城鄉(xiāng)發(fā)展一體化：宏觀背景與政策選擇

編者按：2013年是全面貫徹落實黨的十八大精神的開局之年，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體正在描繪新的施政藍(lán)圖，中國的現(xiàn)代化建設(shè)和中國夢將開啟新的征程。在這具有歷史意義的宏大背景下，中國農(nóng)村財政研究會舉辦城鄉(xiāng)發(fā)展一體化與制度創(chuàng)新論壇，就是要在農(nóng)業(yè)財政科研戰(zhàn)線貫徹落實黨的十八大提出的“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”的重要精神，深入研討財政支持和推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策措施，探索從根本上改變農(nóng)業(yè)弱質(zhì)、農(nóng)民弱勢、農(nóng)村落后二元結(jié)構(gòu)。出席論壇的十二位嘉賓分別從不同的角度發(fā)表了對于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的真知灼見。中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院郭慶旺院長和財政部財政科學(xué)研究所蘇明副所長分別做了點評。下面是按論壇上的演講順序，刊登十二位嘉賓演講。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化或者叫城鄉(xiāng)一體化并非是一個新概念。在當(dāng)前把這樣一個并非新概念的術(shù)語當(dāng)作一個重要的研究課題，值得特別關(guān)注。其中的一個重要背景，就是宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的變化。

講到宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，大家可能早已有所關(guān)注，中國經(jīng)濟(jì)從去年開始已經(jīng)進(jìn)入到中速增長的階段。所謂中速增長是相對而言的，因為我國曾經(jīng)經(jīng)歷過長達(dá)30多年的8%以上、甚至10%以上的經(jīng)濟(jì)高速增長。如何看待從一個高速增長的平臺逐步回到現(xiàn)在7%到8%之間的增長速度，學(xué)術(shù)界和實踐層有不同的看法。一種看法認(rèn)為，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速的下滑是周期性的，這就意味著不管這個下滑的速度有多快，下滑的水平有多高，經(jīng)濟(jì)增速最終還會回到原點上。另外一種看法認(rèn)為，這種下滑是規(guī)律性的，認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)到了一個新的發(fā)展階段，也就是說不可能再回到原來的跑道上。我認(rèn)為，目前占主導(dǎo)地位，能夠?qū)嵺`層的決策產(chǎn)生影響的是后者。

為什么這樣講？因為我國目前已經(jīng)進(jìn)入到工業(yè)化的中后期，工業(yè)化的中后期有很多特征，這里只說一條，就是勞動力的轉(zhuǎn)移。相對于工業(yè)化前期或中前期而言，工業(yè)化中后期的勞動力轉(zhuǎn)移有明顯的變化。工業(yè)化前期或中前期，勞動力是從農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移。此時被轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)勞動力處于閑置或半閑置的狀態(tài)，因此在這個轉(zhuǎn)移過程中，勞動力成本是偏低的。與此同時，同樣的勞動力在工業(yè)環(huán)節(jié)和在農(nóng)業(yè)環(huán)節(jié)所創(chuàng)造的價值是不同的，工業(yè)環(huán)節(jié)勞動力的創(chuàng)造價值顯然要高于農(nóng)業(yè)。所以這個轉(zhuǎn)移過程會伴隨著勞動生產(chǎn)力的提升。一方面勞動力成本是低的，另一方面勞動生產(chǎn)率是提升的，因而在工業(yè)化的前期和中前期往往伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長。

在工業(yè)化的中后期，勞動力轉(zhuǎn)移發(fā)生了明顯的變化。目前勞動力轉(zhuǎn)移雖然仍然有農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)移的部分，但是勞動力轉(zhuǎn)移更多表現(xiàn)為從工業(yè)或制造業(yè)向服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)移。在這個轉(zhuǎn)移過程中，一個明顯的現(xiàn)象是勞動力成本在逐步提高。即便是從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移來的勞動力，也不再像過去那樣處于閑置或半閑置狀態(tài)。更重要的是，從制造業(yè)向服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移的勞動力會要求獲得比制造業(yè)更高的工資。所以這個階段勞動力的工資成本會增加。另一方面，一個人在服務(wù)行業(yè)所創(chuàng)造的價值和在制造業(yè)創(chuàng)造的價值不同。起碼在當(dāng)前的中國，往往服務(wù)業(yè)的勞動生產(chǎn)率低于工業(yè)的勞動生產(chǎn)率。因此一方面勞動力的成本上升了，另一方面勞動生產(chǎn)率卻下降了，自然就會進(jìn)入GDP增速下滑的階段。因此可以將目前經(jīng)濟(jì)增速的下滑看作是一種規(guī)律性的下滑，只能坦然面對，而不要再指望經(jīng)濟(jì)回到原來的跑道上。這是一個非常重要的判斷。

接下來的一個非常重要的判斷是，根據(jù)當(dāng)前的全球經(jīng)濟(jì)形勢，我國也不大可能回到經(jīng)濟(jì)高速增長的跑道上。本次國際金融危機(jī)不同于以往金融危機(jī)的一個顯著特點是經(jīng)濟(jì)周期明顯變長。第二次世界大戰(zhàn)之后，資本主義國家經(jīng)濟(jì)危機(jī)變化的趨勢是經(jīng)濟(jì)周期從原來的七八年縮短到四、五年，甚至是兩、三年。但是本次金融危機(jī)的周期明顯變長，如果以2007年美國陷入次貸危機(jī)，2008年其他國家被全面卷入危機(jī)作為標(biāo)志的話，金融危機(jī)到現(xiàn)在已經(jīng)持續(xù)了五、六年，目前還不知道何時能夠走出危機(jī)。這一次的危機(jī)肯定有著特殊之處。這個特殊之處在哪里？目前的一種說法是這次危機(jī)不是以往的那種周期性危機(jī)，而是周期性因素與結(jié)構(gòu)性因素交織在一起的危機(jī)，甚至更多表現(xiàn)為由結(jié)構(gòu)性的矛盾所導(dǎo)致的危機(jī)。因此反危機(jī)就不僅僅需要反周期，更需要推動結(jié)構(gòu)調(diào)整。去年年末召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議給宏觀經(jīng)濟(jì)政策賦予了兩項功能，一個是逆周期調(diào)節(jié)，另外一個是推動結(jié)構(gòu)調(diào)整。反周期主要是對總量進(jìn)行擴(kuò)張或緊縮，操作起來相對容易。但是一旦涉及到結(jié)構(gòu)調(diào)整就會變成一個非常復(fù)雜、非常麻煩的事情。而且在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中肯定會伴隨著經(jīng)濟(jì)運行的震蕩。從這個角度來講，這次危機(jī)的周期偏長，未來也不會很快走向完全復(fù)蘇的軌道。

在國內(nèi)外形勢的特殊背景下，中國的經(jīng)濟(jì)應(yīng)該往哪去？只能埋頭于已有的空間去精耕細(xì)作。面對新形勢，中國經(jīng)濟(jì)工作總方針要轉(zhuǎn)到以追求質(zhì)量和效益為中心的軌道上，就是說要追求符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的、有質(zhì)量的、有效益的和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長。怎么才能尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律？怎么才能有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)呢？從上半年的經(jīng)濟(jì)工作可以大致揣摩到我國新一屆中央政府治理經(jīng)濟(jì)的理念和思路發(fā)生了很大的變化。

第一個變化是經(jīng)濟(jì)工作的出發(fā)點。不再像過去把速度作為出發(fā)點。比如編制國家或者一個地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，過去往往從供給能力、資源能源條件、勞動力條件以及其他方面的條件能夠支撐怎樣的經(jīng)濟(jì)增速出發(fā)。如果上述條件能夠支撐經(jīng)濟(jì)增速到8%，就把經(jīng)濟(jì)目標(biāo)定在8%；如果能夠支撐到9%，就定到9%，之后再按照這樣一個經(jīng)濟(jì)增長的速度安排其他方面的事情?，F(xiàn)在提出的工作思路變成了以保就業(yè)為中心，研究的重點變成了目前能夠容忍的失業(yè)率究竟有多高，之后再按照能夠容忍的失業(yè)率來安排經(jīng)濟(jì)增速，進(jìn)而安排其他方面的經(jīng)濟(jì)工作。目前我國是以調(diào)查失業(yè)率5%作為一個可以容忍的指標(biāo)。要保證調(diào)查失業(yè)率不高于5%所需要的一種經(jīng)濟(jì)增速。

第二個變化是認(rèn)識到中國整個經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)到了一個新的階段。經(jīng)濟(jì)增長的空間不能依賴制造業(yè)，而是來自于服務(wù)業(yè)，依靠中小企業(yè)的發(fā)展。國家在減稅政策上傾向于小微企業(yè)。那么服務(wù)業(yè)、中小企業(yè)和以往的大制造業(yè)有何不同呢？最主要差別是制造業(yè)的發(fā)展對GDP增長速度的貢獻(xiàn)率相對較高，但是對于就業(yè)的吸納量相對較小。反過來，服務(wù)業(yè)和中小企業(yè)的增長對于GDP增長的貢獻(xiàn)率相對較低，但是對于就業(yè)的吸納量相對較多。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)增長的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了變化，原來一個百分點的GDP增長可以支撐一百萬人就業(yè)，現(xiàn)在一個GDP百分點的增長可以支撐大于一百萬人的就業(yè)。財政部樓繼偉部長前些天講過一句話，雖然中國上半年的GDP增長速度降到了7.6%，低于去年，但是與此同時，城鎮(zhèn)的就業(yè)量增加了732萬人，比去年同期增加了38萬人。速度下來了，但是新增就業(yè)人數(shù)上升。因此可以這樣理解，不要那么高的速度也可以保證增長目標(biāo)的實現(xiàn)，這是一個很重要的變化。

第三個變化是尋求新的經(jīng)濟(jì)增長源。農(nóng)民和農(nóng)民工的生活方式和城鎮(zhèn)居民的生活方式是不一樣的。隨著經(jīng)濟(jì)增長和收入的提高，農(nóng)民的生活方式逐步轉(zhuǎn)變，需要到市場去買大量的生活用品，由此創(chuàng)造出新的消費需求來支撐經(jīng)濟(jì)的增長。新一屆政府剛組建的時候就提出，今后中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的機(jī)遇在于推動城鎮(zhèn)化。進(jìn)而又提出，這個城鎮(zhèn)化不是百分之五十幾的城鎮(zhèn)化，而是百分之三十幾的城鎮(zhèn)化。為什么這么講呢，目的是將實現(xiàn)農(nóng)民工的市民化作為城鎮(zhèn)化的一個中心內(nèi)容。對于二元結(jié)構(gòu)，應(yīng)該更關(guān)注城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。原來講的二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)之間的二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在更關(guān)注的是城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)，就是農(nóng)民工和市民之間存在的這種二元結(jié)構(gòu)。消除這種二元結(jié)構(gòu)就是讓農(nóng)民工過上城鎮(zhèn)居民的生活，同時讓農(nóng)民工有同市民一樣的或類似的消費模式，從而推動經(jīng)濟(jì)增長。但是如果單純地注重城鎮(zhèn)化，特別是城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)在未來消除的話，很可能會造成整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的布局重視城市而忽略農(nóng)村。例如農(nóng)村土地的荒蕪是一個很大的問題。所以政府在城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上又提出城鄉(xiāng)一體化，或者說城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的建設(shè)目標(biāo)。由關(guān)注內(nèi)需到關(guān)注城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)問題，進(jìn)而關(guān)注整個城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化問題，是可以追溯到的新一屆政府上半年工作思路的基本線索。

現(xiàn)在看來，要通過實現(xiàn)公共服務(wù)均等化來實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的改造。在這個改造的過程中，最重要的是徹底改變建國以來一直實行的二元經(jīng)濟(jì)社會體制。要實現(xiàn)農(nóng)民、農(nóng)民工和城市居民在勞動報酬、勞動保護(hù)、子女教育等方面的同等待遇。表面上這個二元經(jīng)濟(jì)社會體制有多項制度支撐，但實際上在財政工作領(lǐng)域的同志們看來，最根本的是二元財政制度問題。戶籍制度如果不和財政制度相掛鉤的話是完全可以撤銷的。由于財政資金在城鄉(xiāng)之間分配嚴(yán)重不均，必然要求維持農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶籍制度。雖然提出了建設(shè)公共財政體系的目標(biāo)，但城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民承擔(dān)的責(zé)任是不同的。比如說，就財政支出的覆蓋范圍而言，是有選擇而非全面的。做任何事情，安排某筆支出的時候，首先看的是要給哪部分人，而不是給中華人民共和國的所有公民。因此財政待遇是有薄有厚，而并非是一視同仁的。

在政策選擇上，如果要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的話，首先要做的是實現(xiàn)財政體制機(jī)制的轉(zhuǎn)型。第一，實現(xiàn)國有制財政向多種所有制財政的轉(zhuǎn)型。提出建設(shè)公共財政的發(fā)展目標(biāo)到現(xiàn)在已經(jīng)十多年了，但是對很多同志而言，一提到財政的服務(wù)對象，更多的還是關(guān)注國有制部門。對于非國有制部門特別是一些小型的非國有制部門關(guān)注不夠，甚至還沒有納入覆蓋范圍。所以要消除所有制的這種分界，實現(xiàn)全面覆蓋，這是一個轉(zhuǎn)型。

第二是由城市財政向城鄉(xiāng)一體化財政轉(zhuǎn)型。不能再把財政的覆蓋范圍按城鄉(xiāng)分界了。過去更多關(guān)注城市，有余力才去關(guān)注農(nóng)村，這是不行的，必須一視同仁，都是中華人民共和國的公民，不能有薄有厚。

第三是實現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)型財政向公共服務(wù)型財政轉(zhuǎn)型。財政盡管有很大的變化，但還是把生產(chǎn)、建設(shè)看得比公共服務(wù)或者民生重一些。

總的來說，要進(jìn)一步完善公共財政體系，建設(shè)一個覆蓋全體社會成員的財政體制機(jī)制。首先要做一個非?；A(chǔ)性的工作，即還原真實的政府收支圖景，尤其要明確農(nóng)民和農(nóng)民工對財政收入的貢獻(xiàn)。在目前的財政收支的圖景中，農(nóng)民和農(nóng)民工的貢獻(xiàn)往往是體現(xiàn)不出來的，所以總是忽略農(nóng)民、農(nóng)民工的貢獻(xiàn)。我國的財政收入70%來自于間接稅，90%是企業(yè)稅。但是一談到稅收從哪兒來的，就認(rèn)為是企業(yè)繳納的，不是農(nóng)民繳納的。從表面上看，流轉(zhuǎn)稅和間接稅肯定是企業(yè)交的。90%以上的稅也是企業(yè)交的，而企業(yè)在哪兒呢，基本都坐落在城市。所以大家看不到農(nóng)民和農(nóng)民工對財政收入的貢獻(xiàn)。2006年起我國取消了農(nóng)業(yè)稅，就好像農(nóng)民跟財政收入的貢獻(xiàn)沒關(guān)系了。但實際上不是這樣，因為大量的間接稅與每個公民都相聯(lián)系。表面上農(nóng)民和農(nóng)民工不納稅，但實際上他們還是要納稅。在這種思想支配下，在推進(jìn)城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)一體化的過程中，不管是普通市民還是基層政府都不大愿意給身邊的農(nóng)民工同等待遇。因為看不到他們的貢獻(xiàn)，只看到他們對于城市公共服務(wù)的擠占，比如不愿意讓農(nóng)民工坐公共汽車，又比如自己孩子上的學(xué)校，由于有了農(nóng)民工的孩子，就要把孩子轉(zhuǎn)走，類似的事情很多。因此要還原農(nóng)民工對經(jīng)濟(jì)、對社會的貢獻(xiàn)。要完善直接稅制度，要建立完整的所得稅、財產(chǎn)稅制度，并且要增加稅收收入在財政收入的比重。

順便提一下，目前正在推進(jìn)的營改增，實際上為重建中國的財政收支體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供了一個很好的契機(jī)。表面上看營改增是簡單的稅種變化，實際上循著營改增的腳步走下去，你會發(fā)現(xiàn)它牽動了整個財稅體制改革，營改增所到之處都會撼動建設(shè)財政體制機(jī)制的根基，從而點燃新一輪財稅體制改革的導(dǎo)火索：

第一，隨著營業(yè)稅在整個稅制體系當(dāng)中消除，地方政府的主體稅種就基本不存在了，因為營業(yè)稅是他的獨生子，所以有一個重建地方稅的任務(wù)。怎么去建地方稅體系，就是考慮還原農(nóng)民和農(nóng)民工對財政收入的貢獻(xiàn)。

第二，隨著營業(yè)稅和增值稅兩大稅種的合并，增值稅的占比就會進(jìn)一步提升，合并之后增值稅的占比會超過55%，這對中國財政收入體系的風(fēng)險防范是不利的。因此就要再進(jìn)一步地降低增值稅的稅率，降低之后留下的空間是要給直接稅的，因此直接稅就有一個增加的可能。

第三，現(xiàn)在分稅制體制是建立在現(xiàn)有的稅種的分配格局基礎(chǔ)上。隨著分稅制格局被打破，整個財政體制，特別是中央和地方之間的財政體制就會重新構(gòu)建。從歷史上看，財稅體制改革歷來是整體改革的先導(dǎo)，隨著財稅體制改革的鋪開，我國的新一輪改革必將由此掀開新的一頁。

（作者系中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長）

蘇明：我講一講自己的體會。第一點體會，培勇教授講的思路很寬，他的主題是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，但是他不是就一體化論一體化，他將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化放在國際和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的背景下，這個研究思路值得我們借鑒。城鄉(xiāng)發(fā)展問題，就“三農(nóng)”講“三農(nóng)”很重要，但是不能完全說清楚。放在國際國內(nèi)大的背景下，中國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中后期，再加上受全球金融危機(jī)影響，中國的經(jīng)濟(jì)增速不僅僅當(dāng)前要下降，恐怕在未來一個時期都要下降，應(yīng)該看到這樣一個大的趨勢。國內(nèi)很多主流的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都持這個觀點，對此我非常贊成。這個大的背景跟城鄉(xiāng)發(fā)展一體化有什么聯(lián)系，培勇教授講得非常清楚。中國經(jīng)濟(jì)增速要下滑，下一步為了推動中國經(jīng)濟(jì)的增長、發(fā)展，要靠內(nèi)需，要靠城鎮(zhèn)化，要依靠城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化不僅對解決“三農(nóng)”問題有幫助，更對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有幫助。把今天討論的主題放在大的背景下看，這個思路確實很寬，邏輯關(guān)系聯(lián)系非常強(qiáng)。

第二個體會，下一步城鄉(xiāng)發(fā)展一體化怎么做？培勇教授提出三個大的思路，我感覺也是非常有特色的。二元體制要一體化，財政體制機(jī)制要再造，財政政策要調(diào)整。通過財政改革和財政政策的調(diào)整來破解城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。培勇教授把大的政經(jīng)問題跟財政體制調(diào)整緊密結(jié)合，對財政體制機(jī)制、財政政策的調(diào)整提了很多建設(shè)性、框架性的建議和思路。同時把當(dāng)前中國正在做的營改增改革和我們的論壇主題聯(lián)系起來。