對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中幾個(gè)問題的思考

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要意義，黨的十八大已經(jīng)給出了明確的答案，它是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化涉及我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制改革的一系列問題，其中包括推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村，推進(jìn)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相互協(xié)調(diào)，加快土地、戶籍、城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化、教育資源的均衡配置等改革和發(fā)展措施。最近議論比較多的是在農(nóng)民工市民化、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)兩個(gè)方面。

下面，就這兩個(gè)內(nèi)容的幾個(gè)問題談些看法。

第一個(gè)問題，要深刻領(lǐng)會(huì)“城鄉(xiāng)要素平等交換”的政策，推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工、農(nóng)民工市民化。黨的十八大和2013年中央一號(hào)文件都提出“城鄉(xiāng)要素平等交換”，這是徹底改變我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期以來實(shí)行的城鄉(xiāng)二元管理體制的重要原則。在當(dāng)前，解決農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、農(nóng)民工市民化中存在的不平等問題，是破除二元管理體制的重要方面。比如：大多數(shù)農(nóng)民工的勞動(dòng)力價(jià)值未得到公平體現(xiàn)、他們的住房甚至不具備基本生活的條件、他們的子女在城鎮(zhèn)接受教育存在障礙等不合理現(xiàn)象都要加以改變。

應(yīng)該說，目前農(nóng)民工的工資已經(jīng)有了很大的提高，但不平等的是大多數(shù)用工單位不為農(nóng)民工交納參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，剝奪了農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。當(dāng)然，也不否認(rèn)有些農(nóng)民工因工資很低，自身也不愿意交納社保費(fèi)用。針對(duì)這一情況，應(yīng)該重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度。需要對(duì)現(xiàn)行的繳費(fèi)辦法做適當(dāng)?shù)男薷模崔r(nóng)民工個(gè)人交納的社保費(fèi)用的一定比例由當(dāng)?shù)刎?cái)政補(bǔ)助。與農(nóng)民工對(duì)城市做出的貢獻(xiàn)相比，政府拿出這些錢是應(yīng)該的。這樣，可以減輕農(nóng)民工的負(fù)擔(dān)，再加上政府監(jiān)管用工單位按規(guī)定為農(nóng)民工交納社保費(fèi)用，能夠改變目前只有少數(shù)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度的現(xiàn)狀。同時(shí)，有關(guān)部門要盡快制定出農(nóng)村居民社會(huì)保障制度和城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度銜接辦法，適應(yīng)農(nóng)民工的流動(dòng)。當(dāng)前，城鎮(zhèn)有限的財(cái)力，不可能在短時(shí)間內(nèi)讓上億的農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶籍，因此，在有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化時(shí)，需要依據(jù)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工的年限和工作以及收入的穩(wěn)定性，逐步使符合條件的農(nóng)民工得到城鎮(zhèn)戶籍。農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障制度，保障了農(nóng)民工的權(quán)益，是農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶籍的重要條件，要積極推進(jìn)這項(xiàng)工作。

在農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)居住的問題上，首先要認(rèn)識(shí)到，正是由于過去城鄉(xiāng)土地政策的不平等、土地交易中的嚴(yán)重不等值，造成了絕大多數(shù)農(nóng)民工無法自己解決住房。政府應(yīng)該站在改變城鄉(xiāng)二元管理體制的高度，安排農(nóng)民工的住房，給予其在城鎮(zhèn)居住的權(quán)利，這是推進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的重要保證。政府要通過制定相應(yīng)的政策，分兩步解決：第一步，讓農(nóng)民工住進(jìn)具有基本居住條件的房子。住建部已在今年早些時(shí)候明確規(guī)定，在2013年底前，全國(guó)地級(jí)以上城市要明確外來務(wù)工人員申請(qǐng)住房保障的條件、程序和輪候規(guī)則。關(guān)鍵是要及早制定相關(guān)政策并實(shí)施。第二步，保證舉家遷徙取得城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民工家庭和當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)居民家庭一樣享受公租房、廉租房等保障性住房，能夠購買經(jīng)濟(jì)適用房。農(nóng)民工取得了城鎮(zhèn)戶籍，得到了政府提供的保障性住房，應(yīng)該放棄農(nóng)村的宅基地，這也是“城鄉(xiāng)要素平等交換”政策的體現(xiàn)。這里絕不能以貨幣來計(jì)算是否等值（即宅基地值多少錢，在城市居住要花多少錢），而是用居住的權(quán)利體現(xiàn)平等。

學(xué)習(xí)“城鄉(xiāng)要素平等交換”政策，還有一個(gè)體會(huì)。一些媒體刊登的許多文章提出，農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶籍后仍要“帶地進(jìn)城”，即繼續(xù)享有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。按照“城鄉(xiāng)要素平等交換”的政策，當(dāng)農(nóng)民工成為城鎮(zhèn)居民后，已經(jīng)得到了城市提供的公共服務(wù)，享受了社會(huì)保障，他們應(yīng)該放棄在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因?yàn)樗麄兊幕旧畈辉僖揽客恋亍Ｋ麄兎艞壛送恋?，可以?shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這是推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，在城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)中起到重要作用。如果不交回土地，會(huì)不會(huì)引發(fā)城鄉(xiāng)之間新的不平等？在這里，要分清進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工、若干時(shí)間后返回農(nóng)村的農(nóng)民工和取得城鎮(zhèn)戶籍、成為城鎮(zhèn)居民的“農(nóng)民工”兩個(gè)概念。對(duì)于前者，必須保證他們?cè)瓉硐碛械耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)不受侵害。對(duì)于后者，在他們交回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，要根據(jù)實(shí)際情況給予補(bǔ)償：第一，承包方在承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，要給予相應(yīng)的補(bǔ)償；第二，發(fā)包方將承包方交回的土地，在該土地承包期內(nèi)進(jìn)行有償流轉(zhuǎn)時(shí)，要根據(jù)流轉(zhuǎn)收益給予一定的補(bǔ)償。這樣，有助于他們?cè)诔擎?zhèn)定居初期的生活。在學(xué)習(xí)了《農(nóng)村土地承包法》之后，更加堅(jiān)定了上述看法。因?yàn)樵摲ǖ诙鶙l中規(guī)定：“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方?！?/p>

第二個(gè)問題，適當(dāng)調(diào)整財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工。農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，勢(shì)必使接納地在城市管理、提供公共服務(wù)，尤其是在提供農(nóng)民工住房、安排農(nóng)民工子女教育等方面增加了財(cái)政支出。財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度要做適當(dāng)調(diào)整，適應(yīng)這種情況和發(fā)展趨勢(shì)。要增加接納地財(cái)政的分成比例，并在教育等與人口流動(dòng)有關(guān)領(lǐng)域的資金分配上，建立中央與省級(jí)、人口流出地和流入地之間的分擔(dān)機(jī)制，保證農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的通道暢通。

第三個(gè)問題，建立小城鎮(zhèn)發(fā)展專項(xiàng)基金。大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，要求城鎮(zhèn)加快發(fā)展，增加吸納能力。除了要重視大城市的作用外，還要注重小城鎮(zhèn)的建設(shè)。中央和省級(jí)政府可以通過有計(jì)劃地發(fā)行專門債券，建立用于小城鎮(zhèn)建設(shè)的專項(xiàng)基金，和政府收取的土地經(jīng)營(yíng)收益、轉(zhuǎn)移支付資金等財(cái)政資金形成合力，有選擇地重點(diǎn)扶持具備小城鎮(zhèn)發(fā)展條件的縣城、中心鎮(zhèn)。其理由是：第一，據(jù)調(diào)查，70%以上的農(nóng)民工希望在家鄉(xiāng)周邊就業(yè)，小城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)M足了他們的意愿：第二，多數(shù)農(nóng)民現(xiàn)有的文化、知識(shí)、技能適合小城鎮(zhèn)集聚的產(chǎn)業(yè)，小城鎮(zhèn)成為農(nóng)民工市民化的主要承接地；第三，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體規(guī)劃目標(biāo)，結(jié)合各地的現(xiàn)狀，可以合理布局小城鎮(zhèn)建設(shè)，防止全國(guó)一哄而上，出現(xiàn)許多小城鎮(zhèn)建設(shè)的“半拉子工程”。第四，政府要主導(dǎo)城鎮(zhèn)基本建設(shè)設(shè)施和公共事業(yè)設(shè)施的建設(shè)，通過稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)及民間資金以及社會(huì)上的各種資源參與，加速建成小城鎮(zhèn)，盡快發(fā)揮城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力的作用。優(yōu)先獲得專項(xiàng)基金扶持的基本條件是：當(dāng)?shù)赜幸欢ǖ呢?cái)力；初步形成了支柱產(chǎn)業(yè)并有發(fā)展的潛力；具有人群居住所需要的資源（如水資源），等等。

第四個(gè)問題，土地流轉(zhuǎn)大概念下的兩個(gè)具有本質(zhì)差別的概念。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必然涉及農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)?！掇r(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)原則等做了規(guī)定。通過學(xué)習(xí)和思考，感到在土地流轉(zhuǎn)的大概念下，包含著單純的土地流轉(zhuǎn)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)兩個(gè)既有聯(lián)系和相同之處，又有本質(zhì)差別的概念。

單純的土地流轉(zhuǎn)，是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不改變的情況下，土地使用者有了改變，就是《農(nóng)村土地承包法》中提到的轉(zhuǎn)包、出租的土地流轉(zhuǎn)方式。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包方發(fā)生了改變，即《農(nóng)村土地承包法》中提到的互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。其中：互換方式是同一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的承包方之間將承包土地的相互調(diào)換。調(diào)換后，雙方都還擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而采用轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，農(nóng)民將不再有被轉(zhuǎn)讓的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是轉(zhuǎn)讓方式與轉(zhuǎn)包、出租、互換方式的根本不同，是實(shí)實(shí)在在的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。因此，《農(nóng)村土地承包法》第四十一條規(guī)定，只有在承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，才能將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶。

目前，從各地反映土地流轉(zhuǎn)的情況來看，轉(zhuǎn)讓方式占的比重很少，這與我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)展的現(xiàn)狀緊密相關(guān)，因?yàn)榻^大多數(shù)農(nóng)民仍然要將土地作為生活的基本保障。這種情況是農(nóng)村改革發(fā)展現(xiàn)狀的真實(shí)反映，完全符合客觀實(shí)際。不過，這種情況很可能出現(xiàn)問題：只有土地的流轉(zhuǎn)而沒有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，使土地的承租者不能下決心花大力氣投入去改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件，這對(duì)土地的產(chǎn)出、承租人的收益都產(chǎn)生負(fù)面影響。加速發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，需要更多土地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。為此，要加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，讓更多的農(nóng)民取得城鎮(zhèn)戶籍，從而交回承包的土地，同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行的法規(guī)做適當(dāng)?shù)难a(bǔ)充、修改，在制度層面奠定基礎(chǔ)。要在《農(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定：對(duì)于承包方交回的土地，除必須用于承包給新增人口外，主要通過競(jìng)拍等方法，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給有能力進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶。如果農(nóng)戶以外的人或者企業(yè)，符合受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從事規(guī)模經(jīng)營(yíng)的條件（目前已經(jīng)有許多企業(yè)或者個(gè)人通過大量流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并取得很好效益的案例），需要通過修改《農(nóng)村土地承包法》第四十一條的相關(guān)規(guī)定（即只能將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)戶），將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給他（們）。這樣做的前提是，由財(cái)政出資，在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)成立專門的機(jī)構(gòu)（也可以在現(xiàn)有的相應(yīng)機(jī)構(gòu)），進(jìn)行準(zhǔn)入審核、田間檢查等監(jiān)管工作。一旦發(fā)現(xiàn)違反《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)規(guī)定的行為，馬上依法處置。

展望未來，在全國(guó)的多數(shù)土地通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、基本形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，“農(nóng)民”一詞將不再是指人的身份而是一種職業(yè)。

第五個(gè)問題，研究以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押貸款問題，釋放土地金融活力。2013年中央一號(hào)文件要求“用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。農(nóng)民有了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，明確了承包地塊面積，四至清晰，金融機(jī)構(gòu)可以認(rèn)可農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押，創(chuàng)新農(nóng)村特點(diǎn)的抵押貸款方式。為了開展、做好這項(xiàng)工作，除了需要金融界的“頂層設(shè)計(jì)”外，還要結(jié)合實(shí)際，制定具有可操作性的辦法來保證。根據(jù)目前了解的情況，提出兩點(diǎn)建議：

第一，進(jìn)行抵押貸款的主體是擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包方。如果先從承包方承租了土地，然后將承租來的土地作抵押貸款是不合法的。這種做法有可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果，一旦土地承租人取得了貸款而不能按時(shí)歸還，最受傷害的是出租土地的承包方，也會(huì)給金融機(jī)構(gòu)帶來風(fēng)險(xiǎn)。

第二，金融機(jī)構(gòu)要對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估，依據(jù)評(píng)估值確定貸款額度。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的估值，可以通過對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益的估值來確定，以一畝地一年的租金作為標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)橥恋氐淖饨鹨话闶窃撏恋厥找娴钠骄担源舜_定貸款的額度比較合適。金融機(jī)構(gòu)把握好貸款的額度，能夠在支持承包戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情況下，大大減少貸款的風(fēng)險(xiǎn)。同樣，對(duì)承包戶來說，會(huì)降低無法贖回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，保證在自己承包的土地上生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性。

（作者系中國(guó)農(nóng)村財(cái)政研究會(huì)副秘書長(zhǎng)）

郭慶旺：我覺得湯副秘書長(zhǎng)對(duì)城鄉(xiāng)一體化或者城鎮(zhèn)化最核心的兩大問題進(jìn)行了闡述，一個(gè)是農(nóng)民與市民之間的轉(zhuǎn)換問題，第二個(gè)是土地的流轉(zhuǎn)及其衍生的一些重大問題。他講了很多一體化進(jìn)程的一些關(guān)鍵性的問題。在這兩個(gè)問題上，他提出了一個(gè)理論就是要素交換理論。我覺得這個(gè)理論可以將農(nóng)民、農(nóng)民工和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)這兩個(gè)核心問題聯(lián)系在一起。比如剛才說到了農(nóng)民變成市民以后，城市政府給你提供公共服務(wù)，但是農(nóng)民承包的土地怎么辦呢？所謂的要素交換理論就提供了一種解決方案。農(nóng)民變成市民之后，城市的政府給你提供了人力資本積累的必要條件。而我們知道經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有四大要素，第一個(gè)就是土地，第二個(gè)是資本，第三個(gè)是勞動(dòng)力，第四個(gè)是技術(shù)。那么人力資本本身是一個(gè)最重要的要素，而土地是最傳統(tǒng)的要素，政府提供給農(nóng)民適應(yīng)城市工作、生活，發(fā)展人力資本的條件后，原來農(nóng)民承包的土地怎么辦？這可以總結(jié)成要素交換理論。我認(rèn)為這個(gè)理論會(huì)解決今后一個(gè)很重大的問題。湯副秘書長(zhǎng)說到土地流轉(zhuǎn)，法律上規(guī)定土地有承包期，承包戶拿土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)去貸款，當(dāng)農(nóng)民變成了城市人之后，他的貸款還沒到期，如果他放棄了土地承包權(quán)怎么辦？我覺得能不能在理論上有一個(gè)系統(tǒng)的闡述。