城鎮(zhèn)化發(fā)展與財(cái)政政策

一、國(guó)際上城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

當(dāng)前政府和學(xué)術(shù)界正在研究中國(guó)的城鎮(zhèn)化，這是個(gè)熱點(diǎn)問題，首先需要打開思路看看國(guó)際上有哪些方面做得比較好，哪些方面有教訓(xùn)，這對(duì)中國(guó)未來(lái)的發(fā)展是非常重要的。概括為六點(diǎn)：

（一）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化率普遍較高。城市化發(fā)展從本質(zhì)上講是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展就沒有城鎮(zhèn)化。這是一個(gè)基本的規(guī)律。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍城市化率很高，近十年甚至近幾十年都比較穩(wěn)定，大概在70%到90%。

（二）工業(yè)化和城市化同步推進(jìn)。工業(yè)化分三個(gè)時(shí)期，工業(yè)化前期、工業(yè)化中期、后工業(yè)化社會(huì)。對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家而言已經(jīng)走過(guò)了工業(yè)化的前期和中期，現(xiàn)在普遍是處在后工業(yè)化時(shí)期，也就是說(shuō)工業(yè)化的任務(wù)已經(jīng)完成了。需要注意的是，工業(yè)化不是簡(jiǎn)單的發(fā)展工業(yè)，工業(yè)化有幾個(gè)重要的指標(biāo)：第一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)力，第二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，第三是就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，第四是貿(mào)易結(jié)構(gòu)的變化。所以工業(yè)化是一個(gè)綜合的指標(biāo)，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、就業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了重大的變化，工業(yè)化的任務(wù)基本上完成了，同時(shí)它的城鎮(zhèn)化率也非常高。

（三）發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)總體來(lái)講比較協(xié)調(diào)。城市化的發(fā)展不是簡(jiǎn)單的就城市化談城市化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的重大變化是城市化發(fā)展的一個(gè)基本前提。發(fā)達(dá)國(guó)家三大經(jīng)濟(jì)體美國(guó)、歐盟和日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。第一產(chǎn)業(yè)就是通常講的農(nóng)業(yè)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中比重很低，美國(guó)第一產(chǎn)業(yè)的比重大約是3%到4%，法國(guó)農(nóng)業(yè)的比重是6%左右。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)總量主要是靠二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)很發(fā)達(dá)，但是它的比重非常低。從就業(yè)結(jié)構(gòu)看，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)率比重比較低，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的標(biāo)志。美國(guó)第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重是3%左右，法國(guó)不超過(guò)10%。凡是發(fā)達(dá)國(guó)家，簡(jiǎn)單地講，農(nóng)民比較少，城市人口多。

（四）發(fā)達(dá)國(guó)家作為后工業(yè)化國(guó)家，它的綠色特征非常明顯。這些國(guó)家比較綠，城市也比較綠。因?yàn)樗鼈兘?jīng)濟(jì)很發(fā)達(dá)。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)比重較低，第三產(chǎn)業(yè)大約占60—70%，不再做耗能大的、污染比較嚴(yán)重的項(xiàng)目。前面的四點(diǎn)，可以把它看成城市化發(fā)展的一般規(guī)律，也可以講是四條經(jīng)驗(yàn)。

下面是發(fā)達(dá)國(guó)家城市化發(fā)展的教訓(xùn)：

（五）當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家普遍面臨“四高”，這“四高”包括高城市化率、高失業(yè)、高福利、高赤字債務(wù)。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化率很高，福利水平也很高，但不是沒有問題。福利水平高的同時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，失業(yè)率很高，美國(guó)的失業(yè)率8%，前兩年9%、10%。歐元區(qū)17個(gè)國(guó)家的失業(yè)率大數(shù)是12%，特別是青年的失業(yè)率更高，有三分之一的青年人現(xiàn)在找不到工作。發(fā)達(dá)國(guó)家有發(fā)達(dá)國(guó)家的麻煩，城市化率很高，很多人生活在城市里，福利水平很高但是無(wú)法就業(yè)。另外，發(fā)達(dá)國(guó)家的債務(wù)率普遍很高，美國(guó)的債務(wù)率是100%，日本是230%，希臘140%，意大利120%，西班牙、葡萄牙超過(guò)100%。經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財(cái)政危機(jī)、福利危機(jī)、就業(yè)危機(jī)、債務(wù)危機(jī)相互交織在一塊。這是第一個(gè)教訓(xùn)。

（六）一些發(fā)展中國(guó)家出現(xiàn)比較嚴(yán)重的城市貧困問題，就是通常講的這些國(guó)家的貧民窟問題。包括印度、南非、拉美等國(guó)家的人口過(guò)度涌入城市，這些人收入不高，居住沒保障，找不到工作。南非的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體來(lái)講比較高，人均GDP在一萬(wàn)美元左右，但是它的貧民窟問題非常嚴(yán)重。貧民窟問題的核心是就業(yè)、收入、居住無(wú)充分保障。這是第二個(gè)教訓(xùn)。

二、中國(guó)城鎮(zhèn)化道路的選擇

中國(guó)改革開放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力在大幅度提升，城鎮(zhèn)化率提升至52%，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移也取得了重大的進(jìn)展。目前中國(guó)有2億6千萬(wàn)的農(nóng)民在城市里，比在農(nóng)村收入要好得多，這是有目共睹的。

那么，中國(guó)城鎮(zhèn)化的問題在哪里，歸納為五個(gè)方面：（一）中國(guó)名義上的城鎮(zhèn)化和實(shí)際上的城鎮(zhèn)化差別很大。名義上的城鎮(zhèn)化率是52%，但把這2億6千萬(wàn)的農(nóng)民扣除掉，實(shí)際上的城鎮(zhèn)化大約為36%。（二）中國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，就業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重地滯后于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革開放初期是30%，現(xiàn)在降到10%，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)90%，說(shuō)明中國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。中國(guó)的就業(yè)結(jié)構(gòu)盡管有變化，但是它與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)非常不協(xié)調(diào)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，中國(guó)的農(nóng)民現(xiàn)在仍然很多，現(xiàn)在第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重大數(shù)是37%，而改革開放初期是70%，總體上看有了很大的進(jìn)展。但是目前中國(guó)從事農(nóng)業(yè)的人仍然太多，這也是中國(guó)為什么農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率比較低、為什么農(nóng)民收入比較低的一個(gè)重要原因。因此，中國(guó)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移仍是下一步非常艱巨的任務(wù)。（三）現(xiàn)在已經(jīng)轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力也就是2.6億生活在城市中的農(nóng)民工，無(wú)法享受與城鎮(zhèn)人口平等的公共服務(wù)。但是不是說(shuō)這2.6億的農(nóng)民工馬上全部都來(lái)享受公共服務(wù)，誰(shuí)也沒這個(gè)本事。（四）中國(guó)的大城市過(guò)度發(fā)展。大城市人口膨脹，但水、土地等資源緊張，環(huán)境壓力很大。而小城鎮(zhèn)發(fā)展的步伐不是很大。（五）“土地財(cái)政”難以為繼。土地財(cái)政收入前年超過(guò)3萬(wàn)億，去年是2萬(wàn)9千億，下一步土地的收入肯定會(huì)降低。在這么一個(gè)大背景下靠土地收入來(lái)支撐地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，來(lái)支撐中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展，是有問題的。

未來(lái)中長(zhǎng)期中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨六個(gè)任務(wù)。（一）需要進(jìn)一步有序轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。中國(guó)仍然有大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，中國(guó)的“劉易斯拐點(diǎn)”現(xiàn)在還沒到。（二）中國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展的核心問題是人的城鎮(zhèn)化。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是要解決現(xiàn)在轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工和下一步繼續(xù)轉(zhuǎn)移農(nóng)民工的市民化問題。必須指出，中國(guó)農(nóng)民工的市民化是一個(gè)長(zhǎng)期漸進(jìn)的過(guò)程。只能隨著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，根據(jù)財(cái)力，逐步地將農(nóng)民工市民化。（三）中國(guó)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化要同步推進(jìn)，特別是要加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)來(lái)解決就業(yè)問題。城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，需要有產(chǎn)業(yè)的支撐，沒有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的支撐，城鎮(zhèn)化是不可持久的。（四）中國(guó)下一步要加快發(fā)展中等城市和小城鎮(zhèn)，解決城鎮(zhèn)化的合理布局。（五）城鎮(zhèn)化的綠色低碳問題。要學(xué)習(xí)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)搞綠色經(jīng)濟(jì)。要發(fā)展公共交通，要搞綠色建筑等等。（六）城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)要同步推進(jìn)。中國(guó)未來(lái)的城鎮(zhèn)化水平如果達(dá)到70%的話，仍然會(huì)有4億到5億人生活在農(nóng)村，國(guó)家要關(guān)心，國(guó)家要投入。中國(guó)未來(lái)的方向，一方面要發(fā)展城鎮(zhèn)化，同時(shí)也要繼續(xù)發(fā)展推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

我國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路是：（一）城鎮(zhèn)化的發(fā)展是市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)。千萬(wàn)不要天真地以為政府可以把城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)等等問題包起來(lái)。經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展根本上是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，最根本的要靠市場(chǎng)。而政府在這個(gè)過(guò)程中的定位是起到引導(dǎo)的作用，第一是規(guī)劃，第二是法規(guī)，第三是政策，第四是適當(dāng)投入。（二）統(tǒng)籌考慮，抓住重點(diǎn)。關(guān)鍵問題是提升城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量，要在產(chǎn)業(yè)、就業(yè)以及市民化方面下功夫。（三）循序漸進(jìn)，穩(wěn)步發(fā)展。

三、城鎮(zhèn)化相配套的財(cái)政政策

（一）要在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面下大功夫，解決人的城鎮(zhèn)化問題。財(cái)政的重要抓手是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，最關(guān)鍵的是在城市化進(jìn)程中要考慮農(nóng)民工基本公共服務(wù)均等化方面的優(yōu)先序問題。我國(guó)現(xiàn)在還是個(gè)發(fā)展中國(guó)家，還沒有那么多錢，財(cái)政要考慮優(yōu)先序。首先，要盡快地做好農(nóng)民工在城市的子女教育、就業(yè)服務(wù)、工傷保險(xiǎn)、計(jì)劃生育等工作。然后，再逐步擴(kuò)大到社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等其他的社會(huì)福利。另外，中央財(cái)政能不能考慮對(duì)人口流入地適當(dāng)?shù)丶哟筠D(zhuǎn)移支付。人口流入地就是較發(fā)達(dá)地區(qū)，這些地區(qū)接納了流動(dòng)人口，也承擔(dān)了這些流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)。因此，中央財(cái)政有責(zé)任對(duì)人口流入地要適當(dāng)安排轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)，地方財(cái)政也要加大這方面投入。

（二）要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和解決就業(yè)問題。財(cái)政一是要支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造，發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，特別是要發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，這是大的方向。財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要采取六個(gè)手段。第一是投資補(bǔ)助，既可以補(bǔ)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，也可以補(bǔ)助在消費(fèi)環(huán)節(jié)。第二是財(cái)政貼息。第三是股份投資。第四是支持擔(dān)保。第五是政府采購(gòu)。第六是稅收優(yōu)惠。二是要支持創(chuàng)業(yè)就業(yè)。這不僅僅實(shí)現(xiàn)了個(gè)人創(chuàng)業(yè)，而且可以帶動(dòng)其他人就業(yè)。要優(yōu)化中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境，要加快發(fā)展職業(yè)教育。中國(guó)的職業(yè)教育需要大發(fā)展，并且要實(shí)現(xiàn)免費(fèi)職業(yè)教育，要把農(nóng)民工的職業(yè)素質(zhì)提高。

（三）要推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要利用PPP模式，就是公共資金和社會(huì)資本結(jié)合起來(lái)促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。要通過(guò)財(cái)稅政策和財(cái)政資金的投入來(lái)引導(dǎo)社會(huì)資本投入。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講要發(fā)行規(guī)范的地方債，現(xiàn)行《預(yù)算法》修訂要敢于突破，允許地方發(fā)債。近期仍然可以利用地方融資平臺(tái)，下一步應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。中國(guó)地方政府債務(wù)總體上是在安全的范圍之內(nèi)。

（四）在支持城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，一定要注意財(cái)政的可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的過(guò)程，涉及人口轉(zhuǎn)移、就業(yè)、社保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)等方面，任務(wù)范圍寬，資金需求量大。財(cái)政是負(fù)責(zé)政府資金分配的職能部門，是推進(jìn)城市化發(fā)展的重要支撐，必須統(tǒng)籌兼顧，瞻前顧后，突出重點(diǎn)，注重財(cái)政的可持續(xù)性。當(dāng)前和未來(lái)一個(gè)時(shí)期財(cái)政收入高增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，而整個(gè)財(cái)政支出的壓力很大，包括法定支出、民生支出、維穩(wěn)支出等都需確保，此外目前財(cái)政的赤字和債務(wù)已處于膨脹之勢(shì)。因此，財(cái)政支持城鎮(zhèn)化政策和支出水平必須適度，否則，國(guó)家財(cái)政將不可持續(xù)，城市化發(fā)展也會(huì)受到影響。

（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)農(nóng)村財(cái)政研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）

郭慶旺：蘇所長(zhǎng)從財(cái)政的角度探討了城鄉(xiāng)一體化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、道路選擇和財(cái)政政策的設(shè)計(jì)。最近這些年來(lái)學(xué)界對(duì)城鎮(zhèn)化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)論述得非常多，而對(duì)國(guó)際教訓(xùn)談得很少。蘇所長(zhǎng)就國(guó)際城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)兩方面進(jìn)行了深入的分析。發(fā)達(dá)國(guó)家在城市化進(jìn)程中積累了一些問題，當(dāng)前存在的一些問題在未來(lái)也不見得能夠得到解決。上個(gè)世紀(jì)80年代我國(guó)曾經(jīng)討論過(guò)所謂的城市病、福利病的問題，而當(dāng)中國(guó)在朝現(xiàn)代化大踏步努力的同時(shí)大家卻很少談及發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展的教訓(xùn)。事實(shí)上這是一個(gè)更值得研究的課題。

蘇所長(zhǎng)講了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系。我特別注意到近幾年來(lái)社會(huì)上一直在談?wù)撐覈?guó)如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，很多人講到一個(gè)發(fā)達(dá)的國(guó)家或者講一個(gè)現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)的第三產(chǎn)業(yè)必須達(dá)到某個(gè)比例，例如舉發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)在70%以上。之后又說(shuō)我國(guó)最發(fā)達(dá)的一些大城市比如北京市在三年前第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值率先達(dá)到70%。事實(shí)上在發(fā)展這第三產(chǎn)業(yè)，提高第三產(chǎn)業(yè)比重時(shí)需要掌握一個(gè)度。要明確技術(shù)進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最重要因素，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)必須以技術(shù)進(jìn)步作為導(dǎo)向。一個(gè)國(guó)家的發(fā)展沒到一定程度，或者說(shuō)工業(yè)化程度和物質(zhì)資本積累沒到一定程度的話，第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重越高越代表著這個(gè)國(guó)家的技術(shù)進(jìn)步率越低，所以這兩者是矛盾的。服務(wù)業(yè)的技術(shù)含量是很低的，大家可能會(huì)說(shuō)現(xiàn)在不是要大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)嗎，但是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)也不是技術(shù)含量高的。比如說(shuō)軟件行業(yè)有多大的技術(shù)含量？這與我們所說(shuō)的促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展不是一個(gè)概念。