新型城鎮(zhèn)化：中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的新要求

從黨的十八大以來(lái)黨和國(guó)家的一些重要文獻(xiàn)和中央領(lǐng)導(dǎo)同志的一系列講話來(lái)看，新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和要求至少包括五個(gè)方面。

第一，新型城鎮(zhèn)化是“質(zhì)量明顯提高”的城鎮(zhèn)化。這是十八大提出的“全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開(kāi)放的目標(biāo)”之一。城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單的人口比例增加和城市面積擴(kuò)張，更重要的是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變。

第二，新型城鎮(zhèn)化是“四化”同步的城鎮(zhèn)化。在科技創(chuàng)新日新月異、我國(guó)工業(yè)化現(xiàn)代化加速發(fā)展的今天，提出促進(jìn)“四化”同步，既符合現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律，也順應(yīng)時(shí)代要求。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，不能單兵突進(jìn)，而要協(xié)同作戰(zhàn)，把信息化放在更加重要的位置，努力促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，任何一方面都不可偏廢。

第三，新型城鎮(zhèn)化是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化。以人為本是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的核心立場(chǎng)，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持的基本原則。城鎮(zhèn)化的目的在于造福百姓和富裕農(nóng)民，要讓廣大人民共同分享城鎮(zhèn)化的成果，要讓有意愿的農(nóng)民工及其家屬逐步融入城市，有就業(yè)支撐，有政策保障。

第四，新型城鎮(zhèn)化是體現(xiàn)生態(tài)文明理念的城鎮(zhèn)化。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的總體布局，強(qiáng)調(diào)要加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。這對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化提出了新的要求。不僅在城鎮(zhèn)化的空間分布上要體現(xiàn)生態(tài)文明要求，符合國(guó)土開(kāi)發(fā)的總體功能定位，而且在城鎮(zhèn)化建設(shè)的各項(xiàng)工作中都要體現(xiàn)節(jié)能節(jié)地、生態(tài)環(huán)保的要求，走可持續(xù)發(fā)展之路，不斷提高生態(tài)文明水平。

第五，新型城鎮(zhèn)化是“以城市群作為主體形態(tài)”的城鎮(zhèn)化。城市群是隨著城市的發(fā)展而出現(xiàn)的，城市群理論也是隨著城市的發(fā)展而逐漸興起的。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，我國(guó)對(duì)于城市群內(nèi)涵的研究不斷深入。城市群的概念，在制定“十一五”規(guī)劃期間開(kāi)始進(jìn)入中央決策視野，黨的十七大第一次將“城市群”寫(xiě)進(jìn)黨代會(huì)報(bào)告。2011年3月全國(guó)人大通過(guò)的《“十二五”規(guī)劃綱要》進(jìn)一步規(guī)劃了“三縱兩橫”的城市化戰(zhàn)略格局，并據(jù)此提出推動(dòng)相關(guān)城市群的發(fā)展；要求科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)大中小城市基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。黨的十八大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)：“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。”將出臺(tái)的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，也將會(huì)在城市群的規(guī)模和空間布局方面，作出新的規(guī)劃。

從世界城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，當(dāng)城鎮(zhèn)化率處于30%到70%之間時(shí)，是城鎮(zhèn)化中期階段，發(fā)展速度相對(duì)較快。我國(guó)的城鎮(zhèn)化正處于這樣一個(gè)關(guān)鍵階段，需要積極推進(jìn)，但又不能急于求成。要按照新型城鎮(zhèn)化的要求，做好頂層設(shè)計(jì)，制定好新型城鎮(zhèn)化中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。要在戶籍、土地、公共服務(wù)等方面加大改革力度，把城鎮(zhèn)化最大潛力和改革最大紅利結(jié)合起來(lái)，形成疊加效應(yīng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就有長(zhǎng)久持續(xù)的動(dòng)力。

具體來(lái)說(shuō)，要著重解決好四個(gè)問(wèn)題：

一是要解決人往哪里去的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過(guò)程，城鎮(zhèn)“可接納”、“有就業(yè)”、“能融入”都是解決問(wèn)題的關(guān)鍵因素。因?yàn)槌休d能力有限，大量的轉(zhuǎn)移人口不可能都涌入大城市，同時(shí)，也因?yàn)樾〕擎?zhèn)提供就業(yè)機(jī)會(huì)不足，也不能只靠小城鎮(zhèn)。第一，打造城市群。世界主要國(guó)家的發(fā)展表明，城市群在集聚人口和占國(guó)家經(jīng)濟(jì)的比重上，都占了主要份額。未來(lái)的城鎮(zhèn)化要在東部地區(qū)和有條件的中西部逐步打造更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大城市群，培育壯大一批區(qū)域性城市群。關(guān)鍵的問(wèn)題是要打破行政壁壘、弱化行政隸屬關(guān)系，加強(qiáng)城市群內(nèi)部的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)。對(duì)于人口分散、不具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)有城市、縣城及有條件的建制鎮(zhèn)。第二，產(chǎn)業(yè)要發(fā)展。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)、不斷提供就業(yè)崗位，這是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的根本。金融危機(jī)后新一輪技術(shù)變革還處于孕育期，我們應(yīng)該努力搶占一席之地。在我國(guó)，作為城鎮(zhèn)就業(yè)最大容納器的服務(wù)業(yè)，增加值和就業(yè)比重分別只占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的43%和36%，與發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)值和就業(yè)比重都在70%—80%以上的水平相比，還有很大的發(fā)展空間，要“把服務(wù)業(yè)打造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展新引擎”。第三，身份要解決。要根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)年限、居住年限或社會(huì)保險(xiǎn)參與年限等為基準(zhǔn)，由各類城市制定公平合理的農(nóng)民工落戶標(biāo)準(zhǔn)，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

二是解決地從哪里來(lái)的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化需要大量的土地，而我國(guó)人多地少的國(guó)情和18億畝耕地保有量的紅線要求，決定了我們要從存量土地上做文章。近些年來(lái)，在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，村莊用地沒(méi)有隨人口減少而減少，農(nóng)村規(guī)劃滯后，自然村布局零星分散，土地閑置和利用效率較低的問(wèn)題突出。通過(guò)土地整理和增減掛鉤等方式，統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)土地，是解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地問(wèn)題的重要途徑。

三是解決錢從哪里來(lái)的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入，以一個(gè)農(nóng)民人口市民化需8萬(wàn)元計(jì)算，現(xiàn)有的2.5億農(nóng)民工，就需要20多萬(wàn)億。完全靠政府投入不現(xiàn)實(shí)，完全靠市場(chǎng)融資也不可行。這里有大量的公益基礎(chǔ)設(shè)施投入的問(wèn)題，也有政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)控制的問(wèn)題，需要綜合考慮。有專家建議可將有關(guān)項(xiàng)目按非經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性分類，前者的主要資金來(lái)源以財(cái)政資金或城鎮(zhèn)化建設(shè)債券投入為主，而后者的投資主體可以是國(guó)有、民營(yíng)、外資等，按市場(chǎng)規(guī)則經(jīng)營(yíng)和獲得收益。目前，土地收益依然是地方政府獲得建設(shè)資金的重要來(lái)源，必須要逐步減少政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。要研究對(duì)存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等，以保證政府有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政收入，也使地方政府能主動(dòng)平抑地價(jià)，而不是希望土地賣得越貴越好。同時(shí)，要進(jìn)一步改革財(cái)稅體制，使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，保證地方財(cái)政順利運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，要讓農(nóng)民變市民，農(nóng)民還必須有錢。這無(wú)外乎在土地上做文章、土地外尋出路。除通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、就地或外出務(wù)工等增加收入外，很重要的是必須依法進(jìn)一步改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

四是解決現(xiàn)代農(nóng)業(yè)誰(shuí)來(lái)搞的問(wèn)題。城鎮(zhèn)化客觀上是一個(gè)農(nóng)村人口逐步減少的過(guò)程，但決不能以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)為代價(jià)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí)，必須要解決好誰(shuí)來(lái)種地的問(wèn)題。從目前農(nóng)村的現(xiàn)狀來(lái)看，基本上是“年輕的走，老少的留；有文化的走，沒(méi)文化的留；健康的走，病弱的留”。這樣的人力結(jié)構(gòu)，顯然很難擔(dān)負(fù)起推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重任。造成這種現(xiàn)象的主要原因在于：目前城鄉(xiāng)之間的收入差超過(guò)3倍；農(nóng)業(yè)缺少規(guī)模，機(jī)械化程度和科技水平提高難；農(nóng)業(yè)的特殊性決定了農(nóng)業(yè)投入大、風(fēng)險(xiǎn)大。在這種情況下，如果還是靠分散的千家萬(wàn)戶的農(nóng)民耕種一畝三分地，不可能真正解決有人種地的問(wèn)題。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要依托大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、工商企業(yè)等，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、土地入股、農(nóng)民變農(nóng)業(yè)工人等方式，來(lái)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的效益和吸引力，讓人覺(jué)得扎根農(nóng)村有搞頭、劃得來(lái)。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)制定優(yōu)惠政策，吸引城鎮(zhèn)優(yōu)秀人員進(jìn)入農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口和農(nóng)民的雙向互動(dòng)，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)、同步發(fā)展。

（作者單位：中央文獻(xiàn)研究室）

責(zé)任編輯：李振通