英國(guó)鐵路私有化改革的啟示

1990年代中期，歐洲各國(guó)在鐵路、電力等基礎(chǔ)工業(yè)領(lǐng)域紛紛推行改革。改革的基本取向，是實(shí)行網(wǎng)廠分離、路網(wǎng)分離（對(duì)原來(lái)實(shí)行一體化經(jīng)營(yíng)管理的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，帶有自然壟斷性質(zhì)的電網(wǎng)、軌道系統(tǒng)與電廠、運(yùn)輸公司等運(yùn)營(yíng)部分分離），在運(yùn)營(yíng)部分引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

其中，英國(guó)鐵路部門的改革相當(dāng)徹底，連路軌系統(tǒng)也實(shí)行了私有化，但僅在實(shí)行5年后，政府就被迫收回路軌經(jīng)營(yíng)權(quán)，重新回到國(guó)營(yíng)體制，這種現(xiàn)象是值得我們深思的。

起因和改革措施

英國(guó)是鐵路運(yùn)輸業(yè)的發(fā)源地。英國(guó)的鐵路系統(tǒng)發(fā)達(dá)，營(yíng)業(yè)里程1.6萬(wàn)公里（20世紀(jì)初曾達(dá)到3.2萬(wàn)公里），從業(yè)人員10萬(wàn)人，鐵路運(yùn)輸同人們的日常生活密不可分?！岸?zhàn)”后，英國(guó)鐵路實(shí)行單一的國(guó)營(yíng)體制。

上世紀(jì)60年代以來(lái)，歐洲各國(guó)隨著公路、航空運(yùn)輸?shù)呐d起，鐵路運(yùn)輸每況愈下。在英國(guó)，私人小汽車承客量相當(dāng)于鐵路的10倍以上，貨物運(yùn)輸量的85%轉(zhuǎn)移到公路運(yùn)輸。政府不得不關(guān)閉許多虧損線路。

到1993年，鐵路運(yùn)輸業(yè)在客貨運(yùn)輸量總量?jī)H占10%左右。國(guó)家鐵路重外部效益，輕內(nèi)部管理，特別是英國(guó)工會(huì)力量很強(qiáng)，工資缺乏彈性，成本居高不下，虧損增加，鐵路成為財(cái)政的沉重包袱。

1993年11月，在保守黨政府的推動(dòng)下，英國(guó)議會(huì)通過(guò)《鐵路改革法案》，1994年開(kāi)始實(shí)施，1997年完成。改革的主要內(nèi)容是網(wǎng)運(yùn)分離和企業(yè)私有化，將鐵路分拆為1個(gè)全國(guó)性路軌公司、25個(gè)客運(yùn)公司、6個(gè)貨運(yùn)公司、3個(gè)機(jī)車租賃公司以及多家設(shè)備改造、維修服務(wù)公司，原來(lái)的國(guó)鐵公司被120多家私營(yíng)企業(yè)取代。

路軌公司負(fù)責(zé)管理經(jīng)營(yíng)全國(guó)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施（軌道、橋梁隧道、車站、信號(hào)），向運(yùn)營(yíng)公司收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)。該公司是全部私人股份的上市公司，其余運(yùn)營(yíng)公司也全部是私人企業(yè)。

鐵路管理機(jī)構(gòu)，包括政府的戰(zhàn)略鐵路管理局、鐵路監(jiān)察員辦公室和鐵路旅客理事會(huì)等官方、半官方機(jī)構(gòu)。

私有化的后果及原因分析

英國(guó)鐵路實(shí)施私有化后，起到了一定的積極作用，主要是融資投資渠道增加、服務(wù)改善、運(yùn)輸量有所擴(kuò)大，但同時(shí)管理不善等問(wèn)題也隨之暴露出來(lái)。

私有化后，1997年至2002年的短短5年間，英國(guó)接連發(fā)生13起嚴(yán)重事故，其中造成重大傷亡的事故有7起，共導(dǎo)致59人死亡，數(shù)百人受傷。而在1999年事故后，迫于各方壓力，路軌公司全力投入大規(guī)模的緊急鐵軌檢修，列車運(yùn)行紊亂，普遍晚點(diǎn)，許多人轉(zhuǎn)乘汽車，又造成公路擁塞，百姓怨聲載道。

鐵路事故頻發(fā)，嚴(yán)重影響了工黨政府的信譽(yù)，受到在野黨的猛烈批評(píng)，并引發(fā)公眾對(duì)鐵路私有化本身的質(zhì)疑，越來(lái)越多的人認(rèn)為根源在于私人企業(yè)利潤(rùn)目標(biāo)和公眾安全利益目標(biāo)之間的沖突。1999年10月事故后一項(xiàng)民意調(diào)查表明，3/4的英國(guó)人希望政府對(duì)鐵路系統(tǒng)重新實(shí)施國(guó)有化。2000年10月事故后，民意調(diào)查顯示，56%的受調(diào)查者認(rèn)為鐵路系統(tǒng)應(yīng)該重新由國(guó)家控制。

綜合各方面情況，鐵路私有化后運(yùn)行質(zhì)量滑坡的直接原因是：

1.私人企業(yè)重短期利益，忽視對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)期投資。

英國(guó)鐵路設(shè)施年代久遠(yuǎn)，急需更新，但路軌公司私有化后，作為上市公司要優(yōu)先照顧股東權(quán)益，過(guò)分注重眼前贏利。各運(yùn)營(yíng)公司不斷加大運(yùn)量，更增加了投資不足帶來(lái)的基礎(chǔ)設(shè)施隱患。據(jù)調(diào)查，在歐洲各國(guó)早已普遍采用的新型路軌和列車安全控制系統(tǒng)，在英國(guó)鐵路上根本沒(méi)有安裝。運(yùn)輸工會(huì)指責(zé)說(shuō)，政府長(zhǎng)期給路軌公司補(bǔ)助，但公司浪費(fèi)納稅人的錢，不把利潤(rùn)投資于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)建設(shè)上，只顧增加股息。工會(huì)要求加快把路軌公司的權(quán)力交還政府。

2.鐵路管理不善，安全漏洞多。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，私有化后幾年中，火車闖紅燈事件不斷上升。有關(guān)方面一再指出鐵路設(shè)施隱患多，要路軌公司加強(qiáng)管理。2002年5月發(fā)生慘案前夕，曾有工人報(bào)告事發(fā)地點(diǎn)附近鐵軌有問(wèn)題，管理方未予重視。路軌公司為節(jié)省成本，將一些路段的檢修任務(wù)外包，因?yàn)椤坝?000多家代理處和8家鐵路基建公司從事與鐵路網(wǎng)有關(guān)的工作”，他們競(jìng)相殺價(jià)，且雇傭了不少缺乏經(jīng)驗(yàn)和責(zé)任感的短期工，對(duì)安全構(gòu)成極大威脅，而且“鐵路運(yùn)營(yíng)部門每天賣出4萬(wàn)多張錯(cuò)票”。運(yùn)輸大臣公開(kāi)承認(rèn)，鐵路服務(wù)情況堪稱可悲。

3.私營(yíng)公司陷入財(cái)務(wù)危機(jī)，依靠政府補(bǔ)貼。

私有化初期，路軌公司經(jīng)營(yíng)狀況尚好，政府補(bǔ)貼減少到改革前的一半。但1999年后，公司經(jīng)營(yíng)情況每況愈下，最后資不抵債，只能靠政府補(bǔ)貼度日，負(fù)債總額高達(dá)33億英鎊。

鐵路維護(hù)工程管理不善顯然是路軌公司虧損額大增的重要原因。1999年10月5日倫敦帕丁頓火車站附近發(fā)生重大火車事故后，政府與路軌公司商定了總額達(dá)150億英鎊的財(cái)政投資五年計(jì)劃，要求公司在2000年底完成鋼軌緊急更換任務(wù)，盡快恢復(fù)正常運(yùn)行，但工程拖到2001年4月才勉強(qiáng)完成，被罰以巨款。

2001年4月，政府向路軌公司撥付15億英鎊，后追加5億英鎊。兩個(gè)月后，該公司董事長(zhǎng)要求政府追加7億英鎊，并要求公司繼續(xù)保持私人控股、由政府資助。政府?dāng)嗳痪芙^了援助請(qǐng)求，中止了投資計(jì)劃。這標(biāo)志著政府部門對(duì)路軌公司徹底失去信心。緊接著，公眾也紛紛拋售該公司股票，造成股價(jià)暴跌。

2001年10月8日，英國(guó)政府決定，對(duì)路軌公司實(shí)施強(qiáng)制破產(chǎn)，由政府指定的管理部門接管路軌公司，并將此案提交高等法院裁決。

政府曾經(jīng)設(shè)想新的管理體制是：建立一個(gè)包括運(yùn)營(yíng)方、旅客方和政府機(jī)構(gòu)三方參與的非贏利信托公司，監(jiān)督將利潤(rùn)投資于設(shè)施維護(hù)，不得分派股息。但是內(nèi)閣大臣們“更傾向于建立一個(gè)直接的行政管理系統(tǒng)”。

此后接連出現(xiàn)的鐵路事故，加快了政府接管的進(jìn)程。2003年10月23日，英國(guó)政府最后決定，由有政府背景的“鐵路網(wǎng)”公司從私營(yíng)承包者手中收回所有鐵路維護(hù)權(quán)，2004年完成。

英國(guó)鐵路協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)認(rèn)為，這是英國(guó)鐵路重新走向國(guó)有化的重要一步，“鐵路私有化已經(jīng)壽終正寢”，并認(rèn)為，部分私有化的倫敦地鐵也應(yīng)該國(guó)有化，并建議政府支持全部鐵路網(wǎng)重新國(guó)有化，包括由政府接管列車運(yùn)營(yíng)公司。

幾點(diǎn)思考

首先，英國(guó)鐵路私有化碰壁的事實(shí)警示我們：市場(chǎng)化、私有化并不是包治百病的藥方，舊的國(guó)有企業(yè)管理體制確實(shí)有很多問(wèn)題，但不分條件場(chǎng)合，都來(lái)個(gè)“一賣了之”，反而可能造成更嚴(yán)重的問(wèn)題。

第二，基礎(chǔ)設(shè)施不能私有化。歐洲很多國(guó)家的鐵路改革，都實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)”，但鐵路網(wǎng)由國(guó)家控制，安全狀況都不錯(cuò)。唯獨(dú)英國(guó)將鐵路網(wǎng)也賣給私人甚至上市，這是最大的敗筆。重要的基礎(chǔ)設(shè)施（如電力網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、電信網(wǎng)）本身具有公益性和自然壟斷性，如果讓私人企業(yè)擁有和管理，贏利目標(biāo)和純公益目標(biāo)是無(wú)法調(diào)和的。英國(guó)鐵路私有化前，財(cái)政每年補(bǔ)貼鐵路20億英鎊，私有化后每年更多達(dá)29億用于線路維護(hù)，相當(dāng)于政府要多花一筆錢支付私人投資者股息。改革初衷是“卸財(cái)政包袱”，但私有化卻離這個(gè)目標(biāo)越來(lái)越遠(yuǎn)了。

第三，私有企業(yè)運(yùn)作基礎(chǔ)設(shè)施，難免管理混亂，和大鍋飯的弊病。一些人認(rèn)為，英國(guó)路軌公司的失敗，是因?yàn)槌袚?dān)了國(guó)有鐵路設(shè)施的投資欠賬（“產(chǎn)權(quán)殘缺”），是政府不好。但英國(guó)鐵路私有化后，不僅出現(xiàn)管理滑坡，私企唯利是圖的本性使其更加無(wú)視公共利益，如為節(jié)省成本雇用廉價(jià)臨時(shí)工，濫用壟斷地位不斷要政府追加補(bǔ)助，將更新設(shè)備的政府補(bǔ)助支付股息，等等。可見(jiàn)，私有與壟斷的結(jié)合甚至要支付比政府直接控制更高的“交易成本”。

第四，分拆過(guò)細(xì)、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)是英國(guó)鐵路改革失敗的重要原因。鐵路是一個(gè)整體，運(yùn)行要統(tǒng)一調(diào)度，路軌、車站、乘務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)、結(jié)算等環(huán)節(jié)要高度配合。英國(guó)鐵路分割為100多家公司，各公司各環(huán)節(jié)的關(guān)系都要以合同形式確立，權(quán)力義務(wù)關(guān)系復(fù)雜，超出管理能力，導(dǎo)致效率降低，錯(cuò)誤增加。線路公司很難得到客貨運(yùn)輸公司有關(guān)線路質(zhì)量的信息，影響發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題的速度；原國(guó)鐵的工作人員過(guò)去是同事關(guān)系，因公司劃分轉(zhuǎn)為合同關(guān)系，配合反而困難。