美國聯(lián)邦學前教育立法演變與當前法律結(jié)構(gòu)分析

[摘 要]本文主要就美國聯(lián)邦學前教育法的發(fā)展演變，以及聯(lián)邦政府當前所實施的各項學前教育法及相關(guān)項目加以歸類分析，認為美國聯(lián)邦學前教育法發(fā)端于社會福利，結(jié)構(gòu)為兩部負責，目的是保障公平，并以引領(lǐng)改革為發(fā)展方向，希望對我國學前教育立法提供借鑒。

[關(guān)鍵詞]美國聯(lián)邦政府；學前教育法；立法演變

美國聯(lián)邦政府通過學前教育立法促進了全美學前教育的整體發(fā)展。美國聯(lián)邦學前教育法分別經(jīng)過了以追求社會福利、機會均等與智力開發(fā)、追求公平與優(yōu)質(zhì)為價值取向的三個演變階段，現(xiàn)在形成了以教育部、衛(wèi)生和公共服務部兩大內(nèi)閣級政府部門各司其職又通力合作的學前教育法律運行制度。

一、美國聯(lián)邦學前教育立法演變

美國聯(lián)邦政府學前教育立法經(jīng)過了20世紀上半葉學前教育法的萌發(fā)，20世紀60-80年代學前教育法的確立，最近30年學前教育法的更新和完善三個發(fā)展階段。

1.20世紀上半葉學前教育法的萌發(fā)

20世紀初，在自由競爭制度下美國經(jīng)濟空前繁榮，但社會貧富差距越來越大，社會矛盾日趨激烈，政府不得不出臺一系列抑強扶弱的福利政策。1912年，總統(tǒng)西奧多·羅斯福在白宮首次召開會議，提出建立聯(lián)邦兒童局（U.S.Children’s Bureau），合并所有聯(lián)邦兒童事務，并制定出一系列保障兒童權(quán)利的法律和福利政策。美國聯(lián)邦政府由此逐漸為兒童福利和教育事務確立了穩(wěn)定的制度安排。

聯(lián)邦兒童局是一個開展兒童保健教育以及母嬰服務的政府機構(gòu)，現(xiàn)在隸屬于衛(wèi)生和公共服務部，對國會健康、教育、勞動、福利委員會負責。1921年，聯(lián)邦兒童局制定了《母子法》（Sheppard—Towner Maternity and Infancy Protection Act），由聯(lián)邦政府向各州撥款，保障母嬰權(quán)益。

20世紀30年代美國遭遇了最大一波經(jīng)濟危機，人民生活窘困，羅斯福政府頒布了《聯(lián)邦緊急救濟法》（Federal Emergency Relief Act），由聯(lián)邦出資建立了覆蓋全美的緊急保育學校（the Emergency Nursery Schoool），滿足經(jīng)濟困難家庭幼兒營養(yǎng)、健康、教育等方面的需求。到1938年，緊急保育學校為20萬個貧困家庭兒童不僅提供有營養(yǎng)的食物，而且實施了與各年齡組相適應的課程，配備了受過短期專業(yè)培訓的幼兒教師。緊急保育學校是美國聯(lián)邦政府首次通過法律實施學前兒童保育和教育的項目，雖然該項目以福利為目的，但對后來學前教育機構(gòu)運作標準以及教師培訓等產(chǎn)生了深遠的影響。

第二次世界大戰(zhàn)前后大批婦女開始就業(yè)，從事軍事產(chǎn)業(yè)等，于是1940年出臺了《蘭漢姆法案》（The Lanham Act），由聯(lián)邦政府撥款建立兒童保育中心，為父母解除后顧之憂，同時保障兒童獲得相應的發(fā)展。兒童保育中心和緊急保育學校的區(qū)別在于，緊急保育學校服務于貧窮和父母失業(yè)家庭的孩子，以福利為主旨。而兒童保育中心是為所有參加戰(zhàn)爭軍工生產(chǎn)的家庭的孩子服務，對雙親工作的兒童教育起到了示范作用?！短m漢姆法案》運行期間，服務了大約55萬到60萬兒童。這一法律大大推進了美國學前教育機構(gòu)的建立以及學前教育發(fā)展。

2.20世紀60-80年代學前教育法的形成

20世紀六七十年代美國內(nèi)民權(quán)運動高漲，又面臨蘇聯(lián)人造衛(wèi)星的上天的威脅。面對新形勢，美國意識到通過教育才能增強實力。這一時期美通過一系列立法，加強了聯(lián)邦政府對教育的干預力度，學前教育立法在這一時期得以確立。

1965年，約翰遜總統(tǒng)實施大社會運動（Great Society Campaign）平息社會矛盾，同時“總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會”（President’s Council of Economic Advisors）又建議投資教育增強國家實力，于是白宮經(jīng)濟機會辦公室啟動了“啟蒙計劃”（Head Start），開始從娃娃抓起，對“處境不利”的兒童進行早期補償教育。

1969年，該項目轉(zhuǎn)由當時的聯(lián)邦衛(wèi)生教育福利部（Department of Health，Education and welfare）實施。該項目由聯(lián)邦撥款，以生活在貧困線以下家庭的3～5歲的孩子為服務對象，目的是改善兒童身體健康狀況，增進他們情感和社會性發(fā)展；改善其認知能力，尤其是運用語言和概念方面的技能，使他們建立學習的信心。由于該計劃擴大了弱勢群體的受教育機會，以實現(xiàn)教育機會均等為目標，因而一出臺就很受公眾歡迎?！皢⒚捎媱潯睂W前班大規(guī)模地發(fā)展起來，到1972年，受益兒童達100萬人以上，使貧窮家庭兒童與其他同齡人站在了同一起點上。

1981年，美國聯(lián)邦政府頒布了《啟蒙法》（Head Start Act），對“啟蒙計劃”的撥款數(shù)量和款項使用作出明確規(guī)定。此后，根據(jù)各時期出現(xiàn)的新情況，多次對其進行修訂和重新授權(quán)，不斷完善學前教育的目標，提高學前教育的質(zhì)量。“啟蒙計劃”及《啟蒙法》使美國學前教育成為了專門法律規(guī)范下的政府行為，對推動美國學前教育的進步和發(fā)展發(fā)揮了里程碑作用。

1979年，美國聯(lián)邦教育部從衛(wèi)生教育福利部分離出來，正式成為內(nèi)閣部，分擔了有關(guān)兒童教育的事務，由此學前教育有關(guān)法律由兩部共同實施。

3.學前教育法的發(fā)展和完善

20世紀90年代以來，隨著科學技術(shù)的飛速發(fā)展，對人的整體素質(zhì)提出了前所未有的高要求。同時隨著社會文明的不斷進步，教育機會均等的概念由原來的重視入學機會均等，擴展到教育質(zhì)量的提升。因此，促進幼兒身心全面發(fā)展，使每位幼兒享有高質(zhì)量的學前教育，成為聯(lián)邦教育部學前教育法修訂完善的主要目標。

1994年3月，克林頓總統(tǒng)簽署頒布了《2000年目標：美國教育法》（Goals 2000：Educate America Act）。該法設定了學前教育目標：到2000年，所有兒童都要為上學做好準備。該目標的具體內(nèi)容包括：所有兒童都要接受高質(zhì)量的、能培養(yǎng)發(fā)展?jié)摿Φ膶W前教育，幫助其做好上學的準備；所有兒童必須獲得生長所必需的營養(yǎng)、衛(wèi)生保健和體育鍛煉，以便他們進入小學時具有健全的頭腦和強壯的體格?！?000年目標：美國教育法》對學前教育質(zhì)量的重視，對入學準備的強調(diào)，提升了學前教育的地位。

2002年，美國為了加強全美基礎教育，頒布了《不讓一個兒童掉隊法》（No Child Left Behind Act）。其中“閱讀優(yōu)先項目”覆蓋學前教育，強調(diào)幼小銜接、教師素質(zhì)的提高和促進幼兒情感和社會性的發(fā)展。為了保證“閱讀優(yōu)先項目”的順利實施，2003～2008年聯(lián)邦政府每年投入9億美元，其中“早期閱讀項目”撥款為7500萬美元左右。

此外，衛(wèi)生和公共服務部1990年頒布了《兒童保育與發(fā)展整體撥款法》（Child Care and Development Block Grant Act），2000年頒布了《早期學習機會法》（Early Learning Opportunity Act），2003年，啟蒙計劃被重新授權(quán)，頒布了《入學準備法》（School Readiness Act），這些法律都為了促進學前教育發(fā)展，尤其是確保弱勢兒童全面健康發(fā)展起到重要作用，確保了美國學前教育公平和美國學前教育質(zhì)量的整體提高。

二、美國聯(lián)邦政府學前教育法律法規(guī)

現(xiàn)在聯(lián)邦政府學前教育法包括兩部分：嬰幼兒保育和早期發(fā)展、學前教育。實施嬰幼兒保育和早期智力開發(fā)等相關(guān)法律的部門是聯(lián)邦衛(wèi)生和公共服務部（Department of Health and Human Services），實施學前教育法律條款的部門是聯(lián)邦教育部。

1.衛(wèi)生和公共服務部實施的各項法律及撥款項目

（1）啟蒙法（Head Start Act）

現(xiàn)在實施的《啟蒙法》是布什總統(tǒng)2007年12月12日頒布的《2007年改善啟蒙教育為上學做好準備法》（Improving Head Start for School Readiness Act）。該法共包括22個條款，內(nèi)容包括：實施該法的目的；財政資助項目；撥款比例；項目實施標準、實施方式；項目管理；項目技術(shù)支持和培訓；研究和評估等。

該項目具體由衛(wèi)生和公共服務部的啟蒙項目辦公室（Office of Head Start，OHS）管理實施，2009年共撥款71億美元。項目分兩塊內(nèi)容，一是直接撥款給州和地方有關(guān)機構(gòu)，由從事項目管理、兒童研究以及兒童教育服務推廣的大學、非營利組織和機構(gòu)等申請獲得，側(cè)重土著印第安、阿拉斯加、移民服務機構(gòu)，為兒童提供教育服務；另一塊用于培訓和技術(shù)支持，研究和評估，項目管理和總結(jié)。2010年，聯(lián)邦增加了項目撥款，總撥款額超過72億美元。

（2）《兒童保育與發(fā)展整體撥款法》（Child Care and Development Block Grant Act）

《兒童保育與發(fā)展整體撥款法》主要內(nèi)容包括：目標設定；撥款項目及比例；項目規(guī)劃和申請；項目管理和總結(jié)等。

在該法的框架下設立了“兒童保育和發(fā)展基金”（Child Care and Development Fund），由聯(lián)邦衛(wèi)生和公共服務部的兒童家庭管理局（The Adrainistration for Children and Families，ACF）管理。該局將“兒童保育和發(fā)展基金”發(fā)放給州政府，州政府在執(zhí)行時享有較高的自主權(quán)。其中，75%的兒童保育和發(fā)展基金是以早教券（Voucher）的形式發(fā)放。符合標準的低收入兒童家庭可向當?shù)卣蛴烧跈?quán)的早期保教資源和轉(zhuǎn)介（Child Care Resource and Referral，CCRR）機構(gòu)申請領(lǐng)取早教券，用以支付早教或托兒費用。低收入兒童父母享有選擇園所的自主權(quán)。兒童保育和發(fā)展基金是聯(lián)邦第二大學前教育項目，具體實施涉及衛(wèi)生和公共服務部的九個部門。2010年的撥款額度達到2l億美元，2012年超過22億美元。

（3）其他法律框架下的兒童教育計劃

？誗貧困家庭短期補助計劃

貧困家庭短期補助計劃是在《1996年個人責任和工作機會調(diào)和法》（Personal Respon sibility and work Opportunity Reconciliation Act of 1996）的框架下實施的，其中涉及兒童教育。1996年，為解決貧困家庭托兒問題，美國會批準將30%的貧困家庭短期補助計劃（Temporary Assistance for Needy Faroilies，TANF）資金用于兒童的保育和發(fā)展，解決托兒需要。許多州利用此項聯(lián)邦援助開辦或增設了4歲班幼兒園。2010年4月6日對該法進行了最后修訂。2006年該法撥款總額為156億美元，給兒童的撥款是35億美元。但該法主要目的并非兒童教育，而是補助父母。

？誗社會服務補助金

社會服務補助金是在《社會安全法》（Social Security Act）框架下“社會服務整體撥款”（Social Setvice Block Grant）下設立的項目?！吧鐣昭a助金”（Social Service BlockGrant，SSBG）是衛(wèi)生與公共服務部管轄的另一項大型保育和學前教育計劃。目前，此補助金可為低收入但不領(lǐng)福利金的家庭提供托兒補助。2008年資助金額達17億美元，其中約近10%的補助金用于為符合條件的低收入家庭提供托兒資助。

2.教育部實施的各項法律及撥款項目

（1）《初等和中等教育法》一號條款及學前教育項目

《初等和中等教育法》是聯(lián)邦政府為改善學業(yè)成績而實施的一項補助K-12國民教育的法律。2002年布什政府期間重新授權(quán)《初等和中等教育法》并命名為《不讓一個孩子掉隊法案》。有關(guān)學前教育的內(nèi)容主要包含在“一號條款”（Title I）中。其中一號條款的B部分的第二項內(nèi)容（Title I，Part B，Subpart 2）是“早期閱讀”項目（Early Reading），第三項內(nèi)容（Title I，Part B，Subpart 3）是“公平教育起點”項目（Eyen Start）。兩項法律條款將撥款的目的，經(jīng)費的使用以及項目管理進行了詳細描述。2008年用于“早期閱讀”項目的經(jīng)費是1.1億美元。2010年用于“公平教育起點”項目的經(jīng)費是6600萬美元。

（2）《初等和中等教育法》二號條款準備學習項目

根據(jù)《初等和中等教育法》二號條款（TitleⅡ）第三章設立了“準備學習”項目（Ready to Learn）。該項目主要支持廣播、電視等多媒體開播兒童教育節(jié)目，幫助兒童為學習或者入學做好準備。2011年該項目撥款2724萬美元，支持的媒體機構(gòu)有美國公共廣播公司（The Corporation：for Public Broadcasting，CPB）和美國公共電視（Public Broadcasting Service，PBS）。例如：在該項目的支持下美國公共電視制作的《單詞世界》（Word World）在黃金時段播放，還傳播到多個國家對兒童英語啟蒙起到了寓教于樂的作用。

（3）《初等和中等教育法》五號條款學習基礎項目

根據(jù)《初等和中等教育法》五號條款（Title V）第四部分第十四章（Part D，Subpart 14）設立了“學習基礎資金”項目（Foundation for Learning Grant）。該項目幫助家庭發(fā)展兒童的情感、行為和社會發(fā)展。具體實施是投資社區(qū)教育項目，包括促進兒童智力發(fā)展、身體發(fā)展的兒童教育項目，防止兒童濫用藥物、遭受家庭暴力的社區(qū)福利和服務項目等。聯(lián)合社區(qū)各種兒童服務機構(gòu)和組織，開設合作項目，促進兒童參與社區(qū)活動，同時為家庭和兒童提供個性化的服務和支持。2009年該項目投資約100萬美元。

（4）特殊教育法中的學前教育項目

美國《特殊教育法》（Individuals with Disabilities Education Act，IDEA）的第三部分（Part C）是關(guān)于殘疾嬰幼兒早期教育的。該法有關(guān)學前教育內(nèi)容是為3～5歲的殘疾或發(fā)展遲滯兒童開辦特殊教育學前班。具體項目為“特殊學前教育基金”（Special Education Preschool Grants），該項目是教育部管轄的另一個資金較多的學前保育和教育項目。項目是由教育部提供補助經(jīng)費給州政府，再由各州地方學區(qū)申請獲得，年撥款額度4.3億美元。

（5）特殊教育法中殘疾嬰幼兒及其家人的特教補助計劃

1997年美《殘疾人法案》修訂，聯(lián)邦政府增設條款，為3歲以下嬰、幼兒及其家人提供個別化服務。此項法案的修訂促成了“嬰幼兒及其家人特教補助計劃”（Special Education Grants for Infants，Toddlers，and Families）。此計劃由教育部撥款給州政府，再由各地的早期教育機構(gòu)或區(qū)域性教育機構(gòu)向州政府申請經(jīng)費。2011年，教育部共撥款4.3億美元，為27萬名殘疾嬰幼兒及其家人提供了早期干預服務。

（6）學前教育教師發(fā)展項目

《初等和中等教育法》二號條款第一部分（TitleⅡ，Part A）和二號條款第三部分（Part C）中設立了有關(guān)建立高質(zhì)量學前教育教師隊伍的項目。根據(jù)二號條款第一部分第五章（Subpart 5）設立了“兒童早期教育者職業(yè)發(fā)展項目”（Early Childhood Educator Professional Development Program），目的是為貧窮社區(qū)和低收入家庭兒童招募、培訓高質(zhì)量的學前教師隊伍，改善兒童早期教育的學習效果，為上學做好準備。二號條款第三部分則鼓勵各州采取措施為學前教育招募、保住高質(zhì)量的教師，特別是針對高需求社區(qū)。以上法律文本對各項目實施的目的，撥款及申請方式，項目報告和評估做出了詳細規(guī)定。

三、美國學前教育法特點分析

1.發(fā)端于社會福利

從美國學前教育法的演變歷程可以看出，聯(lián)邦政府對學前教育的關(guān)注發(fā)端于社會福利保障。在兒童基本的營養(yǎng)和健康等生存權(quán)利得到保障以后，兒童接受教育的發(fā)展權(quán)利也逐漸加以落實。隨著對幼兒教育理論和實踐研究的不斷深入，人們逐漸發(fā)現(xiàn)學前教育對人的終身發(fā)展產(chǎn)生重大影響。政府要保障所有人的教育平等權(quán)利，必須從學前教育開始，使所有兒童站在同一起跑線上，確保弱勢群體兒童做必要的入學準備，為以后的成功奠定基礎。從某種意義上看，是社會福利制度的延伸。

2.以保障公平為目的

美國憲法規(guī)定教育是地方和個人的事務，這是美國教育地方分權(quán)的法律依據(jù)，學前教育也不例外。從這一角度看，美國的學前教育法有兩個重要的組成部分：聯(lián)邦一級和地方一級。地方一級細化學前教育所涉及的個人及社會單位的權(quán)利與責任，而聯(lián)邦一級的學前教育法的主要目的是保障所有公民的教育權(quán)益，以及促進各地區(qū)與族裔教育均衡和公平。就像美國聯(lián)邦教育部設立的初衷一樣，并是不具體插手各州的教育運作，而是彌補各州教育缺陷，保障所有人的公平權(quán)益。因此，聯(lián)邦學前教育法不只是在原則上進行規(guī)定，而是以實質(zhì)項目為抓手，以撥款為保障，促進教育均衡。

3.以引領(lǐng)改革為方向

奧巴馬政府上臺以來，聯(lián)邦政府逐漸改變?yōu)槿澜逃黄胶猬F(xiàn)狀補補貼貼的唯一職能，轉(zhuǎn)而尋求拓寬權(quán)限，引領(lǐng)各州實施教育改革，提升全美教育質(zhì)量。這一動作體現(xiàn)在《2009美國復蘇與再投資法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009，ARRA）中。根據(jù)該法案，設立了“競爭最優(yōu)”項目（Race to Top）促進基礎教育改革。在該項目的大框架下，設立了“競爭最優(yōu)一早期學習挑戰(zhàn)資金”項目。該項目投資5億美元，由各州競爭獲得。如果各州按照聯(lián)邦政府的要求，加大學前教育工作力度，為貧窮、少數(shù)族裔家庭及兒童提供高質(zhì)量的教育項目，并在與其他各州比較中獲勝，就可以獲得該筆聯(lián)邦政府資助。聯(lián)邦政府并將該項目以法律形式體現(xiàn)本屆政府《初等和中等教育法》修訂藍本中。由此可見，引領(lǐng)改革將是美聯(lián)邦學前教育法的發(fā)展方向。

（責任編輯 甘 璐）