關(guān)于黑龍江省農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的調(diào)研報(bào)告

按照黑龍江省領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，省財(cái)政廳組成專題調(diào)研組，赴哈爾濱、齊齊哈爾、大慶市所屬5個(gè)縣（市、區(qū)），就土地規(guī)模經(jīng)營情況進(jìn)行了專題調(diào)研。調(diào)研采取實(shí)地走訪、召開座談會(huì)等形式，通過與相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)村干部、合作社理事長、合作社社員和種糧大戶進(jìn)行交談，初步掌握了我省部分市縣土地規(guī)模經(jīng)營情況，現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下：

一、基本情況

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的不斷優(yōu)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平和農(nóng)機(jī)化水平的不斷提高，新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程的不斷加快，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的不斷提升，農(nóng)民的思想意識(shí)有了很大轉(zhuǎn)變，在“依法、自愿、有償”的原則下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營面積逐年加大。截至目前，5個(gè)縣（市、區(qū)）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到658.1萬畝，占土地總面積的41.6 %。

二、主要流轉(zhuǎn)方式

堅(jiān)持“市場主導(dǎo)、政府扶持、農(nóng)民自愿”的原則，積極引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社、村集體、龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營主體，采取多形式合法、合理、有效流轉(zhuǎn)土地。

一是農(nóng)戶間自由流轉(zhuǎn)。主要是在親屬朋友之間的自行流轉(zhuǎn)。這種形式大部分為村民舉家外出務(wù)工，將土地交由親屬朋友經(jīng)營，租金一般較低，且租期較長。肇源縣通過這種形式流轉(zhuǎn)土地涉及27萬畝，占土地流轉(zhuǎn)面積的77%。肇州縣通過種糧大戶流轉(zhuǎn)土地達(dá)到36.5萬畝，占全縣流轉(zhuǎn)土地面積的92.5%。

二是通過合作社流轉(zhuǎn)。由村委會(huì)將農(nóng)民組織到一起，成立合作社，農(nóng)戶以自有土地作為股份加入合作社，合作社組織一少部分人員對(duì)社員的土地進(jìn)行連片經(jīng)營，制定《章程》規(guī)范，社員按照股份進(jìn)行利潤分紅。肇源縣通過這種形式流轉(zhuǎn)土地3.0萬畝，占土地流轉(zhuǎn)面積的8.5%。2011年，肇州縣通過這種形式流轉(zhuǎn)土地面積2.95萬畝，占流轉(zhuǎn)總面積的7.5%。

三是通過村委會(huì)流轉(zhuǎn)。由村委會(huì)牽頭，把分散在農(nóng)戶手中的土地以“高價(jià)”連片反租到集體，再租給其他農(nóng)戶。這種形式流轉(zhuǎn)土地5萬畝，占土地流轉(zhuǎn)面積的14.3%。截至目前，肇源縣復(fù)興村通過這種方式流轉(zhuǎn)土地4000畝涉及農(nóng)戶582戶，建設(shè)大棚1500棟，每棟棚室占地2畝，畝效益在1.5萬元以上，是種玉米畝效益的10倍。2012年肇州縣依托現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)項(xiàng)目建設(shè)，通過村集體流轉(zhuǎn)雙發(fā)鄉(xiāng)雙發(fā)村、二井鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)村和永樂鎮(zhèn)新路村農(nóng)民承包土地1萬畝，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。

三、流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營形式

目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營形式發(fā)生了很大變化，除傳統(tǒng)的農(nóng)戶之間自發(fā)流轉(zhuǎn)后小規(guī)模經(jīng)營之外，還出現(xiàn)了多種經(jīng)營形式，呈現(xiàn)出土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營等相互交織的局面。比較典型的經(jīng)營形式創(chuàng)新有六種：

一是種植大戶經(jīng)營。大戶通過與農(nóng)民或村集體簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，從事規(guī)模種植。2010年齊齊哈爾市22616個(gè)種植大戶共經(jīng)營705.8萬畝耕地，占全市規(guī)模經(jīng)營面積的69.7%?？松娇h共扶持發(fā)展4000多個(gè)大戶，經(jīng)營土地121.4萬畝，占耕地流轉(zhuǎn)面積的52.1%。泰來縣大興鎮(zhèn)青崗村農(nóng)民趙福和2010年經(jīng)營耕地共計(jì)1.8萬畝。

二是龍頭企業(yè)直接經(jīng)營。龍頭企業(yè)通過租賃農(nóng)民土地建設(shè)生產(chǎn)原料基地，并以資金、機(jī)械、科技等優(yōu)勢帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展規(guī)模生產(chǎn)。如2010年齊齊哈爾市12家農(nóng)業(yè)企業(yè)共經(jīng)營耕地4.7萬畝。博天糖業(yè)依安分公司租賃農(nóng)戶土地2.6萬畝，采取集約化手段種植甜菜?？藮|縣飛鶴乳業(yè)租賃農(nóng)戶土地1萬畝，為企業(yè)兩個(gè)萬頭奶牛牧場建設(shè)青貯飼料基地。

三是專業(yè)合作社經(jīng)營。農(nóng)民專業(yè)合作社整合農(nóng)民土地實(shí)施規(guī)模經(jīng)營。綏化市種植業(yè)專業(yè)合作社經(jīng)營土地達(dá)70.7萬畝。青岡縣興農(nóng)海農(nóng)機(jī)合作社流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行玉米高產(chǎn)創(chuàng)建，經(jīng)營規(guī)模達(dá)4000畝。

四是“龍頭企業(yè)+合作社”經(jīng)營。龍頭企業(yè)推動(dòng)成立合作社，合作社流轉(zhuǎn)土地從事生產(chǎn)，企業(yè)與合作社建立穩(wěn)定的購銷關(guān)系?？松娇h昆豐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料有限公司推動(dòng)建立了昆豐大豆專業(yè)合作社，與農(nóng)民共同進(jìn)行大豆種植。合作社向社員無息賒銷良種、化肥，提供農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)，無償為社員繳納農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，免費(fèi)代儲(chǔ)代銷大豆，農(nóng)戶實(shí)行統(tǒng)一整地、統(tǒng)一品種、統(tǒng)一肥料、統(tǒng)一播種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收獲等“六統(tǒng)一”生產(chǎn)。目前，合作社共吸納包括種田大戶在內(nèi)的農(nóng)戶7.3萬戶，占全縣農(nóng)戶總數(shù)的76.8%，帶動(dòng)農(nóng)民規(guī)模經(jīng)營土地180萬畝。

五是集體統(tǒng)一經(jīng)營。村集體依托農(nóng)機(jī)合作社等組織，將本村農(nóng)戶土地反包后統(tǒng)一經(jīng)營。克山縣北聯(lián)鎮(zhèn)新興村利用國家支持的價(jià)值100萬元的農(nóng)機(jī)具建立農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，2004年依托農(nóng)機(jī)合作社的大機(jī)械優(yōu)勢，在依法、平等、自愿、有償前提下，以每畝160元的價(jià)格把全村2.13萬畝耕地流轉(zhuǎn)到村集體統(tǒng)一經(jīng)營，年均增加農(nóng)民收入2000萬元。2008年該村又被立項(xiàng)為全省12個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)之一，并投入價(jià)值1000萬元的大型農(nóng)機(jī)具37套，規(guī)模化經(jīng)營、標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)又上新臺(tái)階。目前，北聯(lián)鎮(zhèn)已有4個(gè)村實(shí)現(xiàn)整村規(guī)模經(jīng)營，耕地面積達(dá)到6.5萬畝。

六是股份合作經(jīng)營。農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)入股到合作社，由合作社進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的出租、轉(zhuǎn)包等，年終根據(jù)收益情況進(jìn)行分紅。五大連池市新發(fā)鄉(xiāng)德安村德安惠民農(nóng)民專業(yè)合作社由社員以土地經(jīng)營權(quán)人股成立，每畝1股；農(nóng)戶和合作社分紅以大豆130公斤單產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)，畝產(chǎn)低于130公斤時(shí)合作社不參與分紅，超出130公斤的部分由合作社和社員按二八分紅。目前合作社經(jīng)營耕地由2000畝擴(kuò)大到10500畝，占全村耕地面積的97%。

四、存在的主要問題

一是農(nóng)村現(xiàn)狀影響土地流轉(zhuǎn)。目前從農(nóng)村現(xiàn)狀看，還存在著人多地少問題，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移困難。基層政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不一致，放任自流和過度干預(yù)兩種傾向都不同程度存在，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過程中，有的存在畏難情緒而不能積極主動(dòng)地想辦法；有的對(duì)一般的號(hào)召抱有幻想而發(fā)文多、行動(dòng)少；有的一味依靠行政推動(dòng)甚至忽略農(nóng)民意愿直接進(jìn)行反租倒包。這些都不利于土地流轉(zhuǎn)的正常開展。

二是土地收益的不確定性影響土地流轉(zhuǎn)。由于土地收入預(yù)期的不確定性，特別是近年來國家加大對(duì)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)機(jī)和水利設(shè)施的投入后，土地收益預(yù)期增長幅度較大，導(dǎo)致一部分農(nóng)民對(duì)流轉(zhuǎn)心存疑慮，今年的土地出租收入是每畝地400元，五年、十年后的收入是多少，無法預(yù)計(jì)。大多數(shù)農(nóng)民處于觀望狀態(tài)，一部分農(nóng)民即使轉(zhuǎn)讓土地期限也較短。

三是農(nóng)民靠地為生的陳舊觀念影響土地流轉(zhuǎn)。很多農(nóng)民存在“二畝地一頭牛，老婆孩子熱炕頭”的傳統(tǒng)觀念。過分依賴土地，視土地為命根子，小富即安。覺得自己沒有一技之長，離開土地謀生成為問題，寧可賴在家里、賴在土地上，過那種“面朝黃土背朝天”的生活，也不愿把土地轉(zhuǎn)讓給種糧大戶或合作組織。

四是流轉(zhuǎn)期限短期化不利于經(jīng)營者加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。目前各地土地流轉(zhuǎn)期限多在五年以下，很多地方土地流轉(zhuǎn)合同一年一簽，根源在于轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上升的預(yù)期。由于期限較短，土地經(jīng)營者對(duì)修建灌溉設(shè)施、培肥地力等事關(guān)長期發(fā)展的項(xiàng)目不愿投入、不敢投入，加劇了當(dāng)前農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的困境。很少有種糧大戶等規(guī)模經(jīng)營主體自發(fā)投入開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局部改善、總體惡化的局面難以改變。

五、政策措施及建議

一是把握政策，加大宣傳力度。通過多種形式深入宣傳《農(nóng)村土地承包法》及《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》等法規(guī)和政策，把政策交給農(nóng)民。同時(shí)要宣傳土地流轉(zhuǎn)對(duì)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收的重要意義，宣傳好的典型，教育廣大農(nóng)民正確處理好穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)與推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系，讓農(nóng)民正確認(rèn)識(shí)權(quán)利和政策的關(guān)系，在政策保護(hù)權(quán)利的前提下，大膽流轉(zhuǎn)。同時(shí)幫助轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)民增加再就業(yè)的機(jī)會(huì)，增加土地外的收入。

二是典型帶動(dòng)，加大引導(dǎo)力度。依托農(nóng)民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)以及種糧大戶，立足區(qū)域優(yōu)勢發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、綠色食品和循環(huán)經(jīng)濟(jì)等二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)集群，牽動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，創(chuàng)新土地規(guī)模經(jīng)營方式，有序擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模，引導(dǎo)更多農(nóng)戶參加土地流轉(zhuǎn)。研究制定農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移優(yōu)惠政策，讓流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民能夠就業(yè)，提高收入水平，吸引農(nóng)民“依法、自愿、有償”流轉(zhuǎn)土地。

三是規(guī)范程序，加大服務(wù)力度。建議省政府出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營管理辦法，地方政府根據(jù)辦法和本地實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。推進(jìn)土地確權(quán)、登記、發(fā)證工作，解決土地權(quán)屬不清問題，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，特別是要重點(diǎn)規(guī)范農(nóng)戶之間的自由流轉(zhuǎn)行為，完善流轉(zhuǎn)合同內(nèi)容，指導(dǎo)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)必須簽訂合同，保護(hù)雙方利益。鼓勵(lì)有條件的地方建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為農(nóng)戶提供信息、政策咨詢、協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)價(jià)格、督促合同兌現(xiàn)、處理流轉(zhuǎn)糾紛等服務(wù)。建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)備案、登記和檔案管理等工作制度，及時(shí)進(jìn)行指導(dǎo)協(xié)調(diào)和鑒證，建立土地流轉(zhuǎn)信息庫，健全土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)管理臺(tái)賬。

四是完善政策，加大扶持力度。各級(jí)財(cái)政部門預(yù)算中每年安排一定額度的專項(xiàng)資金作為土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，通過擔(dān)保貸款、以獎(jiǎng)代投或貸款貼息的方式對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營達(dá)到一定數(shù)量市縣給予獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)整合現(xiàn)有涉農(nóng)資金，重點(diǎn)向土地流轉(zhuǎn)度高、規(guī)模經(jīng)營好的項(xiàng)目傾斜。金融機(jī)構(gòu)要加大貸款投放規(guī)模，對(duì)土地流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模經(jīng)營主體給予信貸支持，把規(guī)模經(jīng)營主體扶大作強(qiáng)，解決受讓方基礎(chǔ)設(shè)施投入能力差等問題。同時(shí)，正確引導(dǎo)工商資本參與土地流轉(zhuǎn)，在確保農(nóng)民利益不受侵害的前提下，發(fā)揮工商資本帶動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)增收的積極作用，提倡和引導(dǎo)工商資本通過“龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等形式參與土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語權(quán)和利潤分配水平。

五是強(qiáng)化管理，加大監(jiān)督力度。要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作的管理，始終堅(jiān)持流轉(zhuǎn)過程中土地承包權(quán)不能變，耕地用途不能變的原則。不搞行政命令，不搞“一刀切”，不下指標(biāo)，不限面積。土地流轉(zhuǎn)后確保農(nóng)民“三個(gè)不失”，即“失地不失權(quán)，失地不失利，失地不失業(yè)”，保障農(nóng)民土地權(quán)益不受損害。

（作者單位：黑龍江省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：洪峰