我國正持續(xù)穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化建設(shè) 明確城鎮(zhèn)化路徑

編者按：現(xiàn)階段，“新型城鎮(zhèn)化”成為社會熱點話題，引起廣泛關(guān)注。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)常住人口增加了5億，其中有相當(dāng)數(shù)量是進城的農(nóng)民工。大規(guī)模的人口遷徙，既改變了億萬農(nóng)民的命運，更為經(jīng)濟發(fā)展注入了強大動力。在2013年6月26日召開的第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發(fā)改委主任徐紹史作了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》。專家說，這是我國第一次明確提出各類城市具體的城鎮(zhèn)化路徑。本期匯集專家的解讀，敬請關(guān)注。

三年2505萬農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)

2013年6月26日召開的第十二屆全國人大常委會第三次會議上，國家發(fā)改委主任徐紹史作了《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》。報告提出，各地正積極穩(wěn)妥地推進戶籍制度改革。2011年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》印發(fā)實施。國家發(fā)改委、人力資源和社保部等相關(guān)部門出臺了配套措施，18個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）出臺了具體實施意見，14個省（自治區(qū)、直轄市）探索建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，初步為農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)開辟了通道。據(jù)公安部統(tǒng)計，2010～2012年，全國農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量為2505萬人，平均每年達到835萬人。

特大城市落戶條件須合理設(shè)定

未來城鎮(zhèn)化如何發(fā)展？徐紹史介紹，很重要的一條是要有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。按照因地制宜、分步推進、存量優(yōu)先、帶動增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧異地就業(yè)城鎮(zhèn)人口，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。同時，努力實現(xiàn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本醫(yī)療、保障性住房等覆蓋城鎮(zhèn)常住人口。

保障城鎮(zhèn)常住人口合理住房需求

徐紹史提出，要實施最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。建立可持續(xù)的城市公共財政體系和投融資機制，為實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋和城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。

同時，建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房價與消費能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。

■解讀

農(nóng)業(yè)人口實際落戶量或超2500萬

中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所主任陳耀表示，改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化率提高34個百分點，基本上一年提高一個百分點。近幾年城鎮(zhèn)化速度也比較快，一些縣、地級市農(nóng)村轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口已很寬松，只要有固定工作、住房，就基本可以實現(xiàn)。

因此，實際的農(nóng)業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量，有可能比2500萬還多。

首次明確提出城鎮(zhèn)化路徑

報告提出，要全面放開小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。

陳耀表示，近年我國城鎮(zhèn)化進程是按照此路徑進行的，但這還是第一次明確提出。

現(xiàn)在我國城市化率跟國際比還較低，初步測算，城鎮(zhèn)化率每年提高1個百分點，到2030年大約有70%的人住在城里。目前很難有明確的時間表。

農(nóng)民工市民化存在兩大問題

對北京等特大城市而言，城鎮(zhèn)化的步伐必然走得較慢。陳耀表示，農(nóng)民工市民化，主要有兩方面的問題。

其一是市民化的成本是否能夠負擔(dān)，市民化要求公共服務(wù)均等化，這就涉及社會保障、教育、醫(yī)療、住房等各方面的需求，這需要地方政府測算總的成本。而此前有學(xué)者表示，一個農(nóng)民工市民化后的成本為20萬元，陳耀說，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異巨大，目前還無法給出一個科學(xué)的數(shù)字。

其二，要考慮城市管理能否跟上，大城市市民化放開后，如何創(chuàng)新社會管理也是一個難題。北京、上海等地一旦放開戶籍，大量人員的涌入會給城市的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來很大的沖擊。因此，要與經(jīng)濟社會發(fā)展能力適應(yīng)。當(dāng)前很多城市已經(jīng)根據(jù)已有的供給能力，在逐步解決農(nóng)民工市民化的問題。但像北京這種特大城市把戶籍放開，時間還很漫長。

陳耀稱，城鎮(zhèn)化要分步驟來?，F(xiàn)在大家片面地追求速度而不考慮質(zhì)量，是不合適的?，F(xiàn)有的城鎮(zhèn)化中，17%是屬于偽城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化率存在虛高。因此，現(xiàn)有的問題是如何讓這部分人真正轉(zhuǎn)為市民，其中存在很大的難度。

特大城市可在遠郊先改戶籍

對很多特大、大中城市而言，戶籍管理制度改革到底難在哪里？

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵此前接受采訪時表示，在特大城市，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)人口興趣已經(jīng)不十分強烈。

李鐵稱，大城市的戶籍管理體制改革，首先可以考慮針對已在大城市長期定居、穩(wěn)定就業(yè)、舉家遷徙的外來人口。他們在總量中所占比例并不高，解決他們的落戶問題不會帶來太多財政上的負擔(dān)。在操作環(huán)節(jié)上，一些特大城市可以在周邊的建制鎮(zhèn)和遠郊區(qū)縣，率先進行戶籍管理制度改革，比如可以考慮把在主城區(qū)的長期舉家遷徙的外來人口落戶到遠郊區(qū)縣和小城鎮(zhèn)。

（本刊編輯部）

■鏈接：

這些年來在全國先后出現(xiàn)過各種新型城鎮(zhèn)化的改革嘗試，例如：天津模式、成都模式、廣東模式以及江蘇模式和浙江模式。從共同性來看，有分析人士將之總結(jié)為：工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)地向集約經(jīng)營集中，村民向新型社區(qū)集中和土地有償轉(zhuǎn)讓使用。鑒于此，各地的共同經(jīng)驗可能會集中整合，作為全國性規(guī)范推出。

成都模式：以大城市帶大郊區(qū)發(fā)展。其主要做法是對土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機制。以發(fā)展較好的區(qū)域作為起步點，確立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成以市場為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)集群。

天津模式：以宅基地換房集中居住。天津的小城鎮(zhèn)發(fā)展主要又分為四種子類型：整體推進型、都市擴散型、開發(fā)拓展型和“三集中”型。其主要做法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的“以宅基地換房”，先解決搬遷農(nóng)民的安置問題，然后通過土地集約增值的收益發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)村居民的就業(yè)問題。

廣東模式：通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚。廣東模式又可分為兩條主線：一是珠三角模式，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)集中的中心鎮(zhèn)為發(fā)展依托；二是山區(qū)模式，即圍繞著縣城，發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)。

蘇南模式：采取以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主組織資源方式。政府出面組織土地、資本和勞動力等生產(chǎn)資料，出資辦企業(yè)，并由政府指派所謂的能人來擔(dān)任企業(yè)負責(zé)人。

溫州模式：以個體私營企業(yè)為主體、迅速發(fā)展為推動力的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式。

（本刊編輯部）