以改革推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

30多年來中國的發(fā)展進(jìn)步是巨大的，改革是發(fā)展的動力。今年7月習(xí)近平總書記在武漢考察的講話中提出要深化改革，重點(diǎn)講了需要在六個方面深化改革，包括市場一體化和社會管理等。近十年在處理改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系上的順序是發(fā)展、穩(wěn)定、改革，改革放在了后面。這些年雖然發(fā)展了，但遇到了很多困難和問題，必須重新舉起改革這面大旗。我們面臨的困難和問題需要在發(fā)展中解決，但發(fā)展不會自然而然地解決困難和問題。舉個簡單的例子，我國的城鄉(xiāng)居民收入差距，2002年前后大概是1∶2.8左右，近幾年大概在1∶3.2左右，可見發(fā)展不能解決所有問題。發(fā)展的成果可能是有一部分人得益多，有一些人得益少，甚至有人沒有得益，農(nóng)民沒有得到應(yīng)有的發(fā)展成果。這主要是體制問題造成的。

近十年來我國城鄉(xiāng)一體化有了很大進(jìn)步。2000年左右中央農(nóng)村工作會議提出了“多予、少取、放活”的農(nóng)村工作方針。少取，主要是進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)；多予主要是增加財(cái)政投入，包括對農(nóng)民的補(bǔ)貼。但放活這一塊，到目前還存在比較大的缺陷，因此今后改革的重點(diǎn)應(yīng)該是放活。十年來，各級財(cái)政對“三農(nóng)”的投入有了很大增加，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)大大減輕，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施大大改善，農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、醫(yī)療保險等公共服務(wù)體系初步建立，縮小了城鄉(xiāng)差距。隨著我國近年來城市化的快速發(fā)展，城市為大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移就業(yè)和居住創(chuàng)造了條件，也使我國在城鎮(zhèn)居住的人口數(shù)量超過了農(nóng)村，初步改變了城鎮(zhèn)人口比例長期落后于工業(yè)化進(jìn)程的狀況。建國初期我國只有10%的城市人口，到1979年，城鎮(zhèn)人口比例是18%，目前城鎮(zhèn)化率是52.6%，但實(shí)際上只有35%是真正的城鎮(zhèn)人口，2億多農(nóng)民工沒有很好地融入城市。到目前還沒有很好地解決農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的問題。當(dāng)前的城鎮(zhèn)化仍是依靠傳統(tǒng)的體制、機(jī)制推進(jìn)的。

第一，城市的快速擴(kuò)張主要是依靠政府向農(nóng)民以很低的代價大量征地推進(jìn)的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2000年到2010年，全國建設(shè)占用耕地3630萬畝，平均每年占用耕地330萬畝，年度征地規(guī)模從2005年的445.4萬畝增加到2010年的688.8萬畝。如果這個體制機(jī)制不改革，要保住18億畝耕地紅線是一個大問題。按照現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，全部征地補(bǔ)償最高不能超過每畝土地農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍，被征地農(nóng)民每畝土地得到的補(bǔ)償不會超過政府土地出讓金的5%，很多地方在具體實(shí)施上大致在1%左右。在目前城鄉(xiāng)一體化過程中，過低的征地補(bǔ)償已經(jīng)成為新的社會矛盾焦點(diǎn)和不穩(wěn)定因素。

第二，進(jìn)城的農(nóng)民工基本上還是農(nóng)民，沒有市民化，也就是說沒有很好解決他們的戶籍和享有城鎮(zhèn)居民職工同等的公共服務(wù)。2億6千萬農(nóng)民工雖然長期生活工作在城市，但是當(dāng)?shù)卣詫⑺麄儺?dāng)做農(nóng)民對待，包括子女教育、社保、醫(yī)療、住房等方面都是如此，農(nóng)民工在城里生活還是很困難。目前交了“五險”的農(nóng)民工占全部農(nóng)民工的比例平均為20%，工傷保險略高于20%，而養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險不到20%。這帶來了一系列社會問題，在城市的農(nóng)民工子女上學(xué)難，農(nóng)民工看病難、報銷難。在農(nóng)村還有幾千萬留守兒童，有幾千萬留守老人和幾千萬留守婦女。這些已經(jīng)成為社會管理的難題。

第三，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展缺乏活力和動力。到目前，外資企業(yè)搞活了，私人企業(yè)搞活了，最難的國有企業(yè)也搞活了，可是承載人口和勞動力最多的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)卻衰落了。農(nóng)村由改革的先鋒變成了墊底。這從根本上制約了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展，影響了農(nóng)民增收。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展滯后的情況下，政府不得不通過財(cái)政投入和補(bǔ)貼來支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，用二次分配來彌補(bǔ)一次分配改革滯后的缺陷。但是中國的農(nóng)業(yè)什么時候是單靠政府補(bǔ)貼發(fā)展起來的？事實(shí)上財(cái)政也補(bǔ)不起。政府加大“三農(nóng)”投入是應(yīng)該的，但是本應(yīng)通過改革給農(nóng)民一些條件，農(nóng)民自己是能搞活的，你不改革、不給條件非得給一點(diǎn)錢，結(jié)果這個補(bǔ)貼作用很有限，甚至有時起了反作用。

黨的十八大強(qiáng)調(diào)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，這是對過去工業(yè)化、城市化經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，也是對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新要求。工業(yè)化不能犧牲城鎮(zhèn)化，以前在推進(jìn)工業(yè)化的過程中只要農(nóng)村的農(nóng)產(chǎn)品，只要農(nóng)村的土地，卻不要農(nóng)村的人。今后的工業(yè)化不能再以犧牲城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化不能再以犧牲“三農(nóng)”為代價。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化的主要途徑是深化改革，包括深化公共服務(wù)改革和推進(jìn)農(nóng)村要素市場化改革。這是改革的兩條主線，前者是縱向的，后者是橫向的。

第一，要深化公共服務(wù)改革。政府提供城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)還需要繼續(xù)改革完善?，F(xiàn)在實(shí)行的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等，還是按城鄉(xiāng)二元體制的思路建立的，城市一套，農(nóng)村一套。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老醫(yī)療、城鎮(zhèn)最低生活保障等制度是一套，而農(nóng)村、農(nóng)民則是另一套。目前的農(nóng)村保障制度只是解決了從無到有，但它還不是城鄉(xiāng)一體化的。在意大利，低保屬于公民待遇，不管你是否交稅、參加社保，這是政府保障你的最基本需求。在此基礎(chǔ)之上，公民可選擇繳保險稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這與個人享受的保險待遇是掛鉤的。我國現(xiàn)在不是這樣，還是城鄉(xiāng)兩套體制，這是不利于城鄉(xiāng)一體化的。目前把公民健康、義務(wù)教育，養(yǎng)老、醫(yī)療保險層層下放，中央下放給省，省下放給縣，最后由縣統(tǒng)籌負(fù)責(zé)任。但縣政府既管官又要管民，還要管發(fā)展，錢不夠，僅教育支出就占到了縣財(cái)政支出的百分之六七十，不利于人的平等發(fā)展。因此事權(quán)應(yīng)該適當(dāng)上升，特別是事關(guān)人民群眾生存和發(fā)展的重大事權(quán)，如教育、醫(yī)療、社保應(yīng)主要由中央和省級政府負(fù)責(zé)，這有利于勞動力智力和體力的公平發(fā)展。縣鄉(xiāng)政府的主要任務(wù)應(yīng)是提供區(qū)域內(nèi)的一般公共服務(wù)，主要是搞好城鎮(zhèn)和農(nóng)村的統(tǒng)一規(guī)劃，搞好縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，搞好垃圾、污水處理、公共安全、公共衛(wèi)生和食品安全等等。

第二，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要素市場化。這是今后最主要的改革，也是最難的改革。城鄉(xiāng)市場一體化，最主要的是土地的城鄉(xiāng)市場一體化。土地是財(cái)富之母，無論是政府還是企業(yè)、農(nóng)民都要愛惜土地。但現(xiàn)在地方政府忙于征地賣地，比如說一個縣，跑到山上開墾山地，然后在縣城邊上占耕地，說是實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，山上那塊地能種糧食嗎？這樣搞下去18億畝耕地紅線怎么能保住呢？現(xiàn)在征地問題已經(jīng)是最尖銳的社會焦點(diǎn)問題。去年的全國土地出讓金收入2.89萬億元，前年是3萬億元，相當(dāng)于地方本級公共財(cái)政收入的47.5%。這個數(shù)字不小，地方征地的積極性非常高。不少地方政府城市建設(shè)好大喜功、攤大餅浪費(fèi)土地，招商引資給企業(yè)圈占大量土地，造成土地閑置和低產(chǎn)出。下一步應(yīng)該改革集體土地管理制度，推進(jìn)集體土地確權(quán)。但確權(quán)不是目的，確權(quán)是要賦予土地交換價值和金融功能。一個產(chǎn)業(yè)如果只靠財(cái)政扶起來，那是沒生命力的。下一步要通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，鼓勵土地流轉(zhuǎn)，讓種田大戶、家庭農(nóng)場、合作社建起來，保證糧食安全。另外是允許有條件的農(nóng)民合作社辦互助合作金融，歐美日農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融主要靠互助合作金融而不是商業(yè)金融。

第三，十七屆三中全會確定的六項(xiàng)農(nóng)村改革，其中包括社保改革、土地改革、金融改革，這三項(xiàng)改革必須聯(lián)動。只有農(nóng)民參加社會保險，農(nóng)民的土地才便于交易流轉(zhuǎn)；只有土地能夠交易流轉(zhuǎn)才能抵押貸款。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化需要深化改革，需要保護(hù)農(nóng)民的利益。現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化政府有積極性，農(nóng)民沒什么大的積極性，這是難以持續(xù)的。要調(diào)動農(nóng)民的積極性，就需要充分發(fā)揮市場的力量。政府不能再把低價征地作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的唯一辦法。今后一方面要修訂不利于統(tǒng)一市場發(fā)揮作用的法規(guī)制度，另一方面要為城鄉(xiāng)居民提供統(tǒng)一平等的服務(wù)。只有這樣，我國的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化才能可持續(xù)發(fā)展。

（作者系國務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組辦公室副主任）

蘇明：丁主任的發(fā)言，一是講的大實(shí)話，二是算了一筆大賬，三是提出了一個大的思路。所以是三個“大”。他從三個方面對我國下一步城鄉(xiāng)發(fā)展一體化面對的重大問題進(jìn)行了研究，例如對征地問題、戶籍問題、“三農(nóng)”問題的解決路徑。我們一方面看到我國在解決“三農(nóng)”問題方面的成效非常顯著，但是面對的問題非常多。我非常受啟發(fā)。

第一，他講了一個大實(shí)話。如果說中國的農(nóng)民在歷史上通過稅收和農(nóng)產(chǎn)品的低價格，為中國工業(yè)化的發(fā)展、城市化的發(fā)展做出了重大的貢獻(xiàn)，那么近十年包括當(dāng)下，農(nóng)民對國家發(fā)展的貢獻(xiàn)很大程度上是通過土地。簡單地說，就是丁主任講的政府低價購進(jìn)土地，為中國的城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)和工業(yè)化的發(fā)展積累資金。政府和房地產(chǎn)開發(fā)商大量地賺取農(nóng)民的利益。這是一個大實(shí)話。

第二，算了一筆大賬。近十年政府從農(nóng)民那里征了多少土地，丁主任講3000多萬畝。農(nóng)民從土地出讓金中得到了多少，不到5%。這個大賬非常清晰。

第三，未來的思路是什么？丁主任特別強(qiáng)調(diào)了改革，不改革中國就有問題，未來的出路就在于改革。怎么改，丁主任提出土地市場化，為農(nóng)民提供基本的公共服務(wù)。另外他提了農(nóng)村金融問題，農(nóng)村金融問題實(shí)際上跟財(cái)政政策有密切的關(guān)系，怎么樣運(yùn)用財(cái)政政策來把金融資源動用起來支持農(nóng)民是一個非常重要的問題。金融問題對中國“三農(nóng)”發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化非常重要。