公共財(cái)政與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

十年前，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)第一次提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。經(jīng)過(guò)十年的發(fā)展，不僅回答了誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)人的問(wèn)題，而且初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村地區(qū)學(xué)有所教、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、困有所濟(jì)。在這期間，公共財(cái)政發(fā)揮了巨大的作用。時(shí)隔十年，黨的十八大進(jìn)一步提出推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略在新時(shí)期的又一次深化。同時(shí)對(duì)公共財(cái)政也提出了更高的要求。

一、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的深化

黨的十六大提出城鄉(xiāng)共同發(fā)展的戰(zhàn)略，開(kāi)啟了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新紀(jì)元。此后一系列的重大理論和政策創(chuàng)新，不僅準(zhǔn)確把握了中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的建設(shè)規(guī)律，體現(xiàn)了實(shí)事求是、解放思想、與時(shí)俱進(jìn)、開(kāi)拓進(jìn)取的時(shí)代精神，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的制度創(chuàng)新、政策理念、政策制定發(fā)揮了巨大的指導(dǎo)作用。不僅促進(jìn)形成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的十年黃金期，而且從總體上推進(jìn)了全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程。在此基礎(chǔ)上，黨的十八大提出，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，這不僅是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大戰(zhàn)略形式上的深化，更是發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)內(nèi)容上的深化；不僅是發(fā)展戰(zhàn)略在歷史時(shí)間上的深化，更是發(fā)展戰(zhàn)略在空間布局上的深化；不僅是發(fā)展戰(zhàn)略思維方式的深化，更是發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)思想和理論的深化。

第一，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)內(nèi)容的深化。一是由“三化”同步深化到“四化”同步。二是將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。三是從制度建設(shè)上保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

第二，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)空布局上的深化。黨的十八大對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的時(shí)空布局提出了進(jìn)一步的要求，強(qiáng)調(diào)發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性明顯增強(qiáng)，這包含著城鄉(xiāng)的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。提出城鄉(xiāng)收入倍增計(jì)劃，強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)的協(xié)調(diào)一致，避免城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大。強(qiáng)調(diào)大力促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，提出五位一體的總體布局。要求城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)成效顯著，基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)。要求科學(xué)規(guī)劃和布局，增強(qiáng)中小城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口聚集等功能，加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，要求均衡發(fā)展九年制義務(wù)教育，大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜。要求做好包括農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在內(nèi)的就業(yè)工作，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，健全全民醫(yī)保體系和農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在優(yōu)化國(guó)土空間格局方面，要求給農(nóng)業(yè)留下更多糧田，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)安全格局。要求加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度，加強(qiáng)水利建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)防洪抗旱能力；要求提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例，完善基層民主制度，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，保障人民依法直接行使民主權(quán)利和享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利。

第三，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是發(fā)展戰(zhàn)略思維理論的深化。一是指導(dǎo)思想的深化，二是規(guī)劃制定思維的深化，三是政策思維的深化。政策指向逐步明朗，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，不斷提高農(nóng)業(yè)收入水平，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本功能服務(wù)均等化，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財(cái)政資源配置重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，將行之有效的政策制度化，特別是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)政策，目前都已經(jīng)開(kāi)始在機(jī)制化、制度化。

第四，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是學(xué)術(shù)理論研究的深化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的提出，不僅為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐指明了方向，而且打破了理論學(xué)術(shù)研究的桎梏，使學(xué)術(shù)理論研究思維進(jìn)入到一個(gè)新的境界，帶來(lái)了學(xué)術(shù)理論研究的空前繁榮。過(guò)去十年的“三農(nóng)”問(wèn)題和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展學(xué)術(shù)理論研究成果是整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)術(shù)研究的最大亮點(diǎn)，其意義不僅僅在經(jīng)濟(jì)學(xué)，而且對(duì)哲學(xué)和其他社會(huì)科學(xué)都有深遠(yuǎn)的影響。

二、公共財(cái)政為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化做出突出貢獻(xiàn)

十年間，國(guó)家財(cái)政全面貫徹中央決策部署，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，理財(cái)理念、政策思維發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，資源配置方式開(kāi)始轉(zhuǎn)型，投入力度不斷加大，覆蓋農(nóng)村范圍不斷拓寬，在增投入、謀發(fā)展、保民生、促改革等方面制定實(shí)施了一系列有力有效的政策措施，密度之高，力度之大，超過(guò)了歷史上任何一個(gè)時(shí)期。

第一，公共財(cái)政政策和資源配置方式開(kāi)始轉(zhuǎn)型。按照中央的“三農(nóng)”工作的方針政策，國(guó)家財(cái)政堅(jiān)持少取、放活的政策方針。公共財(cái)政資源配置不斷向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。2003年到2012年，中央財(cái)政累計(jì)安排“三農(nóng)”支出超過(guò)6萬(wàn)億元。其中“十一五”期間，中央財(cái)政安排“三農(nóng)”投入4.9萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)超過(guò)23%，比同期中央財(cái)政支出年均增長(zhǎng)高6.6個(gè)百分點(diǎn)。中央財(cái)政用于“三農(nóng)”支出占中央財(cái)政總支出的比重，由2007年的14.6%提高到2012年的19.2%，提高了4.6個(gè)百分點(diǎn)。

第二，新增教育文化衛(wèi)生支出主要用于農(nóng)村的政策出臺(tái)，拉開(kāi)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的序幕。2003年的中央三號(hào)文件提出新增農(nóng)村地區(qū)教育、文化、衛(wèi)生支出，2003年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一個(gè)帶有里程碑意義的年份。2006年，中央將“擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍”寫(xiě)入一號(hào)文件中。這個(gè)政策的出臺(tái)，拉開(kāi)了公共財(cái)政城鄉(xiāng)發(fā)展一體化或者稱之為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的序幕。

第三，公共財(cái)政政策創(chuàng)新加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌步伐。這十年間，公共財(cái)政至少在八個(gè)方面促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展：一是減免農(nóng)業(yè)稅，乃至最后取消；二是對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼；三是建立農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系；四是完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；五是實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和救助制度；六是重點(diǎn)支持農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展；七是統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障事業(yè)和扶貧開(kāi)發(fā)；八是推動(dòng)深化農(nóng)村改革。這些政策措施的創(chuàng)新和實(shí)施，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加了農(nóng)民收入，加快了農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展和社會(huì)保障制度的建設(shè)，促進(jìn)形成有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機(jī)制。

三、公共財(cái)政和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化面臨著巨大的挑戰(zhàn)

第一，公共財(cái)政將進(jìn)入收入平穩(wěn)增長(zhǎng)時(shí)期。第二，公共財(cái)政政策和制度需要進(jìn)一步改革創(chuàng)新。第三，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化帶來(lái)更高層次的要求。一是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是雙向互動(dòng)，協(xié)調(diào)推進(jìn)，這就要求必須徹底打破城鄉(xiāng)二元的思維模式，從促進(jìn)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的全局來(lái)制定公共財(cái)政政策。二是夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。三是要實(shí)行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。這些都會(huì)對(duì)公共財(cái)政提出更高的要求。

四、公共財(cái)政助推城鄉(xiāng)發(fā)展一體化需要持續(xù)發(fā)力

在一個(gè)13億多人口的發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，全面建成小康社會(huì)，本身就是人類社會(huì)發(fā)展史上的一個(gè)壯舉，沒(méi)有樣板可循。盡管現(xiàn)在已經(jīng)有了一個(gè)比較好的發(fā)展基礎(chǔ)，但面臨的考驗(yàn)還是巨大的。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展將是長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)，必須從思想、政策、制度建設(shè)等方面采取有效措施，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

第一，牢固樹(shù)立城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展思想。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是科學(xué)發(fā)展觀的重要內(nèi)容，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。要始終以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，始終堅(jiān)持正確的方向，實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃，加強(qiáng)制度建設(shè)。做到眼中有人，眼中有物，胸中有全局。按照全面建成小康社會(huì)、開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義新局面的要求，既要從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，腳踏實(shí)地，又要解放思想，開(kāi)拓進(jìn)取，與時(shí)俱進(jìn)，努力走出一條中國(guó)特色的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的道路。第二，著力夯實(shí)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的根基，主要是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，要著力形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，著力形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技支撐，著力形成促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機(jī)制，著力形成農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。第三，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。第四，協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型。第五，要建立完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其是深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，建立完善城鄉(xiāng)一體化的基本農(nóng)村服務(wù)制度來(lái)推進(jìn)制度創(chuàng)新。

（作者系財(cái)政部農(nóng)業(yè)司副司長(zhǎng)）

蘇明：張司長(zhǎng)講的思路很好，給我印象深的有幾點(diǎn)：一是對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略的論述。這是一個(gè)重大的戰(zhàn)略，我感到他從理論和政策上講得還是非常清晰。二是對(duì)財(cái)政在過(guò)去的十年，從黨的十六大到現(xiàn)在說(shuō)明了財(cái)政政策如何支持“三農(nóng)”來(lái)破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。看起來(lái)是一個(gè)總結(jié)，實(shí)際上對(duì)未來(lái)的發(fā)展也非常有意義。三是對(duì)未來(lái)發(fā)展的思路，特別是從財(cái)政的角度論述下一步怎么樣更好地支持城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。第一是支持農(nóng)業(yè)，把農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)打好。其他的包括對(duì)公共服務(wù)均等化，城鎮(zhèn)化問(wèn)題和體制機(jī)制問(wèn)題等的論述，他的政策思路是非常清晰的。