湖北省推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實踐與思考

一、湖北省推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的探索與實踐

近年來，湖北省委、省政府立足于農(nóng)業(yè)大省實際，牢固樹立科學發(fā)展、跨越發(fā)展的理念，大力實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，堅持公共財政、項目安排、工作力量向“三農(nóng)”傾斜，逐步探索出一條符合湖北實際、具有湖北特色的城鄉(xiāng)一體化新路子。

（一）政府主導，注重科學發(fā)展。省委、省政府把大力推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展作為統(tǒng)籌全省經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略，作為破解“三農(nóng)”難題、縮小城鄉(xiāng)差別、實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的根本途徑，作為發(fā)揮湖北優(yōu)勢推動全省科學發(fā)展、跨越式發(fā)展的機遇和出路。按照“三個集中”（工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模集中）、“五個加快”（加快公共財政向農(nóng)村傾斜、加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、加快社會保障向農(nóng)村覆蓋、加快公共服務(wù)向農(nóng)村側(cè)重、加快城市文明向農(nóng)村輻射）和“六個推進”（推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動就業(yè)、社會管理一體化）的發(fā)展思路，統(tǒng)籌部署，高位推進城鄉(xiāng)一體化工作。

（二）規(guī)劃引領(lǐng)，注重頂層設(shè)計。我省堅持把科學規(guī)劃布局作為切入點，著眼于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各種要素，高起點、高標準編制城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，保證了規(guī)劃的科學性、前瞻性、系統(tǒng)性。一是抓好全域規(guī)劃。2012年9月，我省完成了《湖北省城鎮(zhèn)化與城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃（2012—2030）》的編制工作，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃從省到市、縣，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)和居民點的全覆蓋。目前正在編制《湖北省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體規(guī)劃》。二是抓好具體規(guī)劃。在全域規(guī)劃的基礎(chǔ)上，依托豐厚的文化底蘊，用系統(tǒng)的眼光做好局部的具體規(guī)劃，特別是在單體規(guī)劃設(shè)計上融入當?shù)鬲毺氐娜宋?、生態(tài)等要素，體現(xiàn)荊楚風格，彰顯荊楚文化。三是抓好產(chǎn)業(yè)詳規(guī)。切實做到城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃之間有機銜接，促使產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標融入城鄉(xiāng)空間規(guī)劃之中，構(gòu)成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要支撐。

（三）試點示范，注重制度創(chuàng)新。省委、省政府從實際出發(fā)，提出了“先行試點、總結(jié)完善、逐步推開”的工作思路，于2008年將鄂州市確定為全省第一個城鄉(xiāng)一體化試點城市。2009年，將仙桃、洪湖、監(jiān)利、襄州、襄城、宜都、大冶、掇刀等8個縣（市、區(qū)）納入全省擴大試點范圍。2010年以來又啟動了竹房城鎮(zhèn)帶（竹溪—竹山、房縣）建設(shè)等試點。目前，八個層面試點已覆蓋了全省39%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。通過辦點示范，制度創(chuàng)新，引領(lǐng)全省城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有序推進。

（四）整合資源，注重項目支撐。省委、省政府從2008年試點開始，通過政策引導等方式，將中央和省直各部門相關(guān)專項資金集中整合，采取包片、包點、定項目的方式，重點支持試點縣、試點鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。從2010年開始安排省級財政調(diào)度資金10億元，2012年增加到20億元，在年初將這些調(diào)度資金放下去，年底收回來，不要利息。專項用于支持農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)和領(lǐng)軍龍頭企業(yè)發(fā)展，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

（五）嚴格考評，注重績效管理。省政府出臺了《全省城鄉(xiāng)一體化試點工作考評辦法》，將全省試點市、縣、鎮(zhèn)全部納入考評范圍。重點考評綜合改革、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、社會管理、社會事業(yè)、工作組織推動等6大類23項指標?？荚u工作每年組織一次。省級財政列專項資金，對考評結(jié)果優(yōu)秀的給予獎勵；對考評不合格的給予通報批評，直至取消試點資格和追究相關(guān)責任。

二、當前推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展存在的主要問題

從我省實踐來看，由于體制機制原因，當前推進城鄉(xiāng)一體化存在著一系列的困難和問題，主要表現(xiàn)在：

（一）城鄉(xiāng)戶籍差異。城鄉(xiāng)二元戶籍管理，在城市和農(nóng)村、市民和農(nóng)民之間筑起了一道不可逾越的身份障礙。

（二）城鄉(xiāng)土地差異。是指城鄉(xiāng)之間土地“同地不同價”、“城鄉(xiāng)互不通”等問題。

（三）公共服務(wù)差異?？平涛男l(wèi)、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施主要集中在城市，城市越大享有的公共資源越多，廣大鄉(xiāng)村享受公共服務(wù)資源極少，城鄉(xiāng)公共資源“倒掛”現(xiàn)象嚴重。

（四）城鄉(xiāng)收入差異。統(tǒng)計顯示，2012年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為24565元，農(nóng)村居民人均純收入7917元，兩者相差3.1倍。

（五）社會保障差異。雖然我國已建立“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的社會保障體系，但城鄉(xiāng)之間在基本養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等方面差距仍然很大。特別是對于大批身居城市的農(nóng)民工而言，其享受的社會保障待遇更低。有資料顯示，截至2012年底，農(nóng)民工繳納城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的只占22.2%，繳納醫(yī)療保險的只占24.2%，繳納工傷保險的只占41.7%，繳納失業(yè)保險的只占14.4%，大部分農(nóng)民工社會保障難以落實。

（六）產(chǎn)業(yè)發(fā)展差異。農(nóng)村主要負責大宗農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率較低、產(chǎn)品技術(shù)構(gòu)成和附加值較低，與城市高新技術(shù)、高附加值產(chǎn)品相比存在巨大的效益差。

三、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展應(yīng)處理好四個方面的關(guān)系

從我省推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的探索與實踐表明，需要我們準確把握目前所處的城鄉(xiāng)發(fā)展階段，遵循經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀規(guī)律，在思想觀念、體制機制、政策措施等方面進行深入探索與創(chuàng)新，正確處理好四個方面的重要關(guān)系。

（一）正確處理好與統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的關(guān)系。城鄉(xiāng)一體化的核心是人的一體化，重點是規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)、市場、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理的一體化。具體說，就是衣食住行、業(yè)教保醫(yī)“八字經(jīng)”要念到城鄉(xiāng)均等。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。據(jù)統(tǒng)計，到2012年底我國城鎮(zhèn)化率為52.7%，有研究表明，我國最優(yōu)城鎮(zhèn)化率在65%—70%之間，也就是說我國要實行城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，推進新型城鎮(zhèn)化還有很大的空間。因此，我們要根據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃，按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求，編制好城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，特別是新型村鎮(zhèn)布局和建設(shè)規(guī)劃，解決安居問題。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要以中心鎮(zhèn)和中心村為重點，建設(shè)新型社區(qū)，大力推進城市公共設(shè)施向村鎮(zhèn)延伸，重點做到“四通”，即通路（ 村村通、公交一體化）、通電（同網(wǎng)同電同價）、通水（農(nóng)村飲水安全）、通訊（廣電、電信、互聯(lián)三網(wǎng)融合），推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一布局和共建共享。三是統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展。城鎮(zhèn)化不是“變”來的，而是“化”來的，“化”是一個潤物無聲的漸變過程?！吧w樓房”要與“造飯碗”并舉。要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制機制，支持土地適度流轉(zhuǎn)，重點扶持家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作組織，加快農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，配套和完善財政金融扶持政策等，壯大總體經(jīng)濟實力。四是統(tǒng)籌公共服務(wù)。改變城鄉(xiāng)分離、條塊分割的管理方式，理順城鄉(xiāng)社會管理體制機制。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社保、住房等公共服務(wù)制度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，協(xié)調(diào)推進城鄉(xiāng)各項社會建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展，全面推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展和文明進步。

（二）正確處理好與“四化同步”的關(guān)系。城鄉(xiāng)一體化重在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展重在“四化同步”，這是黨中央統(tǒng)攬全局、著眼長遠、與時俱進做出的重大決策，是解決“三農(nóng)”問題和防止出現(xiàn)“拉美陷阱”的有效措施。在推進中尤其要注意三點：一是推動城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的良性互動。在工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，實現(xiàn)二者的良性互動，關(guān)鍵是要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)革命的新趨勢，加快發(fā)展高新技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提升就業(yè)帶動力和城市競爭力。二是推動城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。針對當前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化落后于城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實，要進一步強化“三農(nóng)”工作的基礎(chǔ)地位和支撐作用，特別是夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、補上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這個“短板”。 通過推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，按照城鄉(xiāng)一元化公共財政理論的要求，促進公共資源在城鄉(xiāng)均衡配置，促進城鄉(xiāng)要素平等交換。三是推動城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展理念的革新。要堅持以人為本，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為突破口，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化包容發(fā)展；要堅持城鄉(xiāng)一體，以促進城鄉(xiāng)要素資源平等有序流動為重點，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合；要堅持高效集約，以城市群為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；要堅持綠色低碳，以建設(shè)美麗城鎮(zhèn)為導向，推動城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。

（三）正確處理好與消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)系。城鄉(xiāng)一體化的目標，就是要破除城鄉(xiāng)二元體制機制產(chǎn)生的差異，堅持把城市和鄉(xiāng)村建設(shè)成為一個相互依存、相互促進的統(tǒng)一體。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，不是依靠農(nóng)村人口不斷向城市遷移，而是要靠提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，逐步縮小工農(nóng)和城鄉(xiāng)差別。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不只是靠工業(yè)化來解決農(nóng)業(yè)問題，靠市民化來解決農(nóng)民問題，靠城鎮(zhèn)化來解決農(nóng)村問題，而是要通過體制機制創(chuàng)新，建立新的戶籍制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、公共資源配置制度等等，促進城鄉(xiāng)要素的自由流動和人文和諧，促進城市與鄉(xiāng)村、經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）正確處理好與城鄉(xiāng)特點特色的關(guān)系。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)一樣化，城鄉(xiāng)一體化并不意味著把農(nóng)村改造成城市，也不是要城鄉(xiāng)發(fā)展水平一樣，而是要合理布局、因地制宜、突出特色，推進城鄉(xiāng)差異化發(fā)展，彰顯城鄉(xiāng)特點特色。一是科學合理布局。從全國657座城市納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計范圍來看，到2012年底共有7.1億城鎮(zhèn)人口，平均每個城市要容納100多萬人，而國外許多國家一般三四千人就可以成為一個城市。城鎮(zhèn)布局不合理、發(fā)展不均衡，已成為影響城鄉(xiāng)一體化的“短板”。當前，要以新型城鎮(zhèn)化推進城鄉(xiāng)合理布局和統(tǒng)籌發(fā)展，切實做好中、小、微型城市規(guī)劃布局，均衡城鄉(xiāng)資源配置，著重增強城市功能，帶動農(nóng)村發(fā)展，提高城市的輻射能力和承載能力。二是堅持因地制宜。重點要把握兩組數(shù)字，一個是在960萬平方公里的國土上，適合人類居住的只有19%，約180多萬平方公里（27億畝）；另一個數(shù)字是，在適合人類居住的180多萬平方公里的土地上，還劃定了120萬平方公里（18億畝）“耕地紅線”。僅有60萬平方公里土地，要承載人類賴以生存的城市、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等。這里要特別強調(diào)的是節(jié)約用地。要根據(jù)全國主體功能區(qū)劃分，在空間布局上合理規(guī)劃城市和鄉(xiāng)村，尤其是不要把城市都建在優(yōu)質(zhì)耕地上，在丘陵地帶依山造城更能彰顯地域特色；更不能脫離實際，把分散農(nóng)戶強制集中起來，全部建成小社區(qū)。如果能享受到一體化的公共資源和公共服務(wù)，散居農(nóng)民幸福指數(shù)將會更高。三是突出城鄉(xiāng)特色。注重發(fā)揮城市和鄉(xiāng)村不同的功能定位及各自的特色，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。要防止“去鄉(xiāng)村化”、“高樓化”、“水泥森林化”，要注重用現(xiàn)代文明理念改造農(nóng)村，把現(xiàn)代都市文明的生產(chǎn)生活方式覆蓋到農(nóng)村，實現(xiàn)人的一體化、制度的一體化、福祉的一體化，把城市建設(shè)得更像城市，把農(nóng)村建設(shè)得更像農(nóng)村。

（作者系湖北省財政廳農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室主任、湖北省農(nóng)村財政研究會會長）

郭慶旺：前面兩位專家分別關(guān)注于城鎮(zhèn)化和農(nóng)村的經(jīng)營主體，我覺得大會安排真的很好。周主任講的是城鄉(xiāng)發(fā)展怎么一體化，給我印象很深。他講到的城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當說是多角度、多層次、多方式來理解。特別是提出了六大問題，以及處理好四個關(guān)系。給我最大的一個啟發(fā)就是城鄉(xiāng)一體化并不意味著是一樣化，它必然存在著差異，就如同我剛才說的社會分層，只要人類存在，不可能沒分層。有的人說中國的政策制定者都生活在城市，決策者認為城鄉(xiāng)二元化需要首先解決的是戶口問題或者講戶籍制度問題。其實我倒并不覺得這真是一個大問題。我生在農(nóng)村，如果沒有機會的話農(nóng)村人并沒有奢望會都變成城市人。不過一旦把中國13億4千萬人都變成城市人口之后，那我國就會變成一個破爛不堪并且社會無序的國家。那個時候出現(xiàn)的問題可能比現(xiàn)在的問題更為嚴重。

另外，城鄉(xiāng)收入差距的問題的確會存在。不管是保障也好，教育也好，收入也好，發(fā)展也好，各個方面的差異都是存在的。周主任的思想給我們研究者的啟發(fā)在于差異是必然存在的，但是這個差異到底多大才合適？如果要把城鄉(xiāng)變成完全一樣的，我總覺得解決不了，差異的產(chǎn)生才給社會以進步的動力。這一點對我最近研究的公共服務(wù)均等化、社會保障等課題以很大的啟發(fā)。