現(xiàn)行扶貧模式存在諸多弊端

2013年9月4日，由中國國際扶貧中心和華中師范大學社會學院聯(lián)合編寫的首份《中國反貧困發(fā)展報告（2012）》（下稱《報告》）發(fā)布，報告指出目前中國的扶貧模式主要仍以政府為主導，“由上至下”式的單向扶貧，已呈現(xiàn)出諸多弊端。

政府主導型扶貧模式源于計劃經(jīng)濟體制，政府是扶貧工作的唯一主體和責任者。《報告》指出，此種模式延續(xù)至今，首先造成了基層政府對上級政府的過于依賴，基層組織的作用沒有得到有效發(fā)揮。與此同時，貧困主體參與性較低。“自上而下”的扶貧沒有充分尊重貧困主體的意愿，貧困主體的沒有真正參與進來。此外，社會參與度不高，沒有充分利用政府主導下的社會扶貧的力量。缺乏社會力量的支持，也讓政府扶貧任務艱巨而沉重。

政府主導的扶貧在工作手段上呈現(xiàn)出單一性?！秷蟾妗贩Q，在長期扶貧實踐中，中國將資助式扶貧作為扶貧的主要任務，但這種方式實際上是一種“輸血式”扶貧的落后模式，這種模式無法從根本上幫助貧困者脫貧，無法解決農(nóng)村貧困的根源問題及內(nèi)生機制的造血功能，使得農(nóng)村返貧率較高。

由于社會參與不足，扶貧工作也缺乏多元化的監(jiān)督?！秷蟾妗分赋觯诜鲐氻椖窟x擇方面，經(jīng)常存在著重短期效益，輕長遠利益，重表面數(shù)字，輕實際功效，沒有后期的跟蹤，沒有達到扶貧開發(fā)的長效目的。在扶貧資金方面，也存在著資金投放主體不明確，到位率和透明度不高。在行政主導的體制下，扶貧資金來源渠道復雜，運行鏈條長，環(huán)節(jié)多，很難對資金使用情況進行切實有效的監(jiān)督和管理，致使大量扶貧資金沒有到位，到位資金也有可能沒有真正用到扶貧項目上。

《報告》認為，多元主體共同參與扶貧的格局應該是構(gòu)建大扶貧格局的努力方向之一。社會各類扶貧主體應成為扶貧的重要力量和有效補充。《報告》建議，在現(xiàn)階段推進扶貧開發(fā)工作，需要全社會的力量，需要確立包括政府、企業(yè)、社會組織等多元扶貧主體各就其位、共同參與的扶貧格局。

《報告》特別指出，在農(nóng)村地區(qū)，扶貧與低保兩項制度脫節(jié)導致貧困的動態(tài)管理機制缺失，貧困退出機制不完善。扶貧與低保兩項制度是中國反貧困事業(yè)的組成部分。前者以“發(fā)展”為主要內(nèi)容，主要通過開發(fā)扶貧的方式，幫助有勞動能力和意愿的貧困人口脫貧，重在“造血”；后者則以“救濟”為核心，通過現(xiàn)金補貼的方式，為失去勞動能力、常年生活在貧困之中的弱勢群體提高最低生活保障，乃是“輸血”。

中國在2007年全面鋪開低保制度前，扶貧制度承擔了部分救濟功能。但兩類貧困群體事實上需要區(qū)別性的政策對待，若以低保救濟有勞動能力者，無疑會使其產(chǎn)生福利依賴；以扶貧政策幫助無勞動能力者，又會造成資金的分散和浪費。因而在2009年，有關(guān)部門下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作的指導意見》，要求基層民政部門在審核低保對象時要區(qū)別出有勞動能力者，為其提供培訓、貼息貸款等扶貧政策以提高其生存發(fā)展能力。不過，兩項制度至今仍未實現(xiàn)有效銜接。

《報告》指出，當前貧困對象的識別機制并不完善，許多真正需要擺脫貧困的人群未納入其中。民政部門負責識別無勞動能力的困難戶，扶貧部門關(guān)注有生產(chǎn)能力的貧困戶，而處于“交界處”的貧困群體，如遭遇變故陷入暫時性貧困的農(nóng)民、子女年幼需要幫扶的農(nóng)民等，卻沒有得到明確的界定和幫助。同時，農(nóng)村家庭收入的復雜性、多樣性和不穩(wěn)定性也給收入核定帶來了困難。地方扶貧政策直接指向地區(qū)，也缺乏對扶貧對象的有效識別。

在貧困退出層面，由于低保是“補差”性質(zhì)的，收入的增加會造成福利的減少，這直接造成了貧困群體對福利的依賴性，情愿吃低保，也不愿勞動換取微薄的收入。貧困的動態(tài)管理機制缺失，使得貧困退出機制不完善。

《報告》還指出，“兩項制度”的銜接的相關(guān)政策不夠健全。當前中央和地方層面都陸續(xù)頒布農(nóng)村扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障的有關(guān)政策，但在中國，具有較高法律效力的《社會救助法》至今尚未出臺。《社會救助法（草案）》于2007年就被民政部提上起草議程，2008年國務院法制辦向社會公開征求意見，但直至今天還未出臺，使得地方在制定農(nóng)村扶貧開發(fā)與農(nóng)村最低生活保障的相關(guān)政策時無章可循且權(quán)威性不夠。

此外，報告還指出“兩項制度”在銜接過程中依然存在不公正、不公平的難題，資金使用效益不高，在部分貧困地區(qū)仍存在克扣資金、濫用資金的情況。針對這些問題，《報告》建議建立聯(lián)席會議制度，實行部門信息的共享，并完善相應的工作考核機制，推動各地進一步規(guī)范管理。