民主需要管理

本文不是對民主的政治性分析，而是對民主的管理性思考。對民主的政治性論述可謂汗牛充棟，但對于民主的管理性分析也是不可缺少的，尤其是民主在運行過程中，沒有科學化的管理，民主將失去其本意。對民主的科學化管理進行研究，對于民主政治建設具有重要的意義。

一、民主的組織化管理

民主是人類政治活動的一種重要方式，其制度設計、程序規(guī)則安排和組織協(xié)調、民意收集整理等都屬于管理的范疇。通常意義上的民主管理和管理民主是管理者以“民主、公平、公開”為原則，協(xié)調各組織、各種行為達到管理目的的一種管理方法，以避免絕對服從精英權威所帶來的危害。將民主作為管理的方法，運用到管理過程中指的就是管理的民主方法，而不是對民主本身的管理。本文對民主的管理研究是將民主作為管理的對象，探討如何管理民主，使民主發(fā)揮有效作用的問題。

對民主進行管理，核心就是民主需要組織和集中。在民主選舉活動中，選區(qū)的劃定、選民的結構比例分配以及民主選舉活動的組織、協(xié)調、指揮等都屬于對民主的組織管理問題。即便在網(wǎng)絡時代的公共空間話語民主，也需要網(wǎng)絡監(jiān)督和管理。民主需要組織，沒有組織的民主是混亂散漫的、無序的民意表達，這就意味著民主必須集中。民主的集中也依賴于有組織的匯總、歸類、分析和整理，民主的集中就是民主的組織化過程。民主的集中還包括領導者或權威對各種意見的分析判斷，總結歸納提煉成為一種集體統(tǒng)一的意志和主張。組織化集中的民主才是有序的、有效率的民主，否則就是無政府主義的所謂民主。

對民主進行管理還需要規(guī)則和程序。組織化的民主管理依賴于程序民主，程序民主是一種民主的組織形式，是將民主活動納入運行的規(guī)則中。沒有民主的運行管理規(guī)則，民主將無法有效實現(xiàn)。程序民主的組織化規(guī)則，將民主的方式確定下來，使民主具有了重要保障。在民主與組織的關系中，民主的組織形式是民主得以實現(xiàn)的重要方式。民主的組織形式和管理過程就是民主的運作機制。

民主的組織方式是組織者為實現(xiàn)民主而策劃設計的一套規(guī)則體系。這套規(guī)則體系應當體現(xiàn)人類民主政治進程中積累的豐富經驗和成果，還應當結合國情和現(xiàn)實以及民眾的民主素質，參與民主活動成員的社會身份狀況，進行比例配置。因為，世界上沒有絕對的民主，沒有所有人都可能參與到民主的組織活動中的民主。因此，民主的組織方式對民主的有效實現(xiàn)至關緊要。沒有對民主的組織管理，沒有民主運行的規(guī)則和程序，則無所謂民主的表達和實現(xiàn)，在此意義上可以說，沒有管理就沒有民主。

通常所說的管理民主是通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，使管理按組織成員的意愿辦事，照規(guī)章制度辦事，是組織管理的重要手段。在基層的民主政治建設中，我們強調管理民主，是管理者充分聽取民意，集中民眾智慧，通過組織成員自我做主，實現(xiàn)管理的目的。所謂管理民主和民主管理，都不是對民主進行管理的含義，而是管理依照民主的要求，以民主的方法和手段來進行。事實上，民主政治建設就是對民主進行科學管理的過程。對民主進行科學化管理，包括建立科學的民主制度，健全民主實施的組織協(xié)調機構，規(guī)范民主程序，監(jiān)督民主過程等內容，是維護公民民主權利，民主能以正常實施的重要保障。

二、民主的程序化管理

組織化的民主方式和程序，不是民主本身，只是民主實現(xiàn)的路徑和辦法，可以說是民主的代理儀式。民眾的民主意識、民主意愿表達，只有通過規(guī)則化的組織形式才能得以集中體現(xiàn)。將民主以組織的方式集中起來，并通過一系列的程序體現(xiàn)出來，這種組織方式成為民主的儀式。

民主的代理儀式有多種類型：個人類型的代表制，組織類型的會議制（合議制）以及二者結合的代表會議制，縱向層次的地方到中央、地區(qū)到國家的代表會議制。協(xié)商式的民主沒有代表會議制，就沒有民主協(xié)商的空間，也無所謂協(xié)商民主。自由主義的個人民主，只是爭取人人平等的民主權利，但是，沒有組織，沒有代理儀式的會議制，沒有組織集中，個人只是具有了平等的民主權利，卻沒有民主表達的組織儀式。所以，自由主義的所謂民主不是實質意義上的民主。只有在科學管理的組織實施的民主程序中，實質性的民主才是有意義的民主。在代表制的民主儀式中，代表就是民主的在場者，是按社會身份結構和個人素質要求由選民推選出來，能夠代表民意的個人。代表成為民主的象征者，也是民主的直接參與者。在會議制的民主儀式中，參加會議的代表成為一個組織群體的構成者，民主的集體象征者。在民主管理的實際工作中，我們的民主代理儀式在社團學會負責人的選舉中，各級人民代表大會代表的選舉以及各級黨的代表大會的選舉中，已形成了相應的模式，具有嚴謹?shù)某淌交瘍x式。

需要認真分析的問題是會議制民主如何將代表個人的意志真實表達出來，并通過會議表決，將不同意見集中起來。民眾的意愿與執(zhí)政者、官員或管理者的意圖未必是一致的。民眾對于全局和整體未必是真正把握的，官員對于民意的掌握如果沒有深入的調查和了解也未必是符合實際的。二者間的差距成為民主與集中相互關系中最為神秘的環(huán)節(jié)。因此，民主的儀式化過程，可能被人們理解為“綁架”了民主，是假民主，沒有真實表達民意的偽民主。這一誤解的產生是十分自然的。原因首先就在于民眾的意愿與官員的意圖之間存在差異。其次，如果民主的程序儀式不是一種法定的規(guī)則，而是因人而異地可以進行更改，乃至民主的集中過程本身就沒有真實的民意體現(xiàn)，沒有切實的民意內容，加入或摻入了某些人的或特殊集團、階層的利益考慮，那么“假民主”之名就是名副其實的，實質性的民主就不能實現(xiàn)。

由此看來，對民主進行規(guī)范化的管理十分必要。為了避免民眾的意愿與執(zhí)政者、官員或管理者的意圖出現(xiàn)較大差距，民主首先必須是公開的。民主的公開在于信息公開，以避免信息的不對稱產生誤導。信息公開實質是利益和利益關系的一種權衡比較，是民主主體的知情權。沒有知情權的落實和保障，利益權衡一定出現(xiàn)傾斜偏差，民主一定是虛假的。其次，民主的程序必須是公正的，規(guī)則一旦確定并公之于眾就不可逆轉。如果程序儀式不能保證民主的真實性，則表明程序儀式出了問題，對程序儀式的公正性就必須進行審視，對程序儀式的修正就是必須的。只有如此，民主的儀式與民主本身才是一致的。在民主的儀式與民主相一致的情況下，民主的程序儀式是必需的，不可或缺的，非此則無所謂民主。

民主需要管理，管理需要組織，沒有組織管理的民主，無法實現(xiàn)民主管理。民主的代理儀式就是對民主進行管理的基本方式。沒有民主的管理，民主不成其為民主，同樣，沒有民主的管理，民主就不能實現(xiàn)。所謂民主的管理，在政治層面就是權利主體通過民主程序向權力主體表達意愿和意志并得以有效實施的活動和過程。所謂管理民主，就是權力主體按照民意體現(xiàn)民眾意志而實施管理，服務人民。在社會層面，非政府組織和企業(yè)組織的民主管理與此相似，只是權力的政治含義有所不同而已。

三、民主代理儀式的意義

從政治的角度來看，民主作為由人民來統(tǒng)治的含義，賦予了人民民主權利，但從管理的角度來看，人人參與的統(tǒng)治是不可能的，否則，國家和政府就是一個歷史的虛構，事實上國家和政府一直是真實存在的實體。因此，誰是民主的代表或代理機構，并且是否以民主的方式來行使人民的民主權利，這才是民主的實質。所謂以民主的方式來行使人民的民主權利，從管理最為重要的決策環(huán)節(jié)來看，民主是一種重要的決策手段。在決策活動中，不可能有所有人參與其中的決策，切實可行的只有通過選舉或考察選拔任命的掌握了權力的代表或領導者來進行決策。所謂決策民主也就是民主程序能以保證民主決策的民主。由此來看，民主代理儀式是民主代理組織與其民主程序的有機結合。國家和政府既是民主的代理機構，也是民主程序和儀式的制定機構。在人類發(fā)展的政治歷史中，已形成了不同的民主模式，無論何種民主模式，既是人類政治實踐的產物，也是對于民主進行管理的經驗總結。無論何種民主模式，無不存在著代理的儀式和程序，否則，民主就不成其為一個活動的過程。

將民主的代理組織和民主程序置于儀式化角度審視，其意義在于，一是實現(xiàn)了民主的表達功能，民意只有通過民主的代理組織和民主程序進行規(guī)范管理，才能真正得以表達。歷史的教訓告訴我們，“大鳴、大放、大字報、大辯論”是沒有組織管理、無法無天的“大民主”。二是民主的象征性顯現(xiàn)出政治文明的進程和水平，民主程序成為隆重的政治儀式，象征著政治文化特有的意義。三是民主具有了實現(xiàn)的方式。民主的代理組織和民主程序的儀式化是人民的民主權利得以實現(xiàn)的重要渠道，也是人民的民主權利得以保障的重要條件。

當然，民主代理儀式的負面意義也是客觀存在的事實。首先就是民主的行政化問題。民主行政化是受官僚意志干預或影響從而偏離公眾意愿乃至遠離公正的過程。民主在政治層面是制度化的設計，體現(xiàn)民主政治的理念。民主在管理層面是規(guī)則化的組織系統(tǒng)，體現(xiàn)民主的運行方式、規(guī)則和程序要求。民主制度化以及管理的規(guī)則化相互結合，難免出現(xiàn)民主的行政化。答案在于誰是民主行政化的主體？在政治和管理的理論中，政治是國家、政黨意志的體現(xiàn)，行政是政治意志的執(zhí)行。執(zhí)政者和民主的管理主體早已由公民委托而掌握了公共權力，在民主管理的場域中具有了政治權力手段并依此來對民主進行管理。一旦執(zhí)政者的民主意識理念偏離民主本身，政治意志不能反映民意，民主的行政化就是必然的。民主方式的確定、規(guī)則的策劃設計，一旦體現(xiàn)了非民意的其他意圖，在組織框架中的民主，其真實有效性就值得質疑。顯然，民主行政化的原因就在于民主必須經過相應的代理組織來進行管理和操作。而具有這一代理組織資格的主體原本就不可能是民間和民眾本身。

其次是民主的腐敗問題。人們常說，民主是一個好東西。固然，民主在其本意上體現(xiàn)了人類民主政治的文明追求，但是，民主一當被置于人民與統(tǒng)治者或執(zhí)政者、管理者之間，被置于權力和權利之間，就難以避免地存在利益糾葛和利益博弈，產生矛盾沖突和斗爭，甚至是你死我活的較量。歷史上的專制統(tǒng)治并不將民主看成是一個好東西。代表特殊階級或少部分人利益的統(tǒng)治的所謂民主，在大多數(shù)人看來，這個民主也不是一個好東西。即便是普選制的民主儀式，如果有了行政化的干預，有了特殊利益的影響，有了賄選，民主就成為一個腐敗的東西。

那么，誰能夠對民主行政化進行監(jiān)督和約束，并避免民主成為腐敗的溫床？顯然，民主的代理組織不能是政治權力主體，應當是人民政治協(xié)商會議制度，人民政治協(xié)商會議應當是政治與行政的中介，是權力和權利的橋梁，對執(zhí)政黨的路線、方針和政策的確定，起著至關重要的作用，對執(zhí)政黨的路線、方針政策的貫徹落實也起著重要的監(jiān)督作用。人民政治協(xié)商會議是確保人民的民主權利、民主價值實現(xiàn)的重要制度設置，人民政治協(xié)商會議的程序設計則是民主價值實現(xiàn)的技術保障，對于民主行政化進行約束，使民主的管理和運行不受長官意志的干預具有重要的意義。

社會輿論是對民主行政化進行監(jiān)督的重要力量。發(fā)揮社會輿論對民主行政化的監(jiān)督作用的前提條件是民主有序的輿論自由。輿論自由是民主實現(xiàn)的一種重要方式，通過對民主行政化的負面趨向予以曝光評判來引導民主的正確走向。但是，這種輿論自由是不被特殊利益集團操縱的真正體現(xiàn)民意的輿論自由，是對民主負責的正確價值導向。否則，失去社會良心和正確價值導向的輿論自由，不僅不能促進民主政治建設，反而成為社會混亂的幫兇。

（執(zhí)筆：高力）

責任編輯：李振通