新型城鎮(zhèn)化：未來經(jīng)濟發(fā)展新動力

一、城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟發(fā)展的作用

中國當前最大的問題是出口導向型的經(jīng)濟發(fā)展遇到阻礙，發(fā)達國家對中國需求下降，一些發(fā)展中國家還從供給環(huán)節(jié)替代中國。另外，成本上升、人民幣升值導致中國的出口產(chǎn)業(yè)利潤空間在向零趨近。這樣導致的結(jié)果就是產(chǎn)能過剩。在這種情況下，加快城鎮(zhèn)化是最好的選擇。同工業(yè)化相比，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求，工業(yè)化創(chuàng)造供給。城鎮(zhèn)化可以從投資和消費兩大方面大量產(chǎn)生需求，這為下一步經(jīng)濟增長提供了空間。因為大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化具有巨大的收入增長和消費效應，實踐表明，城鎮(zhèn)化每提高一個百分點，能帶來人均國民收入的明顯增長，由此提高了國民購買力。同時，大量農(nóng)民進城落戶后，他們的消費傾向、消費結(jié)構(gòu)變化也會利于增加工業(yè)品的消費。另外，城鎮(zhèn)化還可以促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，一國工業(yè)化達到一定階段后推進城鎮(zhèn)化可以增加第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重。即使制造業(yè)升級也離不開城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)一般是技術創(chuàng)新和推廣的平臺。當工業(yè)化達到一定階段后，城鎮(zhèn)化是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟增長的新發(fā)動機，而且也是從中等收入邁向高收入階段的一個必然選擇。我們對城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟增長的關系做了一個模型分析，結(jié)果是：一、城鎮(zhèn)化與GDP密切相關。城鎮(zhèn)化每提高一個百分點，對GDP是正向作用，相關性很大。二、城鎮(zhèn)化與就業(yè)關系密切。城鎮(zhèn)化程度的提高與第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)是正相關，而且彈性很大，城鎮(zhèn)化每提高一個百分點，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性超過一個點。但是對第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)關系是負相關，即城鎮(zhèn)化每提高一個百分點，第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)是負增長。

二、我國城鎮(zhèn)化面臨的三個矛盾

我國工業(yè)化長期快于城鎮(zhèn)化，是國內(nèi)內(nèi)需不足的根本原因。中國現(xiàn)在是內(nèi)需不足，內(nèi)需不足的根本原因是城鎮(zhèn)化慢于工業(yè)化。世界上有三個類型的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化關系。（一）工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步的國家，發(fā)達國家一般是這樣。（二）工業(yè)化超前于城鎮(zhèn)化的國家，像中國就是典型。（三）城鎮(zhèn)化超前于工業(yè)化的國家，比如拉美國家。中國是一個典型的工業(yè)化長期超過城鎮(zhèn)化的國家，這種國家最大的一個特點就是內(nèi)需不足。中國政府集中的公共權力和公共資源過于強大。世界上沒有一個國家像中國政府有這么大的聚財能力，當她從工業(yè)化獲取巨大財力后沒有及時轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)化方面，沒有為城鄉(xiāng)居民提供充分平等的公共服務，由此形成政府錢多，農(nóng)民、邊緣人群和落后地區(qū)公共服務極差，這是由體制和發(fā)展模式造成的。用世界視角看，中國人均GDP水平處于中上等收入國家，但產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化都是中低收入國家水平。我國的城市化水平與經(jīng)濟發(fā)展水平不匹配。根據(jù)國際經(jīng)驗，城市化率達不到70%以上很難邁入高收入國家。鄧小平說過到本世紀中前期我國經(jīng)濟發(fā)展要達到中等水平的發(fā)達國家。習近平總書記說到中華人民共和國成立一百周年的時候，要實現(xiàn)中華民族的偉大復興。偉大復興的核心是邁入發(fā)達國家行列。但是中等水平的發(fā)達國家城市化率一般都是在75%以上，沒有75%是不可能的。美國大概80%多，英國90%多，日本、韓國也都在75%的水平。要想實現(xiàn)中國夢，城市化率達不到70%是不行的。對擴大內(nèi)需而言，城鎮(zhèn)化起到舉足輕重的作用，所以必須讓大規(guī)模的農(nóng)業(yè)人口市民化，才能有效地拉動國內(nèi)需求。不然的話，中國的需求結(jié)構(gòu)永遠是投資拉動。城鎮(zhèn)化不但可以擴大內(nèi)需，同時還能為培養(yǎng)壯大中產(chǎn)階層創(chuàng)造制度條件。中產(chǎn)階層一般大都集中在城市，沒有城市的人口集聚，中產(chǎn)階層擴大是不可能的。像非洲一樣，都生活在原始部落，沒有中產(chǎn)階層。像中國這樣的中上等收入國家，中產(chǎn)階層人口只占總?cè)丝诎俜种畮?，比重太低了，遠不足以進入高收入國家行列。這是第一個矛盾。

第二個矛盾是城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工市民化的矛盾。中國當前城市化水平是52.6%，即使是這樣的數(shù)據(jù)還有兩個部分是虛化的。（一）城市郊區(qū)被市民化，20世紀90年代中期以來，通過城市大規(guī)模擴張，把城市郊區(qū)全部變成市民，把地收歸國有，但是郊區(qū)的農(nóng)民沒有完全城鎮(zhèn)化。他們的戶籍可能是城鎮(zhèn)，但是他們的消費結(jié)構(gòu)、生活方式仍然是農(nóng)民。（二）大量的農(nóng)民工被城鎮(zhèn)化。他們?nèi)诉M了城市，由于二元體制障礙，并沒有真正過上城市生活。所以減掉這兩塊以后，中國的城市化人口不到40%。中國要從不足40%城鎮(zhèn)化率上升達到70%以上水平，路還遙遠。中國形成這種狀況的原因：一方面，農(nóng)民工在城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，無法獲得市民身份，在公共服務許多領域是二等公民，原有城市居民是一等公民，造成一等公民和二等公民的根源是二元城鄉(xiāng)制度。從表面上看，這種二元制度是割裂了城里人和農(nóng)民工之間的階層結(jié)構(gòu)，這種階層結(jié)構(gòu)不流動，它是一種固化的狀態(tài)。這種狀態(tài)導致的結(jié)果是，看似這個國家是一個垂直一體化的威權國家，但實際她的社會階層結(jié)構(gòu)是分化的，在某種程度上甚至是對立的，因此不利于社會進步和穩(wěn)定。另一方面，人口城鎮(zhèn)化快于土地空間的城鎮(zhèn)化。比如說1996年以來，我國城鎮(zhèn)面積從1.3萬平方公里擴大到5.3萬平方公里，增加3.1倍。同期城鎮(zhèn)人口從3億增加到6.9億，僅僅擴大了1.1倍。城鎮(zhèn)用地的增長彈性系數(shù)達到2.8，而國際公認的標準是1.12。在現(xiàn)有體制下出現(xiàn)這種情況的核心原因是各級政府誰都想在現(xiàn)有體制下分享要素流動帶來的紅利，但誰都不想承擔農(nóng)民工轉(zhuǎn)移進城的成本。農(nóng)民沒有遷徙自由的同時失去發(fā)展資本，所以不可能真正城鎮(zhèn)化。在二元體制條件下，農(nóng)民的自由是有限的。農(nóng)民工進城后看到城里人，他會覺得自己是劣等人。當農(nóng)民看不到有改變身份的希望時，社會正在積累不穩(wěn)定的泡沫。一個征地，一個拆遷，一個突發(fā)事件有可能會引發(fā)一個群體事件。第一，他們不信任政府。第二，他們既羨慕又嫉妒這些比他們優(yōu)越的人，當他們無望改變身份時，最后就造成社會不穩(wěn)定。近幾年群體性事件的爆發(fā)與征地、拆遷、農(nóng)民工維權都有關系。

第三個矛盾是城鎮(zhèn)化與城市管理制度的矛盾。中國的城鎮(zhèn)化按照行政級別而言是一種縱向行政層級管理體制，有直轄市，有省會城市、地級市、縣級市、鄉(xiāng)級鎮(zhèn)。這種層級管理帶來的結(jié)果是以大管小。越是級別高的城市權力越大，官員級別也高，大管小，高壓低，小城市必須為大中城市分割公共資源，把好的公共資源集中向上。導致越大的城市發(fā)展越好，越大的城市機會越多，越大的城市公共服務能力越強。這樣帶來的結(jié)果是用行政力量發(fā)展城鎮(zhèn)化。發(fā)展到一定程度的時候人口集聚，大城市過于膨脹，不得已又用行政管理辦法來限制人口進城，所以積重難返。因此，想用市場力量來引導人口進城就進入了死胡同。另外，這種行政體制下城市之間存在著嚴重的行政分割。大城市吸取好的要素，對中小城市形成一種虹吸效應。誰都想搶好資源和好產(chǎn)業(yè)，誰都不想干那些出力不討好的爛事，最后城市之間是互相孤立的，競爭多，聯(lián)盟少。

三、新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略思路

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是重物輕人、城鄉(xiāng)分割，高污染、高排放、粗放型的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化應該是四句話，一是以人為本，把人放在第一位。二是理性發(fā)展，不是狂熱非理性的。三是城鄉(xiāng)一體，就是城鎮(zhèn)化的成果能及時輻射、滲透到農(nóng)村，帶動農(nóng)村發(fā)展。四是綠色低碳集約型，包括四個：資源集約、空間集約、產(chǎn)業(yè)集約、人口集約?，F(xiàn)在中國的城鎮(zhèn)化都沒有做到這一點。全國無論什么級別的城市，它們的城市廣場在世界上是最大的，政府的辦公樓是最好的，飛機場是最豪華的，這是因為政府的公共資源沒有科學合理配置。新時期中國城鎮(zhèn)化的總體思路應該是：（一）要協(xié)調(diào)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的關系，不能讓公共資源和公共權力過多地向工業(yè)化傾斜，應該協(xié)調(diào)兩者的關系。就目前來說，應該調(diào)集一些公共資源和公共權利向城鎮(zhèn)發(fā)展，用于城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動。（二）要在制度上推進農(nóng)民自由遷徙，從制度上“漂白”農(nóng)民。不應該把農(nóng)民當成中國的二等公民。憑什么城里人的公共福利就高于農(nóng)民，看病、養(yǎng)老、就業(yè)、住房等公共福利都比農(nóng)民好，需要從社會進步思考這個問題，這不是有中國特色的社會主義。

四、新型城鎮(zhèn)化改革的框架

（一）以城鎮(zhèn)行政體制改革為核心，加快推進體制改革。一是減少行政層次；二是優(yōu)化城鎮(zhèn)區(qū)劃；三是調(diào)整大中小城市的權責關系；四是創(chuàng)新城市群治理模式。（二）以城鄉(xiāng)二元制度改革為核心。一是戶籍制度改革，一定要加快戶籍制度改革?？傮w思路應該是城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)在戶籍上最終是沒有區(qū)別的。但是要注意，要采取漸進式、分層化推進。二是推動土地改革市場化，土地天然是農(nóng)民的。要按照市場化交易，不是簡單將土地國有化。目前的征地制度實際上是利用政府的公共權力將農(nóng)民的地強制變?yōu)閲型恋?，給農(nóng)民的補償價比較低。下一步應該是市場化，不應該搞國有化，這種國有化是一種掠奪或者剝奪農(nóng)民的方式，是不利于推進新型城鎮(zhèn)化的。（三）推進城鄉(xiāng)基礎設施建設一體化，路、水、電、氣、網(wǎng)在大中小城鎮(zhèn)和農(nóng)村間應該是一樣的。（四）要建立覆蓋城鄉(xiāng)的均等化公共服務體系。黨的十八大提出要努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，但現(xiàn)在誰也不愿意覆蓋所有常住人口，因為每覆蓋一個外來人口，省會城市大概要10萬元以上，特別是對副省級城市而言一般大約15萬元左右，這還不算一些硬件設施。因此，必須建立一個中央與地方的分擔機制。（五）要啟動“城市群共同體”的公共資源配置工程，北京跟周邊的9個城市，上海跟周邊的15個城市，珠三角周邊的幾個城市在公共資源配置上應該是一體化的，要聯(lián)盟發(fā)展，無縫銜接。（六）要加強中小城市和小城鎮(zhèn)的政策自治體系。過去我們太偏愛大城市，下一步能不能給中小城鎮(zhèn)一個偏愛，在公共資源、公共權力上向他們多一些傾斜。（七）在城鎮(zhèn)化推進中要嚴防掠地建城，投資擴張?，F(xiàn)在很多地方一聽說要大力發(fā)展城鎮(zhèn)化，就開始占地、搞廣場、建大樓。這絕不是新型城鎮(zhèn)化所倡導的，應圍繞常住人口進行公共資源配置，以人為目標而不是借助城市化大搞投資建設，大肆掠奪農(nóng)民的土地。

在現(xiàn)有的體制下，誰都在侵蝕傳統(tǒng)體制下的殘余紅利，傳統(tǒng)體制的紅利會很快吃完。但是傳統(tǒng)體制下積累的矛盾比如說農(nóng)民工戶籍、農(nóng)民工社會保障、農(nóng)民工住房、農(nóng)民工培訓及子女教育等等農(nóng)民工的生存發(fā)展權問題誰也不愿意解決。各級地方政府都在侵蝕既有制度紅利的背景，是中央沒有一個很好的科學頂層設計。比如說下一步能不能在社會保障方面搞一個中央和地方的分擔機制，戶籍制度改革列個時間表，大中小城市間財權事權關系改革策劃一個行動方案等。當前中國已經(jīng)到了加快改革的轉(zhuǎn)折點，三十年的改革紅利已經(jīng)基本被掏空。當前推進城鎮(zhèn)化的核心是防止城鄉(xiāng)居民階層分化、固化，從制度上打通城鄉(xiāng)人群階層流動通道，推進城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一體化，為中國邁向高收入國家創(chuàng)造制度條件。

（作者系國家發(fā)展改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院院長）

郭慶旺：馬院長全方位的、深入淺出的、系統(tǒng)的關于新型城鎮(zhèn)化與中國未來經(jīng)濟增長之間關系的發(fā)言，我很受啟發(fā)。中國過去幾十年的高速增長，特別是最近改革開放以來更高的經(jīng)濟增長，其背后的動力需要我們重新思考。過去的動力能量已經(jīng)釋放殆盡，未來三十年中國繼續(xù)保證較高速度的增長靠什么？這確實是一個大問題。馬院長對工業(yè)化和城鎮(zhèn)化關系的論述非常好。工業(yè)化有二百多年的歷史，伴隨著工業(yè)化進程，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間是什么關系？一個是創(chuàng)造供給，一個是創(chuàng)造需求，我覺得這個定位非常的精準。講到兩者關系的時候，馬院長講到了新型城鎮(zhèn)化的“新”，提出了四大標準，這既符合中國的國情，也符合中國未來的發(fā)展方向。聽完他的講演，給我一些遐想的空間。他提到了中國工業(yè)化的速度超過了城鎮(zhèn)化的速度，我按照他這個思路繼續(xù)聯(lián)想一下，到底這兩者之間有沒有個先后順序？在一定的發(fā)展階段，尤其是對中國這么大的一個國家而言工業(yè)化的速度超越了城鎮(zhèn)化的速度有沒有它客觀的歷史的必然性？

城鎮(zhèn)化引起了新一屆政府的特別關注，引起了社會各界的熱烈討論。在這個過程當中，我就在思考中國的城鎮(zhèn)化速度到底應該有多快？城鎮(zhèn)化的發(fā)展有沒有一個時間點？比如我們五十年實現(xiàn)一定水平的城鎮(zhèn)化，到一百年以后再達到什么水平？有沒有一個時間段的問題？因為整個社會都在討論城鎮(zhèn)化，似乎是只爭朝夕，時不我待，沒有給出一個時間段的問題。而且大家研究的問題非常深入，有的好像是四十年以后才能遇到的事。如果按照最近中國設想的城鎮(zhèn)化，我覺得15年之后中國就沒有村了，這符合不符合規(guī)律？這是一個問題。另外，社會到底有沒有分層？我有一個粗淺的看法：如果人類社會沒有社會分層，那是一個非常理想的狀態(tài)，但是可能不是人類的實際生存狀態(tài)。只要有人類就肯定有分層，但是層與層之間的差距到底有多大？從哪個角度出現(xiàn)的分層？這又是一個值得深思的問題。過去咱們提過中國新農(nóng)村建設，最近不怎么提了。問題在于在中國的城鎮(zhèn)化過程當中，是先解決農(nóng)村的問題呢，還是直指現(xiàn)代化城鎮(zhèn)的發(fā)展問題？這也值得思考一下。