行貸款形成的，積聚了巨大的金融風(fēng)險。

——目前的征地制度使政府行為扭曲，干部隊伍易受腐蝕。

以上這些矛盾和問題，是現(xiàn)行有關(guān)土地管理制度的內(nèi)在邏輯引發(fā)的，不是哪個人憑空捏造出來的。這些矛盾和問題，僅靠完善現(xiàn)行制度，不可能得到根本解決。如果不對相關(guān)制度進(jìn)行比較徹底的改革，其產(chǎn)生的矛盾還會進(jìn)一步積聚、發(fā)展，甚至危及社會的和諧與穩(wěn)定。

二

現(xiàn)行土地管理工作的重心是在增量土地上做文章，如指標(biāo)管理、基本農(nóng)田劃定、占補(bǔ)平衡、“招拍掛”等，都是圍繞征地展開的。這些著眼于增量土地的辦法費(fèi)了很大心思，管理成本很高，效果并不好。所以，應(yīng)當(dāng)調(diào)整思路，把管理重心轉(zhuǎn)到存量土地上來。

第一，調(diào)整國家稅制，在精簡、歸并相關(guān)稅收基礎(chǔ)上，對無論城市還是農(nóng)村的建設(shè)用地（含建筑附著物），開征不動產(chǎn)稅（財產(chǎn)稅或地產(chǎn)稅）。政府應(yīng)組織人員定期評估，規(guī)定權(quán)利人按年繳納稅費(fèi)。稅收收入納入地方財政，并按規(guī)定用途使用。對城鄉(xiāng)公益性用地、農(nóng)村農(nóng)民自住且符合規(guī)定面積的宅基地、城市居民符合規(guī)定面積的第一套住宅，應(yīng)免征稅。

第二，基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)項目，國家可以繼續(xù)向農(nóng)民征地，但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照改變用途后的市場價格與農(nóng)民協(xié)商確定，不能政府單方面說了算。補(bǔ)償費(fèi)超過一定額度的部分，可以發(fā)行長期土地債券。對于不接受土地債券的農(nóng)民可以征收所得稅。

第三，凡經(jīng)營性項目，原則上國家不應(yīng)再征地。需要使用集體建設(shè)用地的，由用地單位與農(nóng)民協(xié)商用地方式（出讓、租用、入股、聯(lián)營等）和價格。在符合規(guī)劃前提下，集體土地可以發(fā)展各類二、三產(chǎn)業(yè)，包括面向自住性需求的房地產(chǎn)。

第四，城市發(fā)展特別是拆遷改造涉及集體土地的，可以把土地轉(zhuǎn)為國有，但經(jīng)營使用權(quán)長期交給農(nóng)民；可以保留集體所有性質(zhì)不變，但要拿出部分土地用于公益建設(shè)；也可以部分保留集體性質(zhì)，部分轉(zhuǎn)為國有用于公益建設(shè)。具體采取哪種方式，由農(nóng)民自主選擇。政府制定拆遷改造規(guī)劃，所需資金則由集體自籌或向社會融資。廣東“三舊”改造（即廣東省特有的改造模式，分別是“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造）之所以成功，其核心經(jīng)驗就是在承認(rèn)集體和農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)前提下，平衡各方利益關(guān)系，并且尊重農(nóng)村、農(nóng)民的選擇，因而調(diào)動了農(nóng)民和社會參與改造的積極性。我國臺灣地區(qū)的“市地重劃”，也屬于類似經(jīng)驗，而且把利益分配關(guān)系制度化了。

第五，相關(guān)的投融資政策、抵押擔(dān)保政策、公共服務(wù)政策、土地登記辦法、建設(shè)用地指標(biāo)管理，乃至戶籍政策等，都要相應(yīng)改變。

這樣改革以后，政府征地數(shù)量大幅減少，也不再經(jīng)營土地了；地方財政主要依靠存量土地，存量土地面廣量大，能充分保障稅源；各項建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展也主要在存量土地上做文章，充分利用社會資金。這是發(fā)展方式的根本改變，現(xiàn)行制度引起的問題都能夠較好地解決。圍繞征地產(chǎn)生的矛盾，將更多地表現(xiàn)為農(nóng)村內(nèi)部的矛盾，主要通過村民自治方式化解，農(nóng)民不會再把政府當(dāng)作對立面。至于農(nóng)村集體、農(nóng)民與用地單位的矛盾糾紛，政府也主要承擔(dān)協(xié)調(diào)、監(jiān)管責(zé)任。由此，政府的公信力也可以大大增強(qiáng)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地級差收益高，土地交易活躍，將首先獲益。從長遠(yuǎn)考慮，還應(yīng)建立土地發(fā)展權(quán)制度，開放土地發(fā)展權(quán)市場交易，以平衡城市化地區(qū)和非城市化地區(qū)的利益關(guān)系。城市化地區(qū)的土地權(quán)利人，要想加大土地的開發(fā)強(qiáng)度，必須到非城市化地區(qū)購買土地發(fā)展權(quán)。這樣，非城市化地區(qū)也能享受國家城市化的成果，有利于耕地、資源和環(huán)境的保護(hù)。美國在這方面有比較成熟的經(jīng)驗，值得借鑒。

以上設(shè)想，屬于綜合性改革，牽動面比較大，單靠某一政府部門難以推動。因此，需要國家統(tǒng)籌考慮，做出通盤部署。

（作者：中國土地學(xué)會副理事長）

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