中國首度放開承包地和農(nóng)房抵押融資

11月15日，中國政府網(wǎng)公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確指出，農(nóng)民承包地可抵押、擔(dān)保，同時農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)也可先行試點抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。至此，爭論十余年的農(nóng)民承包地和農(nóng)村住房抵押、擔(dān)保終有突破性進展。農(nóng)民最重要的兩塊不動產(chǎn)——承包地和宅基地都有望進入公開市場交易。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副教授李力行認為，“改革三十多年來，農(nóng)村改革重在對土地的占有、使用、收益權(quán)的界定，但在轉(zhuǎn)讓權(quán)方面的改革進展并不順利，更不用說由轉(zhuǎn)讓派生的抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。此次《決定》明確放開了承包地的抵押、擔(dān)保和農(nóng)房的抵押和轉(zhuǎn)讓，是重大突破。”具體而言，主要有三點：

首先，農(nóng)村住房可抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。一旦農(nóng)村住房抵押實現(xiàn)了抵押權(quán)，或直接賣掉，這就意味著農(nóng)民的房屋將轉(zhuǎn)手。而根據(jù)中國現(xiàn)行“地隨房走”的政策，農(nóng)民的宅基地也將隨之轉(zhuǎn)讓。也就是說，允許農(nóng)民住房轉(zhuǎn)讓或抵押，就變相實現(xiàn)了宅基地的轉(zhuǎn)讓交易。

此次三中全會《決定》明確提出，“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！?/p>

其次，集體建設(shè)用地可直接入市交易。此次《決定》明確提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！碑斎唬稕Q定》此次也明確，要“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制?！边@意味著，中國決策者對土地制度改革已經(jīng)有了整體部署，并正在按計劃全面推進，下一步將全面修訂《土地管理法》，出臺相關(guān)的實施細則。

第三，中國開放了農(nóng)地承包權(quán)抵押、擔(dān)保。這將使農(nóng)民的承包地權(quán)利更加完整，同時也更加有利于保障農(nóng)民的土地承包權(quán)，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，也有利于推進城鎮(zhèn)化。這等于給8億農(nóng)民一個選擇的權(quán)利，可根據(jù)自己的家庭和就業(yè)情況，決定是否保留承包地。中國現(xiàn)有超過18億畝耕地，90%以上由8億農(nóng)民以家庭為單位承包經(jīng)營，還有不足10%的耕地歸村組集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織經(jīng)營。

“農(nóng)民享有承包地的抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)，實踐中他是否會抵押、是否會擔(dān)保，還取決于農(nóng)民及其家庭的理性計算。比如是否需要抵押，這種抵押是否會導(dǎo)致失地風(fēng)險，必然要認真權(quán)衡；同時，即使農(nóng)民愿意抵押，能否抵押還取決于銀行是否愿意接受?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村研究部副部長劉守英在接受財新記者采訪時如此指出。

李力行在近期北京大學(xué)國家發(fā)展研究院舉行的內(nèi)部論壇上也指出，“不允許流轉(zhuǎn)的土地只能提供最低限度的保障。只有流轉(zhuǎn)帶來的財產(chǎn)性收入，才能提供高水平的財產(chǎn)保障。若因強調(diào)土地的保障功能而限制流轉(zhuǎn)，就限制了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，違背市場經(jīng)濟規(guī)律。”

不過，他也強調(diào)說，農(nóng)村承包地和宅基地的抵押和轉(zhuǎn)讓，首先要“清晰確權(quán)”。所謂產(chǎn)權(quán)清晰就是要在實測的基礎(chǔ)上確權(quán)到戶。但是，現(xiàn)有農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的記錄，往往與實際地塊的面積和位置不相符。中國政府應(yīng)盡快建立土地統(tǒng)一登記系統(tǒng)，及時更新；應(yīng)常設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記機構(gòu)，辦理確權(quán)登記業(yè)務(wù)，把提供財產(chǎn)權(quán)利登記保障作為基本的政府公共服務(wù)，不能靠一次運動解決農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利問題。

其次，要徹底打破政社合一的農(nóng)村治理體制。目前農(nóng)村治理主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村級黨支部委員等。作為自治組織的村委會，雖是民選，但決策往往受到上級影響，或變成村黨支部的執(zhí)行機構(gòu)，難以保障農(nóng)民的民主權(quán)利。目前，村莊政治和經(jīng)濟權(quán)力集中于村黨支部和村委會，農(nóng)村承包地的分配和宅基地的批復(fù)主要受到這兩個機構(gòu)的控制。這意味著，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的分配，需由行政體系決定，農(nóng)民的財產(chǎn)有可能被剝奪，民主權(quán)利缺乏保障，也難以避免其尋租行為。

11月20日，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文在《財經(jīng)》年會上表示，農(nóng)地在直接入市后會明顯增值，但增值部分也不可能都給農(nóng)民。從其他國家的經(jīng)驗來看，必須有一部分用于公用設(shè)施或其他方面。

陳錫文進一步表示，在土地利用性質(zhì)改變后產(chǎn)生的巨大利益，至少要有五個群體得到分配：第一，政府要拿到一部分土地增值收益，從而提供基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)，使土地產(chǎn)生更高價值；第二，必須保證開發(fā)土地的企業(yè)有一定投資報酬；第三，大多數(shù)市民，因為他們要利用土地生存生活；第四，貢獻土地的農(nóng)民；第五，遠離城市的農(nóng)民。

另外，陳錫文表示，近來人們關(guān)于土地問題的討論出現(xiàn)了一些偏頗，更多偏向了土地權(quán)利人權(quán)利的實現(xiàn)，而忽視了對土地的用途管制。

陳錫文稱，三中全會針對農(nóng)村土地改革的三項政策，在整個農(nóng)地管理中仍是非常細微的部分，仍需大量深入推進。將來在中國農(nóng)村建立一套完善完整的土地規(guī)劃，并按規(guī)劃進行農(nóng)村土地管理，是非常重要的。